數字安全立法的地方探索研究：法理反思及完善建議

摘"要：本文討論了數字安全在國家安全和經濟增長中的重要性，并倡導地方立法倡議來應對數字經濟的多樣性和復雜性。本文指出我國地方數字安全立法與國家法律法規之間缺乏有效銜接，數據的基礎概念、開放、共享、監管等方面均存在不足。因此，應當在國家法視域下完善地方性法律體系及制度構建，這樣的法律框架應該是開放的、包容的，能夠適應不斷變化的技術環境。加強地方數字安全立法與國家法律法規的銜接與協調，完善地方性數字安全法律規范體系及數據的開放和共享制度，創新地方數字安全立法的數據流通和交易模式；協調國家與地方、地方與地方、地方與社會的數字利益和關系；建立數字安全地方立法的協商機制、評估機制、監督機制，為推動國家數字安全法治建設提供借鑒和參考。

關鍵詞：數字安全；地方立法；法理反思；立法完善

中圖分類號：D9"""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.23.066

數字化時代，數據已成為推動社會經濟發展的關鍵資源。隨著數據量的爆炸性增長，數據安全問題日益凸顯，成為國家安全和社會穩定的重要組成部分。地方數字安全立法不僅關系到個人隱私權和數據權益的保護，更是地方經濟發展和社會治理現代化的基石。本文旨在探討地方立法在數字安全領域的實踐和創新，以及如何構建一個既能保障數據安全又能促進數據流通和高效利用的法律體系。地方立法在適應數字經濟發展的多樣性和復雜性方面發揮著不可或缺的作用。它填補了我國數字安全法治建設的空白，促進了數字安全的法治實踐和創新。然而，地方立法也面臨著權屬、價值、分配、監管等一系列復雜的法律問題。本文將從理論與實踐的角度出發，分析地方數字安全立法的現狀、挑戰及其改進路徑，以期為我國數字安全法治建設提供參考和借鑒。

1"我國地方數字安全立法的法理反思

與全國人大和國務院立法相比，地方立法更具及時性。但是在提高地方立法效率的同時，應當保障立法的科學性。經分析發現，我國地方數字安全立法存在以下問題。

1.1"數字安全地方立法與國家立法之間的銜接問題

地方法律規范與國家法律法規缺乏有效銜接。由于國家法律法規在數據安全方面缺乏完善和細化，地方數字安全立法在一些具體的問題上可能與國家法律法規存在一定的差異或沖突，如數據的分類分級標準、數據的出境審查制度、數據的安全保護措施等。這可能導致地方數字安全立法的法律效力和適用性受到影響，也可能影響數據的統一管理和監督，造成數據的碎片化和隔離化。目前，國家層面的法律法規對地方數字安全立法的法律依據和法律效力沒有明確的規定，導致地方數字安全立法的法律地位和法律范圍不清晰，可能與國家層面的法律法規發生沖突或重復，也可能超越地方的立法權限或職責，影響地方數字安全立法的合法性和協調性。

地方立法中數據確權缺乏上位法依據。數據確權在數字法理領域仍存在諸多爭議，阻礙我國數字經濟的有序發展。數據確權面臨諸多困境：數據確權概念混雜、無法明確確權對象、難以統一標準等。底層信息流動規則的缺失造成數據并行持有問題難以界定。只有在理論上終結“數據持有”爭議，才能理順數字安全立法邏輯。國家層面對于數據持有指明了大方向，數據資源可設定持有權、對數據資源進行分類、賦予數據加工使用權等。目前，部分地方政府規章將政務數據歸于國有資產管理，有些地方則將政務數據的所有權規定為國家所有。鑒于目前我國法律未明確規定數據受物權保護，學術界對此頗具爭議。對于數據確權難題可借鑒“人財兩分”理論，源于數據財產權具有財產性、排他性、對世性等基本屬性。

1.2"我國地方數字安全立法存在的典型問題

地方法律規范分散且沖突。地方數字安全立法的主體多、形式多、內容多，導致地方數字安全立法的法律規范分散在不同的法律文件中，缺乏統一的法律框架和體系，不利于數據的治理和利用的統一和規范。例如，有些地方數字立法只針對某一方面或某一領域的數據問題進行規范，如數據的安全、開放、共享、交換等，缺乏對數據的全面和系統的規范。有些地方數字立法只針對某一類或某一種的數據資源進行規范，如政府數據、社會數據、重要數據、敏感數據等，缺乏對數據的整體和協調的規范。同時，地方數字安全立法的標準多、要求多、政策多，導致地方數字安全立法的法律規范與國家層面或其他地方層面的法律規范存在沖突或不一致，不利于數據的治理和利用的協調和協作。另外，地方數字安全立法的法律內容和法律結構缺乏夠統一和規范。目前，地方數字安全立法的法律內容和法律結構存在較大的差異，如數據的定義、分類、權屬、流動、評估、保護、共享、交易、利用等方面的規定各地不盡相同，未形成一個統一的標準和規范，導致地方數字安全立法的可比性和可操作性不強，也不利于數據的跨區域流動和協同。

基礎概念的界定范圍存爭議。在我國地方數字安全立法過程中，作為基礎性概念的“政府數據”“公共數據”“政務數據”存在內涵不明、外延模糊等問題。有的地方將政府數據或者政務數據界定為行政機關履職過程中制作、獲取的記錄、文件、資料、圖表等各類數據資源，即數據持有主體限定為行政機關或者政府部門。還有的地方將政務數據的持有主體擴大為國家機關、事業單位、社會團體或者其他依法經授權、受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務企業。可見，上述基礎概念的范圍和數據持有人的性質均有所不同，政府數據或者政務數據與其他公共數據能否適用同樣的開放共享和管理規則是存有疑問的。隨著數據開放力度的加大，企業和社會公益機構的數據可能被并入公共數據進行共享。然而，政務數據和公共職能機構的數據主要帶有“政治屬性”，企業數據則主要帶有“經濟屬性”，二者遵循的制度邏輯應存在差異。

個人信息權利保護程度參差不齊。數字時代，個人信息兼具公共屬性和經濟效益，數字技術的異化增加了個人信息泄露并被濫用的風險，為確保立法目的與效果的辯證統一，應當全面加強個人信息權利保護。從現存地方數字安全立法來看，個人信息權利保護面臨諸多困境，如個人可查閱的信息范圍界限不清、如何正當行使刪除權、具有財產屬性的權利如何有效保護等。對數據開放中的個人信息保護，各地也存在不同做法。有的地方將個人隱私、個人信息列為不予開放類，有的規定個人數據經過審查后方能開放，有的規定經過脫敏處理或者取得相關權利人同意后方能開放。顯然，不予開放與有條件開放完全不同，經過脫敏處理后開放與取得權利人同意后開放也有本質區別，可見各地數字立法對個人權利的保護程度強弱有別。

地方數據的開放和共享環節薄弱。我國政務數據共享長期面臨政務部門不愿、不會、不便、不敢共享之困境。地方數字安全立法充分發揮數據的價值和作用，推動數據的開放、共享、流通、交易等活動，激發數據的創新潛力，激勵發展數據相關的產業，促進地方經濟產業的數字化轉型。但由于數據的開放和共享涉及到數據的權屬、價值、分配、監管等復雜的法律問題，地方數字安全立法在一些具體的問題上可能存在一定的不足或缺陷，如數據的權屬界定、數據的使用費收取、數據的風險和責任承擔、數據的侵權和賠償等。這可能導致數據的開放和共享的效果和水平不盡如人意，也可能引發數據的利益沖突和糾紛。

地方法律規范的數據保護和監管措施乏力。地方數字安全立法的法律實施和法律監督還存在一些困難和問題，如地方的數字安全管理機構、人員、資金、技術等方面的配備和建設不足，地方的數字安全法律執法、監督、評估、反饋、改進等方面的機制和措施不健全等，影響了地方數字安全立法的有效性和完善性。地方數字安全立法應充分考慮數據相關方的合法權益，協調各方利益，發揮數據最大效用。但由于數據的保護和監管涉及數據的安全、隱私、權益、責任等復雜的法律問題，地方數字安全立法還存在許多問題，如數據的安全評估、數據的隱私保護、數據的權益維護、數據的責任追究等。這可能導致數據的保護和監管的效果和水平不佳，也可能引發數據的安全風險和法律糾紛。

2"在國家法視域下完善地方性法律體系及制度構建

在國家層面尚未統籌立法的情形下，應當鼓勵地方立法，探索數字權益保護和數據流通利用規則。但是，各地有關數據或數字經濟的立法仍然比較保守和謹慎，創新性制度規則較少。為了解決地方數字安全立法的法律分散問題，需要完善地方性法律框架和體系，為數字的治理和利用提供統一和規范的法律指導和支持，具體措施包括。

2.1"加強數字安全地方立法與國家立法的銜接和協調

地方數字安全立法應以國家層面的法律法規為依據，保持地方與國家的一致性。地方數字安全立法要密切關注國家法律法規的制定和修改，及時調整和更新地方立法的內容和形式，保持地方立法的合法性和有效性。地方數字安全立法要服從國家對數據安全的統一管理和監督，與國家法律法規在數據的分類分級標準、數據的出境審查制度、數據的安全保護措施等方面保持一致和協調，避免數據的碎片化和隔離化。地方數字安全立法要充分利用國家法律法規賦予的地方立法空間和自主權，制定符合地區數字發展的數據安全規則，為地方數字經濟的發展和創新提供法治支撐和保障。地方數字安全立法要明確地方立法的權限和范圍，避免與國家法律法規相抵觸或超越。地方數字安全立法在遵循國家層面的法律法規前提下，形成地方與國家的協同效應。地方性法規都應注重與國家現行法規和標準的融合，遵循國家層面的立法原則和規則，嚴控國家層面的立法權力和職責，不超越國家層面的法律法規的規定范圍，不抵觸、不損害國家層面的法律法規的效力，形成地方與國家的協同效應，體現地方數字安全立法的合法性和協調性。

2.2"完善地方數字安全法律規范體系

完善地方性法律框架和體系，重點完善地方性數字安全法律規范體系。第一，制定地方性數據法。根據地方的實際情況、特殊需求、發展目標，制定和創新相關的法律安排和保障，地方立法應當對數據的定義、分類、分級、采集、存儲、處理、共享、交換、開放、利用、保護、監督、責任等方面進行全面和系統的規范，構建地方數字安全立法的基本制度框架和體系，保障數據的安全利用。第二，完善地方政府規章。地方政府規章是地方數字安全立法的重要層次和重要的法律規范。執行和落實數據法律規范的要求和規定，制定和完善相關的法律措施和政策。地方政府規章應當對數據的標準、質量、認證、評估、獎勵、處罰、救濟等方面進行細致和具體的規范，完善地方數字安全立法的基本制度框架和體系。第三，規范地方政府規范性文件。地方政府規范性文件是地方數字安全立法的基礎層次和輔助的法律規范。地方政府規范性文件應當配合和協助數據法律規范的實施和執行，同時根據地方的數據管理職責、數據業務需求、數據工作情況，制定和調整相關的法律程序和規則，為地方的數據治理和利用提供靈活和適應性的法律協作和支持。

2.3"完善地方數據開放和共享制度

地方數字安全立法要充分發揮數據的價值和作用，推動數據的開放、共享、流通、交易等活動，激發數據的創新潛力，培育和發展數據相關的產業，為地方經濟社會的轉型升級提供動力和支撐。地方數字安全立法要明確數據的權屬界定、數據的使用費收取、數據的風險和責任承擔、數據的侵權和賠償等法律問題，保護數據的利益相關方的合法權益，協調數據的公共利益和私人利益，實現數據的公平分配和合理利用。從現實角度出發，在法律層面上應明確數據共享的范圍與信息安全責任、合理分配企業數據財產權益；在技術層面上應積極利用區塊鏈等新興技術，有助于協調政企數據共享機制運行中的價值沖突。明確責任主體及其職責，是推動公共數據開放的先決條件。數據分享契合數據要素與數據經濟發展的特征與規律，可以解決數據利用中的集體行動問題，可以實現數據資源優化配置和數據利益的合理分配。

2.4"創新地方數據流通和交易模式

地方數字安全立法鼓勵和支持數據的流通和交易，促進數據的有序流通和高效利用，激發數據的經濟價值和社會價值，為地方數字經濟的發展和創新提供動力和支撐。地方數字安全立法應將數據利益作為數據權益制度的中心，地方數字安全立法要建立健全數據流通和交易的制度和機制，制定數據流通和交易的目錄、標準、規范、流程等，推進公共數據和非公共數據的流通和交易，鼓勵和支持社會組織、企業、個人等的數據流通和交易，建立數據流通和交易的平臺和服務體系，促進數據的有序流通和高效利用。地方數字安全立法要明確數據流通和交易的條件和限制，保障數據的安全性、保密性、真實性，保護數據的權屬和權益，協調數據的公共利益和私人利益，實現數據的公平分配和合理利用。地方數字安全立法要創新數據的價值評估、交易合同、交易糾紛、交易監管等方面的法律規則，提高數據的流通和交易的效率和效果，促進數據的市場化和社會化。

3"建立國家與地方、地方與地方、地方與社會的數字利益協調機制

為了解決地方數字安全立法的法律沖突問題，需要協調國家與地方、地方與地方、地方與社會的數據利益和關系，為數字的治理和利用提供協調和協作的法律協作和支持。具體措施包括。

3.1"建立數字安全立法的協商機制

數字安全立法的協商機制是指由國家和地方、地方和地方、地方和社會的數字立法主體或代表組成的協商平臺，是協調數字立法的利益和關系的重要機制。數字安全立法的協商機制應當遵循數據法律規范的原則和目標，尊重立法主體的權利和義務，平衡立法的利益和關系，同時根據數字安全立法的新情況、新問題、新挑戰，進行立法的溝通和協商，為數字安全立法的制定和完善提供協商和建議。數字安全立法的協商機制應當對立法的內容、形式、程序、效力等方面進行協商和協調，形成立法的協商和協作效應。公共數據治理是亟須解決的重要議題，需要各地協商明確公共數據權屬，構建多元共治的數字安全治理體系，協商各方利益分配，共同開展公共數據治理。

3.2"建立數字安全立法的評估機制

數字安全立法的評估機制是指由國家和地方、地方和地方、地方和社會的立法主體或專家組成的評估平臺，是評估數字安全立法的效果和問題的重要機制。數字安全立法的評估機制應當遵循數據法律規范的標準和要求，評估立法的合法性和合理性，評估立法的效果和問題，同時根據立法的評估結果，進行立法的修改和完善，為數字安全立法的改進和發展提供評估和建議。數字安全立法的評估機制應當對立法的實施和執行、影響和效果、問題和不足等方面進行評估和分析，形成立法的評估和改進體系。另外，制定數據安全評估指標體系，構建適合國情、順應潮流，立足當前、著眼長遠的開拓性、前瞻性評估指標體系，有利于全面科學客觀反映我國地方數據發展基本情況。數據監管是數據要素價值最大化的重要保障，是數字經濟監管現代化的重要創新點。數據監管需要以科學的數據產權制度、完善的數據市場體系和以人為中心的數字倫理為制度基礎。數據監管的重點是個人數據隱私保護、國家數據安全和數據流通交易秩序，并形成三者之間的互動強化。有效的數據監管需要以良好的監管體制為保障，為此應科學定位政府角色，建立高效監管體制，突出企業自治并創新監管政策工具。

3.3"建立數字安全立法的監督機制

數字安全立法的監督機制是指由國家和地方、地方和地方、地方和社會的立法主體或監督機構組成的監督平臺，是監督立法的實施和執行的重要機制。立法的監督機制應當遵循數據法律規范的規則和制度，構建多元主體協同治理格局，積極主義法律監督觀應以數字檢務實踐為依托。監督立法的實施和執行，監督立法的遵守和落實。同時根據立法的監督情況，進行立法的糾正和處罰，為數字安全立法的規范和有效提供監督和保障。數字安全立法的監督機制應當對立法的遵守和落實、違反和侵害、糾正和處罰等方面進行監督和處理，形成立法的監督和保障效應。地方數字安全立法要建立健全數據的安全評估、安全保護、安全監測、安全應急等制度和機制，提高數據的安全防范和應對能力，降低數據的安全風險。地方數字安全立法要建立健全數據的隱私保護、權益維護、責任追究、侵權賠償等制度和機制，保護數據的利益相關方的合法權益，合法合理處理數據的利益沖突和糾紛。

4"結論

數字安全是數字經濟發展的基礎和保障，也是國家安全的重要組成部分。地方數字安全立法是一項有意義的探索和實踐，可以適應數字經濟發展的多樣性和復雜性，填補我國數字安全法治建設的空白和不足，促進數字安全的法治實踐和創新。地方數字安全立法應堅持以國家層面的法律法規為依據，以促進數字經濟發展為目的，以保障數字安全為前提的原則。加強地方數字安全立法與國家法律法規的銜接和協調，完善地方性數字安全法律規范體系，發揮國家—地方—社會三者的協調規范作用。科學建立數字安全地方立法的協商、評估和監督機制，重視立法質量，完善數字安全法治建設。堅持數字安全法治與創新，是新時代實現國家安全治理現代化建設的新要求，也是對地方數字安全立法提出的重大使命。以“數字之治”深化各地區數據合作，助力落實聯合國2030年可持續發展議程，攜手構建開放共贏的數字領域協同發展新格局，促進各國數字經濟發展。

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