農用地土壤污染修復狀態責任研究

摘 要：農用地安全與國計民生息息相關，農用地土壤污染修復治理是助力鄉村振興戰略的重要舉措。2019年施行的《中華人民共和國土壤污染防治法》第四十五條對土壤污染修復狀態責任進行了規定，而根據我國土地所有權制度和“三權分置”的農村土地政策，同時考慮到農用地特點，現行法律存在著農地修復狀態責任主體不夠合理、狀態責任范圍不夠明確、配套措施不夠完善等問題。為此，應根據農用地特點確定狀態責任人的范圍，明確狀態責任人在合理限度內承擔責任并為不同類型的責任人設定有區別的責任，建立健全追償權制度及土壤修復基金制度，以期對農用地土壤污染修復狀態責任的完善有所助益，實現農業農村高質量發展。

關鍵詞：農用地土壤污染；修復責任；狀態責任

農用地安全事關國家糧食安全，關乎國計民生，農用地土壤遭受污染后的修復問題至關重要。相較于其他污染類型，土壤污染具有污染源多樣、潛伏周期長、污染隱蔽且難以發現等特點，因此土壤污染的因果關系更為復雜，污染責任人的認定及修復責任的承擔也更為困難?！吨腥A人民共和國土地管理法》對農用地的概念及范圍進行了界定，農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、草地、林地、養殖水面、農田水利用地等。2019年實施的《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）規定了承擔修復責任的主體及順位機制，考慮到我國特殊的土地政策，本文將聚焦于農用地土壤污染中狀態責任人的修復責任進行論述。

一、土壤污染修復狀態責任的理論探析

（一）狀態責任的含義

土壤污染狀態責任制度源于德國。狀態責任是指物的所有權人或對物具有事實上的管控力之人，在物處于危險狀態時所負有的防止或排除危害的責任，其產生的基礎是物的所有人或實際控制人對物所具有的支配力。根據行政法上的義務來源不同，當義務來源于義務人自身的行為時，其所承擔的責任稱為行為責任；當義務來源于該義務人對物的支配狀態時，其所承擔的責任稱為狀態責任。狀態責任與行為責任并不是排斥對立的關系，二者互補發揮作用。不同于行為人因“作為”或“不為”導致某種危害后果而產生的行為責任，狀態責任是一種以物為中心的責任，其產生的來源即物本身的危險狀態，而不是某種行為。換言之，并不需要有人實施違規行為，追究狀態責任的目的是消除這種危險，使物恢復安全狀態，從而達到維持社會秩序的效果。另外，認定狀態責任與行為責任的方式也存在不同。認定行為責任需要考慮危險因哪一主體的行為而產生、行為人是否具有故意或者過失、危險產生的條件等。而對于狀態責任的認定，危險的產生方式、行為人的主觀過錯、危險的來源在所不問，但需對物本身的危險標準進行界定，當達到危險的標準時，則有可能成立狀態責任。

（二）土壤污染狀態責任的構成要件

首先，狀態責任是一種以物為中心的對物責任，其成立的客觀要件是物存在具體的危險，對公共安全或公共秩序產生了威脅，物的所有人或實際控制人對物進行占有、使用、處分，享有法律上的支配權且獲得該物所產生的收益，那么其就負有維護物的安全狀態之責任，并承受因物的危險狀態所造成的不利后果。其次，狀態責任的成立不以責任人存在故意或過失為前提，自然災害等不可抗力因素也可能會產生狀態責任。再次，認定狀態責任往往也不存在因果關系的判斷問題，因為狀態責任的成立不以某物“引起”危險為聯結因素，而是該物本身即具有危險。最后，從比較法的角度出發，審視各國對于承擔狀態責任主體范圍的立法規定，能夠發現相較于我國，其他國家規定的污染行為人之外需要擔責的主體范圍更廣，包括但不限于土地所有權人、土地前所有人或繼受人、土地使用人、污染設施的所有人或繼受人、污染物質的運輸人等。而我國目前僅規定了土地使用權人的狀態責任，對土地使用權人的范圍并未明確。

二、農用地土壤污染修復引入狀態責任的必要性

一方面，僅追究污染行為人的行為責任不足以滿足環境保護的需要，引入狀態責任有利于提高土壤污染修復效率、彌補行為責任的不足。土壤污染是一個累積的過程，其潛伏期較長，且農業用地的污染源尤為復雜，污染物有可能來自工業污染、長期農藥污染、歷史遺留污染，多種原因導致認定污染行為人十分困難。同時，狀態責任人與土地之間的聯系更為緊密，對土壤的基本情況相對了解，能夠及時察覺土壤遭受污染的狀況，引入狀態責任可在行為責任人缺位的情形下，使狀態責任人先行實施修復，避免污染狀況進一步惡化，體現土壤修復的效率價值。

另一方面，引入狀態責任起到警示相關責任主體的作用。減少土壤污染最直接的方式是從源頭避免污染，在修復責任的追責范圍中增加土地所有權人、使用權人等對土地具有實際管控力的主體，有利于督促相關權利人合理使用土地，維護土地的健康狀態，并激勵責任主體盡到善良管理義務，提高風險審查意識，在發現污染情況時及時上報有關部門并配合修復土壤，從而更高效地開展污染治理修復工作。與此同時，在農用地土壤污染修復制度中引入狀態責任還應考慮我國國情及特殊的政策制度，區別于他國既有制度，立足本國政策背景與社會現實。

三、農用地土壤修復狀態責任制度現狀及存在問題

（一）我國農用地土壤修復狀態責任制度現狀

從立法層面來看，《土壤污染防治法》頒布實施之前，有關土壤污染修復責任的規定散見于《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規或其他規范性文件之中。2019年《土壤污染防治法》實施，該法第四十五條規定：“土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務。土壤污染責任人無法認定的，土地使用權人應當實施土壤污染風險管控和修復。地方人民政府及其有關部門可以根據實際情況組織實施土壤污染風險管控和修復。國家鼓勵和支持有關當事人自愿實施土壤污染風險管控和修復?！备鶕摋l規定，污染行為責任人承擔修復義務的行為責任，同時引入狀態責任，即在行為人無法認定時，由土地使用權人承擔修復責任。然而，《土壤污染防治法》對狀態責任僅作了原則性規定，對土地使用權人的范圍、責任界限、責任實現形式等內容并未提及。根據該條規定，當土壤污染行為人與土地使用權人并非同一主體時，狀態責任人的范圍為土地使用權人，由于我國實行土地公有制，農村土地歸國家或集體所有，狀態責任人的范圍并不包括土地所有人；狀態責任的適用情形為污染行為人不明或無法認定，僅是對行為責任的補充。從司法層面來看，實踐中存在狀態責任人的追償權問題。這是由于我國農村實行“三權分置”的土地政策，存在土地承包權人與經營權人不一致的情形，且相關立法并未對追償權問題予以詳細規定，導致對于土地經營權人原告資格的不同認定。例如，在某農業技術開發公司與某農網加油站、徐某土壤污染責任糾紛一案中，法院認為原告作為土地經營權人，對土地本身不享有物權，無權要求污染行為人賠償土壤污染修復費用[參見（2023）豫7101民初41號民事判決書]。而在原告石某訴被告鹽邊縣某工貿有限公司、某釩鈦資源股份有限公司等土壤污染責任糾紛一案中，法院則認為原告作為土地經營權人具有要求被告賠償其土壤污染修復費用的主體資格[參見（2014）鹽邊民初字第689號民事判決書]。因此，我國土壤污染修復狀態責任制度可操作性不足，仍有待完善。

（二）我國農用地土壤修復狀態責任制度存在的問題

第一，狀態責任主體的規定難以適用于農地土壤污染修復。我國現行法律中關于狀態責任的規定較為籠統，且考慮到農用地的特點及政策，將相關規定運用到農用地土壤狀態修復的實踐之中較為困難。一方面，《土壤污染防治法》第四十五條對于土地使用權人的范圍并未作詳細解釋。根據《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，我國農村土地產權制度實施土地所有權、承包權、經營權分置，所有權歸屬于國家和集體，為放活土地經營權、促進現代化農業發展、增加農業產業收入，土地承包權和經營權可分離，在保護農戶承包權的基礎上，可通過土地流轉形式將經營權流轉給經營主體。廣義上土地承包權人和經營權人都屬于土地使用人的范疇，如何在二者之間進行狀態責任人的選定，抑或是如何劃分責任等問題，并不能從當前的法律規定中尋求解決方式。另一方面，我國并未將土地所有權人納入狀態責任人的范圍，僅規定了土地使用權人的狀態責任。對于工業企業用地的土地使用權人來說，由于該主體多為經濟實力較強的企業和法人組織，因此具有較強承擔修復責任的能力。而根據我國的土地制度，農用地的使用權人為土地承包經營者，這類主體往往是農戶，收入十分有限，即使是較大規模的農業經營者，收入也難以支付高昂的土壤修復費用，若僅以土地使用權人作為狀態責任人，那么在具體實踐中將不能真正發揮狀態責任的作用。

第二，狀態責任的范圍不明確。土壤污染行為責任人所應承擔的責任范圍較為明確，即其污染行為所造成損害后果的全部范圍。基于及時有效防治污染和維護公共安全的目的，狀態責任人被賦予排除危險的責任，但其所承擔的責任是否有界限？如果有，這一界限又應如何劃分？關于狀態責任人所應承擔的責任范圍，學界有兩種觀點，分別為絕對說與合理犧牲界限說。根據絕對說，狀態責任人既對物享有全部的權利，也應對物所產生的危險或造成的損害后果承擔全部責任；根據合理犧牲界限說，要求狀態責任人承擔危險所帶來的所有不利后果不具有期待可能性，尤其是在不可抗力的情況下，所以應對其所承擔的責任范圍設定明確的界限。現行法并未對此作出明確規定，缺乏具體的規范可能導致實踐中責任的分配不符合比例原則或有效原則，且易導致相關部門的自由裁量權過大，不利于保障相關責任主體的權利。

第三，農用地土壤污染修復狀態責任的配套措施不完善。狀態責任人承擔修復責任不僅僅是為了公共利益，同時還有利于土地恢復經濟價值，維護自身利益。但由于其對土壤污染的事實無過錯或不負主要責任，由狀態責任人替代污染行為人承擔責任不具有合理性，那么其是否具有追償的權利？《土壤污染防治法》第七十一條第二款規定：“對本法實施之前產生的，并且土壤污染責任人無法認定的污染地塊，土地使用權人實際承擔土壤污染風險管控和修復的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風險管控和修復。”也就是說，土壤污染行為人無法認定時，土地使用權人實際承擔責任后可申請防治基金用于修復。根據該條規定可認為狀態責任人并非承擔終局責任，則其具有向污染行為人進行追償的權利，但對于該追償權的詳細規定，比如追償方式、追償范圍以及污染行為人自身也不具備修復能力時該如何處理等問題，并沒有作出規定。另外，根據《土壤污染防治法》第七十一條，土壤污染防治基金與狀態責任人追償權的實現密不可分，其往往用于污染行為人無法認定的情形，但該基金制度仍不夠具體，需要繼續細化完善。

四、完善農用地土壤修復狀態責任制度的對策建議

（一）根據農用地特點確定狀態責任人的范圍

目前，《土壤污染防治法》將土地所有權人排除在狀態責任主體的范圍之外。該法或許考慮我國實行土地公有制，雖然土地所有權歸國家和集體所有，但實際由土地使用權人占有、使用土地并獲得收益，所有權人對土地不具有事實上的管控力，因此不應納入狀態責任人范圍。本文認為，應將狀態責任人的范圍擴大到土地所有權人，即由政府和農村集體組織基于土地所有人的身份承擔狀態責任。具體理由有以下幾點。

第一，國家是土地資源的所有者，政府自然資源管理部門基于其所有權理應負有維護土壤環境健康之責任，且農用地污染原因一部分是由于農業政策引導的生產方式及國家產業模式調整所引起的，政府理應承擔狀態責任。若僅因《土壤污染防治法》第四十五條規定了政府承擔兜底責任而否認政府的狀態責任，實際上是將政府土地所有者的身份與其公共管理職能相混淆。

第二，農村土地除法律規定國家所有之外歸農村集體所有，農村集體經濟組織作為土地所有者也應承擔狀態責任。相較于政府，其與農村土地的聯系更為緊密，能及時發現污染狀況并作出反應。相較于農戶，其更具備土壤修復的經濟實力，因此應當明確集體經濟組織在農村集體所有土地修復中狀態責任人的身份。

第三，經上述分析，農村土地使用權人多為農戶，僅規定土地使用權人這一責任主體，可能使狀態責任的追責落空，不利于控制污染和及時修復?；谝陨峡紤]，應將政府、農村集體經濟組織基于土地所有權人的身份納入狀態責任人的范圍。

另外，對土地使用權人應當進行類型化區分。在土地承包權與經營權分離的情況下，土地經營權人實際耕種、管理土地，土壤狀況與其收益息息相關，與土地承包經營權人相比，其對土地更具有管領力。本文認為，在土地承包權與經營權分置的情況下，土地使用權人僅指土地經營權人；在土地承包經營權歸屬一人時，考慮到農戶的經濟狀況，應根據土地的使用目的和收益情況進行區分。土地承包經營權人若僅以維持生活為使用目的，則應排除其修復責任。研究表明，即使采取成本最低的植物修復法對污染土壤進行修復，每公頃土地也要耗費幾十萬元，為維持生活而耕作土地的農戶大多無法負擔如此高額的費用；若以大規模農業經營為目的，則可作為土地使用權人承擔狀態責任。

（二）明確狀態責任的范圍

對于狀態責任人承擔的責任范圍，本文更贊成合理犧牲界限說，不同于污染責任人所承擔的終局責任，狀態責任人所承擔的是一種因緊迫性而課予的過程責任，其具有暫時性，且最終應回歸于土壤污染行為人本身。因此，對于狀態責任人所承擔的責任范圍應加以限制，以符合比例原則和公平原則的要求?？煽紤]引入“期待可能性”理論，對于因自然災害、不可抗力以及狀態責任人無法預料的因素所引起的土壤污染，可減輕或免除狀態責任人應承擔的責任，或通過政府財政補貼減少其修復費用的支出?？紤]到我國農用地使用權人的特殊性，可借鑒中國臺灣地區土壤污染責任中的“善良管理人注意義務”，區分農用地土壤污染風險預防管控責任與修復責任。針對農戶這一主體，應設置與其能力相符的責任類型，雖然排除了農戶的修復責任，但其仍應承擔風險預防管控責任。具體來說，在平時的生產作業中，應減少破壞生態環境、過量使用農藥等耕作方式；要求農戶盡到注意義務，在發現土壤污染的風險時應及時向政府主管環境的部門報告，避免損失擴大；在政府實施土壤污染修復時，應承擔協助治理的責任等。

（三）建立追償制度及修復基金制度

由于狀態責任的設定是為了對行為責任進行補充，狀態責任人承擔的是一種過程性責任而非終局責任，特別是對于無過錯的狀態責任人來說，其并未實施不法行為卻要承擔修復義務，顯然不具有合理性。因此，應明確規定狀態責任人在承擔修復責任后可向行為責任人進行追償，該追償權可通過提起訴訟的方式實現。為保障狀態責任人權利的實現，應根據追償權訴訟建立配套法律制度，同時還應賦予政府和集體經濟組織作為狀態責任人的追償權，政府或集體經濟組織在代為履行修復責任后，同樣可以通過訴訟的方式進行追償，既保障了全民所有和集體所有的財產權，又可以避免因行政機關與行政相對人之間的不平等地位而產生分配不公的情形。在訴訟中若認定了明確的行為責任人且其具備償還能力，則狀態責任人的追償權易于實現；若無法認定行為責任人或其不具有承擔修復費用的能力，則會產生狀態責任人的損失無法彌補的情形。在這種情況下，可通過使用土壤污染防治基金對修復費用進行社會分擔，避免不合理地加重狀態責任人的義務。該基金的設立可由各級政府財政撥款、環境罰款、稅收組成，也可通過制定激勵政策向社會募集，鼓勵公眾參與土壤污染防治修復。因此，應盡快建立健全追償制度及土壤污染修復基金制度，避免狀態責任人變相承擔終局責任，維護法律的公平和正義。

參考文獻：

[1]胡靜.污染場地修復的行為責任和狀態責任[J].北京理工大學學報（社會科學版），2015，17（6）：129-137.

[2]秦天寶，趙小波.論德國土壤污染立法中的“狀態責任”及其對我國相關立法的借鑒意義[J].中德法學論壇，2010，8（0）：266-274.

[3]易衛中，馬一帆.《土壤污染防治法》第四十五條狀態責任之立法完善[J].河南財經政法大學學報，2020，35（4）：110-118.

[4]鄢斌，王玥.論狀態責任人的土壤污染修復責任[J].中國土地科學，2017，31（11）：91-96.

[5]王偉.論農用地土壤污染法律責任[J].環境保護，2018，46（15）：54-58.

[6]劉夢.“三權分置”背景下耕地“狀態責任”的雙重定性[J].東北農業大學學報（社會科學版），2023，21（1）：83-89.

[7]楊昌彪.“三權分置”背景下農地污染修復責任主體研究：以《土壤污染防治法》第45條為重點分析對象[J].中國不動產法研究，2019（2）：65-78.

[8]李興宇.主體區分視角下的土壤污染整治責任承擔規則[J].山東社會科學，2019（8）：118-124.

[9]閆海，張馨予.我國土壤修復基金法律制度的建立與設計：基于美國超級基金立法的經驗教訓[J].國土資源情報，2016（8）：14-19.

[10]胡靜.污染場地修復的行為責任和狀態責任[J].北京理工大學學報（社會科學版），2015，17（6）：129-137.

[責任編輯：朱松琳]

作者簡介：王 琪（2000—），女，河南周口人，碩士研究生，主要從事環境與資源保護法方面的研究。

通信作者：凌 欣（1980—），女，山東臨清人，副教授，博士。