政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能的績效分析

[摘要]國家審計通過聚焦各級人民政府部門預(yù)算編制與執(zhí)行審計的主責(zé)主業(yè)，在社會治理方面發(fā)揮著獨特的作用。本文首先進行了政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能發(fā)揮的理論分析，其次基于審計署近二十年政府預(yù)算執(zhí)行績效新聞文本的大數(shù)據(jù)分析，對政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能的特征進行了詳細(xì)回顧與梳理，并從頂層設(shè)計策略和審計實踐績效兩方面分析了政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能的績效，最后從三農(nóng)、社會、經(jīng)濟、民生、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、科技等多個領(lǐng)域的現(xiàn)實治理成效上，分析了政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能績效的表現(xiàn)形式。

[關(guān)鍵詞]國家審計" "政府預(yù)算執(zhí)行審計" "政府預(yù)算執(zhí)行績效

一、引言

審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。政府預(yù)算執(zhí)行績效一直都是國家審計的監(jiān)督重點。近年來，審計機關(guān)對各級政府財政收支的真實、合法、效益情況進行了全方位的監(jiān)督，在推動財政政策提高效能和助力提高政府預(yù)算執(zhí)行績效方面取得了明顯的成績。據(jù)2024年全國審計工作會議披露，2023年1月至11月全國共審計5.6萬多個單位，促進增收節(jié)支和挽回?fù)p失3，600多億元，健全完善規(guī)章制度1.6萬多項。

然而，目前國家預(yù)算績效管理中仍然存在績效目標(biāo)設(shè)置不合理、績效運行監(jiān)控乏力等問題。因此本文基于審計署近二十年政府預(yù)算執(zhí)行績效新聞的大數(shù)據(jù)分析，對政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能的績效全面梳理，以期為運用好新時代審計工作的理論和實踐成果提供參考。

二、政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能發(fā)揮的理論分析

根據(jù)公共受托責(zé)任理論，全體公民抽象而成的人民意志作為委托人，通過納稅行為賦予政府公共財政權(quán)力。政府作為受托人運用公共權(quán)力，編制政府財政預(yù)算并執(zhí)行。國家審計機關(guān)作為相對獨立的第三方，承擔(dān)著監(jiān)督、鑒證和評價政府公共受托責(zé)任履行情況的任務(wù)，從而保證公共財政資源的合規(guī)、透明和有效運行。實施預(yù)算績效管理是提升國家治理能力的必然要求，開展針對政府預(yù)算執(zhí)行績效的審計是國家審計充分發(fā)揮經(jīng)濟監(jiān)督效能的必然選擇。國家審計是國家治理的一項基礎(chǔ)性制度安排，而社會治理則屬于國家治理的重要組成部分，因此，政府預(yù)算執(zhí)行審計作為國家審計的重要內(nèi)容，天然具備了社會治理的功能（見圖1）。

基于政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能發(fā)揮的理論分析框架和現(xiàn)有研究，政府預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)揮社會治理功能的績效可以從頂層設(shè)計策略和審計實踐績效兩個層面進行分析。頂層設(shè)計策略分析中，主要包含政府預(yù)算執(zhí)行審計的理論建設(shè)、制度完善和程序設(shè)計。其中，理論建設(shè)是政府預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)揮社會治理功能過程中理論指導(dǎo)實踐的核心樞紐，制度完善為政府預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)揮社會治理功能提供了基礎(chǔ)的制度保障，而程序設(shè)計是政府預(yù)算執(zhí)行審計區(qū)別于傳統(tǒng)財務(wù)審計的重要標(biāo)志；在審計實踐績效分析中，則包含了審計內(nèi)容與審計客體、審計成效、審計技術(shù)與審計隊伍等元素。在政府預(yù)算執(zhí)行審計實踐中，審計機關(guān)通過調(diào)查、建議和威懾，對審計客體的效益、責(zé)任和制度進行全面檢查，在“保障財政可持續(xù)”等方面取得了重大審計成效。進一步地，國家審計在財政執(zhí)行方面通過不斷明晰公共受托責(zé)任關(guān)系、持續(xù)提升審計水平，來積極、有效、獨立地通過政府預(yù)算執(zhí)行審計參與社會治理。

本文通過對審計署近二十年政府預(yù)算執(zhí)行績效新聞文本的大數(shù)據(jù)分析，深入探究政府預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)揮社會治理功能的現(xiàn)實績效情況。具體來說，首先從地域維度和時間維度分析政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能的主要特征；其次從頂層設(shè)計策略和審計實踐績效兩條路徑，分析政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能的現(xiàn)實績效；最后從三農(nóng)、社會、經(jīng)濟、民生、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、科技等方面，研究政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能績效的具體體現(xiàn)。

三、政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能績效的大數(shù)據(jù)分析

（一）文本收集

本文在審計署官方網(wǎng)站采用搜索功能，以“預(yù)算執(zhí)行績效”為關(guān)鍵詞進行檢索，共搜到4，829個新聞詞條。將檢索所得新聞詞條按照相關(guān)程度排序，共收集到817個與檢索主題直接相關(guān)的新聞文本。這些文本是預(yù)算執(zhí)行審計領(lǐng)域工作的重要記錄，也是反映國家審計與政府預(yù)算績效關(guān)系的重要載體。通過對這些文本的深入分析，可以揭示政府預(yù)算執(zhí)行審計在發(fā)揮社會治理功能中的特點和成效。

（二）文本分析

對檢索收集的817條新聞文本信息進行分類、歸納和比較，進一步挖掘國家審計在促進政府預(yù)算執(zhí)行績效方面的深層次特征。從篇幅來看，平均每篇新聞報道的篇幅為3，175字符。從主要內(nèi)容來看，包含了我國31個省級行政審計單位在預(yù)算執(zhí)行審計方面的重點領(lǐng)域、做法成績和感悟總結(jié)。從時間跨度來看，自2004年起至2024年4月7日止，可以從較長的時間跨度視角來分析政府預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)展的時序特征。

（三）詞頻統(tǒng)計

本文進一步利用Python的文本分析和詞頻統(tǒng)計功能，對全部檢索收集的817條新聞文本進行高頻詞統(tǒng)計，用于了解政府預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)揮社會治理功能的主要特征、績效及其表現(xiàn)。為了便于分析，需將文本進行格式轉(zhuǎn)換。即首先在代碼中以utf-8為encoding參數(shù)基礎(chǔ)并引入jieba.analyse分詞包，其次將所需分析詞頻的文本轉(zhuǎn)換為TXT格式，最后將統(tǒng)計好的詞匯及其在文本中出現(xiàn)的頻率按照詞頻高低排序并置入表格以供分析。本文對收集到的全部2，594，075個字符新聞文本進行了統(tǒng)一的高頻詞計算，共獲得獨立詞匯31，444個，其中詞頻數(shù)為2及以上的詞匯13，731個，詞頻數(shù)為10及以上的詞匯3，449個。本文檢索關(guān)鍵詞“預(yù)算”和“績效”的詞頻數(shù)量分別為3，777和1，322次。所得主要高頻詞還有“審計”“問題”“情況”“整改”“項目”和“資金”等。在詞頻初步統(tǒng)計完成之后，本文還對所獲得的高頻詞進行了手動篩選，剔除了諸如“字號”“發(fā)布”和“時間”等新聞報道常用詞匯，以及“來源”“開展”“情況”“工作”“結(jié)果”等對此次研究并無統(tǒng)計價值的詞匯。

四、政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能的主要特征

（一）地域特征

從省級行政單位角度來看，在本文收集的新聞文本中，“省”被提及了13，253次，其中“省級”“省政府”“全省”“省委”的詞頻數(shù)分別為1，012、453、381和282，同時“自治區(qū)”的詞頻為334次；“市”被提及了13，168次，其中“市縣”“市級”“市政府”“全市”“市委”的詞頻分別為720、363、185、145和123；“縣”被提及了6，651次，其中“縣區(qū)”“縣政府”“區(qū)縣”“縣級”的詞頻分別為186、52、51和50。本文收集的新聞文本中，共提及了全國333個縣，其中詞頻數(shù)較高的有甘肅正寧縣、浙江象山縣、湖北通山縣、海南昌江黎族自治縣和海南保亭黎族苗族自治縣等，其詞頻均為7次。上述結(jié)果說明近二十年來，政府預(yù)算執(zhí)行審計在社會治理方面功能的發(fā)揮具有廣泛性特征，國家審計通過對各級政府的預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，不僅僅在各省級單位有效實現(xiàn)了治理，還將治理功能顯著推及到了縣級行政區(qū)域。

審計署發(fā)布新聞中省份詞匯出現(xiàn)的頻次反映了不同省份在預(yù)算執(zhí)行、財政管理等方面的關(guān)注度和活躍度。根據(jù)新聞文本中提及各省級行政區(qū)的詞頻統(tǒng)計，可以觀察到審計署預(yù)算執(zhí)行審計報道頻次在不同地域之間呈現(xiàn)出明顯的差異（見圖2）。報道頻次較高的地區(qū)主要集中在東部沿海經(jīng)濟發(fā)達省份以及部分中部地區(qū)。例如，山東、湖北、江蘇、浙江等省份的報道頻次均超過了150，遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。而西部地區(qū)和部分東北地區(qū)的報道頻次相對較低，例如陜西、西藏、寧夏、青海等地的報道頻次均不足100。

（二）時間特征

從審計署預(yù)算執(zhí)行審計新聞隨時間發(fā)展的特點來看（見圖3），報道頻次在近年來呈現(xiàn)出明顯的增長趨勢。2007年出現(xiàn)了短暫峰值，并自2012年開始逐步上升，尤其是在2015年之后增長更為顯著。在2018年報道熱度經(jīng)歷了大幅度的攀升，達到了一個高峰。這既表明審計署預(yù)算執(zhí)行審計逐漸受到社會的廣泛關(guān)注，成為公眾和媒體關(guān)注的焦點之一，也表明各地方的審計結(jié)果信息披露機制逐漸完善，審計結(jié)果日趨公開。在2018年達到高點后，熱度在2019年至2021年期間有所回落，但仍舊保持在相對較高的水平。而在2022年和2023年報道熱度再次出現(xiàn)上升的趨勢，說明審計署預(yù)算執(zhí)行審計的社會關(guān)注度仍在不斷提升。

五、政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能的績效分析

（一）頂層設(shè)計策略分析

習(xí)近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議上強調(diào)，“要加強審計領(lǐng)域戰(zhàn)略謀劃和頂層設(shè)計，以有力有效的審計監(jiān)督服務(wù)保障黨和國家工作大局”。從高頻詞統(tǒng)計來看（見表1），當(dāng)前國家審計工作對中國特色社會主義審計事業(yè)的規(guī)律性認(rèn)識不斷深化，堅持圍繞以人民為中心的發(fā)展思想，在頂層設(shè)計策略方面從理論建設(shè)、制度設(shè)計和程序設(shè)計三個維度進行了長足建設(shè)。

1.理論建設(shè)。

通過本文收集的近二十年審計署政府預(yù)算執(zhí)行審計新聞，可以發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理的頂層設(shè)計策略，在理論基礎(chǔ)方面一是通過鉆研“高質(zhì)量”審計、“全過程”審計和“研究型”審計，強化頂層設(shè)計，致力于將研究思維融入審計過程；二是探索“職責(zé)”劃分、“主責(zé)”追究以及對“公共資源”的“資源配置”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實，堅持圍繞總體國家安全觀開展審計；三是圍繞“科學(xué)性”“效益性”“合規(guī)性”“合法性”和“經(jīng)濟性”進行政府預(yù)算執(zhí)行審計理論建設(shè)，推動審計體制實現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。

2.制度完善。

從制度建設(shè)方面的高頻詞可以看出，政府預(yù)算執(zhí)行審計通過自我“改革”，優(yōu)化相關(guān)“機制”“制度”和“指標(biāo)”，形成審計工作的相關(guān)“指標(biāo)體系”“管理體系”，守正創(chuàng)新、積極探索，走出了一條契合中國國情的審計新路子。進一步地，審計機關(guān)通過監(jiān)督推進審計結(jié)果的運用，幫助被審計單位將自身“違規(guī)”行為進行“統(tǒng)籌”“規(guī)范”，并完善相關(guān)“政策”和“管理制度”，優(yōu)化“管理機制”和“政策措施”，進而將政府預(yù)算執(zhí)行審計的社會治理作用融入相關(guān)頂層設(shè)計的“制度建設(shè)”，在新時代治國理政的審計領(lǐng)域取得重要制度成果。

3.程序設(shè)計。

分析審計程序設(shè)計方面的高頻詞可以發(fā)現(xiàn)，審計機關(guān)在進行政府預(yù)算執(zhí)行審計活動中，既維持和鞏固了傳統(tǒng)財務(wù)審計的“審核”“考核”“檢查”“評估”“調(diào)查”和“反饋”功能，也強調(diào)了包括政策落實效果審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計在內(nèi)的績效審計中的“監(jiān)督”“監(jiān)控”“跟蹤”“覆蓋”作用。近年來，國家審計還進行了“審前”準(zhǔn)備、“共享”審計結(jié)果，以及區(qū)域“協(xié)同”審計和跨部門“聯(lián)動”審計等方面的探索，隨著審計與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事等監(jiān)督協(xié)同持續(xù)深化，貫通協(xié)同工作機制初步形成。審計程序設(shè)計類高頻詞的多樣化發(fā)展說明了政府預(yù)算執(zhí)行審計在發(fā)揮社會治理功能過程中的路徑選擇具有與時俱進的特征，通過嚴(yán)格的、不斷更新的審計程序，審計工作的質(zhì)量和效率不斷提升。

（二）審計實踐績效分析

1.審計內(nèi)容與審計客體。

從審計內(nèi)容相關(guān)的高頻詞來看（見表2），“財政收支”“專項資金”“財政資金”“預(yù)算編制”以及“年度預(yù)算”等是政府預(yù)算執(zhí)行審計的天然主業(yè)。同時，審計機關(guān)還會對被審計單位的“采購”“預(yù)算編制”和一些政府項目“撥款”進行監(jiān)督檢查。政府預(yù)算執(zhí)行審計的審計客體主要是各級政府的“財政部門”，包括“財政廳”“財政局”等，省級和“市級”“縣級”的政府其他各部門以及事業(yè)單位也都是政府預(yù)算執(zhí)行審計的客體。審計內(nèi)容與審計客體高頻詞表明了政府預(yù)算執(zhí)行審計的工作重點是對政府資金的使用和管理進行監(jiān)督核查，特別是對財政資金和專項資金的監(jiān)管。

2.審計成效。

經(jīng)濟監(jiān)督是政府預(yù)算執(zhí)行審計的首要職責(zé)，是研究政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理作用的基礎(chǔ)。在審計成效高頻詞方面，審計機關(guān)通過向全社會公布“審計報告”，并通過“問責(zé)”來督促相關(guān)被審計單位“整改”和“落實”存在的問題。其中，審計整改是有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用的重要一環(huán)，因為審計整改“下半篇文章”與揭示問題“上半篇文章”同樣重要。當(dāng)前審計整改總體格局初步成型，通過聚焦權(quán)力規(guī)范運行，政府預(yù)算執(zhí)行審計督促各級地方政府在財政資源使用過程中，兼顧“效率”和“效益”，并將財政資源取之于民用之于民，不斷造福民生，達到“社會效益”和“經(jīng)濟效益”的辯證統(tǒng)一。

3.審計技術(shù)與審計隊伍。

審計技術(shù)方面的高頻詞主要有“創(chuàng)新”“信息”“數(shù)據(jù)”和“技術(shù)”等。隨著數(shù)字技術(shù)的不斷更新迭代，審計數(shù)字化轉(zhuǎn)型也是近年來審計機關(guān)的重點方向，因此可以看出政府預(yù)算執(zhí)行審計在“數(shù)字化”“智能”“量化”和“計算機”方面也有了較為廣泛的擴展。審計機關(guān)對人才培養(yǎng)和團隊建設(shè)同樣非常重視。該范疇的高頻詞主要包括了“人員”“學(xué)習(xí)”“青年干部”“干部”“培訓(xùn)”和“人才”等，體現(xiàn)了審計機關(guān)在提升審計人員業(yè)務(wù)水平方面的努力。審計機關(guān)通過引進先進的審計技術(shù)和培養(yǎng)高素質(zhì)的人才隊伍，為國家審計促進政府預(yù)算執(zhí)行績效提供有力保障，以適應(yīng)新時代審計工作的發(fā)展需求。

綜上所述，政府預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)揮社會治理功能的績效具有頂層設(shè)計與實踐路徑并進的特征。一方面，在中國特色社會主義國家治理理論和審計理論指導(dǎo)下，政府預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)揮社會治理功能的頂層設(shè)計不斷完善，已成為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。理論是實踐的先導(dǎo)，當(dāng)前各級審計機關(guān)在中央審計委員會的指導(dǎo)下，從理論建設(shè)、制度設(shè)計和程序設(shè)計三個維度共同搭建了政府預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)揮社會治理功能的頂層設(shè)計；另一方面，政府預(yù)算執(zhí)行審計聚焦財政收支審計內(nèi)容，深入政府部門審計客體，發(fā)揮監(jiān)督和問責(zé)職能，并注重學(xué)習(xí)數(shù)字化新技術(shù)、新手段來打造高素質(zhì)、專業(yè)化審計干部隊伍，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了重要貢獻。

六、政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能績效的體現(xiàn)

通過大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析可以發(fā)現(xiàn)，政府預(yù)算執(zhí)行審計的社會治理功能具有廣泛的體現(xiàn)形式（見表3）。如在經(jīng)濟治理領(lǐng)域，政府預(yù)算執(zhí)行審計聚焦高質(zhì)量發(fā)展，通過對政府的“工程”項目、“招商”程序和“放管服”政策落實的監(jiān)督，在優(yōu)化金融環(huán)境、推動企業(yè)發(fā)展、促進就業(yè)增長等方面發(fā)揮了重要治理作用；在社會領(lǐng)域，政府預(yù)算執(zhí)行審計通過重點關(guān)注“文化”“公共服務(wù)”“慈善”等方面的政府資金投入績效，并聯(lián)合紀(jì)檢部門實現(xiàn)“反腐”，在維護社會公平正義、促進廉潔政府建設(shè)、提升公共服務(wù)質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要的治理作用。據(jù)《人民日報》報道，僅2023年前11個月，全國審計機關(guān)審計了21，000多名領(lǐng)導(dǎo)干部，各項審計發(fā)現(xiàn)并移送重大問題線索7，200多起，涉及2，200多億元、1.1萬多人。

在聚焦推動兜牢民生底線、堅持審計力量下沉基層方面，政府預(yù)算執(zhí)行審計通過對“扶貧”資金、“鄉(xiāng)村振興”項目、“脫貧攻堅”工作成效情況的審查監(jiān)督，有效提升了農(nóng)村社會治理水平。政府預(yù)算執(zhí)行審計還關(guān)注了“養(yǎng)老”與“惠民”政策落實、“公路”建設(shè)與養(yǎng)護、“社區(qū)”安全和“殘疾人”服務(wù)等，體現(xiàn)出政府預(yù)算執(zhí)行審計在改善民生福祉、提升群眾生活質(zhì)量、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面同樣發(fā)揮了重要作用。同樣以2023年前11個月為例，審計機關(guān)組織全國開展就業(yè)、醫(yī)療、教育、鄉(xiāng)村振興等民生審計項目170多個，嚴(yán)肅查處騙取貪污挪用老百姓保命錢、救命錢等問題460多億元。

綜合來看，政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能的績效，體現(xiàn)于審計機關(guān)在三農(nóng)、社會、經(jīng)濟、民生、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、科技等多個領(lǐng)域的現(xiàn)實治理上。憲法為國家審計機關(guān)明確和建立了相關(guān)制度體系，并確立了國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支情況作為其審計對象和內(nèi)容。而經(jīng)濟繁榮、社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)，則是政府預(yù)算執(zhí)行審計最本質(zhì)的出發(fā)點和落腳點。因此，政府預(yù)算執(zhí)行審計在國家治理中的定位，不僅僅是各級政府財政的“審計員”，更是受人民意志和憲法所托的國家經(jīng)濟利益“監(jiān)督者”、財政執(zhí)行問題“問責(zé)者”和人民財產(chǎn)安全“捍衛(wèi)者”。

七、結(jié)論與展望

基于審計署近二十年政府預(yù)算執(zhí)行績效新聞的大數(shù)據(jù)分析，本文發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算執(zhí)行審計的社會治理功能從時間來看呈逐步增強趨勢，而從地域來看則具有廣泛性和地域差異共存的特征。當(dāng)前，政府預(yù)算執(zhí)行審計社會治理功能在頂層設(shè)計與審計實踐上取得了重要成效，并顯著表現(xiàn)在了三農(nóng)、社會、經(jīng)濟、民生、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、科技等多個領(lǐng)域。未來政府預(yù)算執(zhí)行審計進一步發(fā)揮社會治理功能，一是要強化預(yù)算績效管理力度，保證公共財政資源的合規(guī)、透明和有效運行；二是要嚴(yán)格落實中央八項規(guī)定精神和“過緊日子”要求，保證完成監(jiān)督、鑒證和問責(zé)政府公共受托責(zé)任履行情況的歷史任務(wù)；三是更加嚴(yán)肅查處各類違反財經(jīng)紀(jì)律問題，為加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動高質(zhì)量發(fā)展和增進民生福祉、為提高人民生活品質(zhì)添磚加瓦。

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