自然資源數據法律治理的規范實現

關鍵詞：自然資源數據；法律治理；數據安全管理；數據流通利用

數字經濟時代，數據規模呈指數式增長，出現以“澤字節”（Zettabyte，ZB）為計的數據涌現現象，數字化應用也呈現出爆發式發展，數據已然成為數字經濟創新發展和國家治理能力現代化的重要基礎，以數據要素為依托的數字化轉型在各個領域全面展開。自然資源活動的數字化轉型同樣依賴于復雜的數據生態系統，與物理空間的自然資源互為映射。自然資源數據具有范圍廣、類型多、精度高的特點，相較于一般行業數據而言，其安全保護和風險防范的要求更高，所蘊含的要素價值潛力也更大。一方面，自然資源數據包含地理信息數據、調查監測數據、國土空間規劃數據、自然資源管理數據等，其中有大量數據涉及國家安全、公共利益、個人和組織合法權益，甚至可能關系國民經濟命脈、重要民生、重大公共利益等核心利益，一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用，可能帶來嚴重的危害后果，屬于需要強監管的行業領域數據。另一方面，伴隨數據要素價值的充分釋放，數據開始成為數字時代經濟轉型發展的關鍵因素，自然資源數據的流通利用也愈發重要。自然資源數據被廣泛應用于大數據技術應用[1]、自然資源數據平臺[2]、自然資源數據調查監測[3]、國土空間規劃[4]、城市建設[5] 等領域，旨在提高自然資源的信息化水平和治理能力[6]，為構建人與自然和諧共生提供理論和決策依據[7]。

因此，數字時代自然資源數據的法律治理需要同時回應兩個維度的制度需要：一是以安全管理為核心的規范性要求；二是以流通利用為核心的激勵性要求。從這一角度而言，自然資源數據治理已然突破了傳統行政管理工具手段所能有效觸達的邊界，應當實現從單一、片面、傳統的數據管理向復合、多元、創新的數據治理轉型升級。法律指引、規劃控制著社會生活的各個方面，從自然資源數據的理論研究來看，法學視角的觀察和研究仍然較少。自然資源數據相關研究主要集中于自然資源數據的采集存儲和應用服務[8]、數據管理和檢索[9]、銜接對比[10] 等議題，更多停留于自然資源的基礎信息收集、調查監測和規劃分析等公共性管理事務層面，以地理學、測繪學、信息科學以及管理學等學科領域特有的研究范式為主，呈現出鮮明的技術邏輯和自然科學色彩。而從實踐層面來看，自然資源數據治理也更加依賴于規范性文件所設定的行政管理手段，對于自然資源數據流通利用的制度激勵缺乏足夠的關注和支持。對此，需要重新回歸到以法治思維和法治工具為基礎的規范性進路，形成既符合數據安全共通性規則要求又貼近自然資源數據特殊性制度需求的自然資源數據法律治理規范體系，從法治維度緩解自然資源數據保護中以行政管理手段為主的工具主義現狀。

1 數字化轉型過程中自然資源數據的形態演變

自然資源活動的數字化轉型是包含物理系統、網絡系統、社會系統、技術系統等不同系統在內的全要素、全體系數字化，數據成為自然空間、網絡空間、人類活動之間深度聯系的紐帶[11]，呈現出數智、數治和智治三種形態。

第一，以自然資源要素數據化為核心的數智形態。大數據技術具有規模性、精確性等特征，為自然資源的精細化、科學化、智能化管理提供了新的工具。2021 年自然資源部辦公廳印發《自然資源三維立體時空數據庫建設總體方案》，提出要建設自然資源三維立體時空數據庫和數據庫管理系統，該數據庫在類別上涉及土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海域海島7 類自然資源，在空間上包含地上、地表、地下各類自然資源空間關系及屬性信息，在縱向上還需整合荒漠化、沙化、石漠化、野生動物等調查數據。與此同時，2021 年自然資源部辦公廳印發《國土空間用途管制數據規范（試行）》，提出構建“全域、全要素、全流程、全生命周期”的用途管制數據體系，進一步明確國土空間用途管制數字化、智能化、網絡化建設的具體要求。因此，自然資源領域數字化轉型的首要環節就是實現自然資源全要素的數據化，將不同自然資源的格局、結構、演變等活動[12] 以數據形式映射到數字空間，推動形成多類型、全覆蓋、實時更新的自然資源數據庫，構建虛實共生、萬物皆數的自然資源數智空間。

第二，以自然資源數據匯聚化為核心的數治形態。互聯網經歷了PC 互聯網技術（第一代）、移動互聯網技術（第二代）、Web3.0 互聯網技術（第三代）的迭代，自然資源活動的數字化轉型不再是簡單的技術化或信息化，而是一種治理邏輯和治理智慧的更新升級，以數字技術為紐帶，打通和整合自然資源管理的各個環節，通過大數據、算法、人工智能等技術統合和匯聚地理信息數據、自然資源調查監測數據、國土空間規劃數據、自然資源管理數據等各類自然資源數據，使不同條線、不同來源、不同層面、不同業務、不同場景的數據能夠深度融合，形成“以數治數”的數治轉型。在這一階段，自然資源匯聚化是數治形態的前提：從基礎層面而言，自然資源數據包括了地理信息數據、自然資源調查監測數據、國土空間規劃數據、自然資源管理數據，涉及自然資源山、水、林、田、湖、草、沙全系統本底各要素的數據化及其動態變化；從延伸層面而言，自然資源數據也包含了遙感影像、人口數據、手機信令、公共交通、市政服務、地圖導航、審批管理等人類空間利用各要素的數據化，涉及地理、自然、經濟、社會、文化等不同領域的通用性數據。

第三，以自然資源治理智能化為核心的智治形態。智治維度下自然資源活動的數字化轉型，實質上是一種以數據為核心的智能治理機制，旨在提高治理的科學性和規范性。自然資源智治的邏輯在于，通過將自然資源各個要素和環節以不同數據形式呈現于智能系統中，為自然資源的計劃管理、開發利用、調查監測等活動中提供真實、詳細、實時的數據和智能運算結果，實現決策科學化、治理精細化、服務高效化。例如，在推進多規合一的過程中，圍繞用途管制業務的主線，打通用途管制數據業務鏈路、串聯用途管制數據全周期，構建包含“多規合一”、用途管制、開發利用、審批管理、生態修復、資產監管、確權登記等一系列一體化全鏈條數字化治理平臺[13]，推動數字國土各系統各環節深度融合。

2 自然資源數據法律治理的主要困境

智能時代，數據的獨立價值更加突出，自然資源數據從數智到數治再到智治的形態演變是自然資源數據治理的現實基礎。這種實踐的變遷也直接影響著自然資源治理邏輯的轉變，從單純的自然資源數據行政管理向針對自然資源數據及其活動實現安全與發展均衡的法律治理轉向。在這一過程中，自然資源數據法律治理面臨著從體系構建到具體機制的不同困境。

2.1 自然資源數據規范體系構建不健全

從規范體系構建而言，我國自然資源數據規范群呈現出自上而下的上下等級型規范體系（圖1）：自然資源數據規范群的上層統領是以《數據安全法》等法律為核心的數據安全管理一般性立法，同時包含了《網絡安全法》《 個人信息保護法》《 刑法》等法律法規以及相關司法解釋，為自然資源數據在內所有類型數據的處理活動和安全管理明確了基本的規范要求；自然資源數據規范群的下層分支是以《自然資源領域數據安全管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）等規范性文件為主體的數據安全管理特別法規則及其“延伸”，包含《國土資源數據管理暫行辦法》《 國土空間用途管制數據規范（試行）》《 市級國土空間總體規劃數據庫規范（試行）》《 市級國土空間總體規劃數據庫規范（試行）》《 國土資源部關于印發促進國土資源大數據應用發展實施意見的通知》等部門規范性文件。其中，《管理辦法》作為行業性數據安全管理的部門規范性文件，發揮著規范自然資源領域數據處理活動的功能作用，成為新階段自然資源數據安全管理最主要的規范依據。

但是整體而言，目前自然資源數據規范群的位階較低，自然資源數據特別法保護的制度供給存在不足，不同位階的規則體系構建尚不完整。例如《國土資源數據管理暫行辦法》施行于2010 年，至今已有14年時間，在內容上以國土資源數據及其相關管理活動為主，在管理思路上呈現出明顯的傳統行政管理色彩。《管理辦法》作為《數據安全法》實施以來第二部正式發布并生效的行業性數據安全管理規定，在一定程度上緩解了自然資源主管部門落實數據安全監管要求的迫切性，但是其仍未突破部門規范性文件的局限和定位，自然資源數據相關部門規章仍然處于缺位空白的狀態。從我國行政管理實踐來看，規范性文件屬于實質意義上的“法”，是基于“法條授權”原則下的“法的自然延伸”[14]，但是我國《憲法》和《立法法》劃定了法規范的體系和范圍，從形式上嚴格區分法規范與非法規范的上下等級型規范體系：法規范是包括法律、法規、規章等在內的正式法律淵源；非法規范是指規范性文件等非正式法律淵源。《管理辦法》作為部門規范性文件，從性質上而言并不屬于正式的法律淵源，不屬于《立法法》所調整的“法”，因此也不屬于行政立法范疇[15]。由于非法規范的位階較低，《管理辦法》事實上無法完整承擔起立法者和監管者所期待的自然資源數據保護和規范的功能，亦無法補足自然資源數據規范體系構建在部門規章層面的缺位與“落差”，無法發揮與部門規章等效的治理效果。

2.2 自然資源數據安全管理機制不明確

安全是法律的基本價值之一，“保護生活、財產和契約的安全，構成了法律有序化的最為重要的任務”[16]。數字時代，具體的機器可讀的數據是數字化轉型的底層基礎，數據安全是維護國家主權和國家安全、維護社會穩定的重要基礎。自然資源數據涉及多重空間尺度、多種資源類型、多元業務場景，具有基礎性和復雜性，這也大大提高了數據被篡改、破壞、泄露或非法使用的風險，也意味著自然資源管理部門需要對海量自然資源數據全生命周期的處理活動實行強監管，并承擔起自然資源數據安全管理的職責和責任。

《數據安全法》從法律層面確立了數據分類分級保護、數據安全風險評估預警、數據安全應急處置、數據安全審查、數據出口管制等數據保護基本制度，為我國數據安全管理、數據流通與應用提供了最基礎和核心的法律主干框架。然而，雖然《數據安全法》明確了重要數據的重要性和法律的強保護要求，卻并沒有明確其具體的界定方式和范圍，也沒有就此形成體系性的規則構建。加之，自然資源數據本身就具有領域細分、精度較高、公共性較高等特點，而數據領域的一般性立法具有模糊性和不確定性的特點，這導致《數據安全法》在自然資源領域等行業特殊數據中的適用性和針對性較低。因此，如果僅依托《數據安全法》從框架體系上原則性地確立數據分類分級等數據保護基本制度，反而會進一步加劇法律與實踐之間的“空隙”，對于在實踐層面實現自然資源數據的規范性保護并不能夠起到足夠的指導和幫助，也無法為自然資源數據安全管理提供充分、有效的法制支撐。從另一方面而言，《管理辦法》作為自然資源數據領域的特別法規范亦貢獻有限：一方面，規范性文件無法規定行政許可等內容，在很大程度上約束了行業主管部門通過自然資源數據特別法所能夠觸及的制度嘗試和能動空間；另一方面，規范性文件無法設定行政處罰和行政強制措施，只能通過引致性規定將否定性評價回轉到《數據安全法》以及相關法律法規的法律責任上，事實上并沒有達到進一步細化和明確自然資源數據安全管理責任的效果。

2.3 自然資源數據流通利用激勵不充分

數據流通是數據要素價值釋放的關鍵，鼓勵數據流通和開發利用也是數據立法的基本目標和重要內容。《數據安全法》在法律層面明確鼓勵數據依法合理有效利用，促進數據依法有序自由流動，促進以數據為關鍵要素的數字經濟發展。《管理辦法》則在第6 條強調鼓勵自然資源領域數據依法共享開放和開發利用，支持數據創新應用。《關于促進國土資源大數據應用發展的實施意見》也提出要建立國土資源數據共享開放新機制，形成國土資源數據在系統內和政府部門間充分共享和向社會有序開放的新局面。自然資源活動的數字化轉型是用數字技術賦能自然資源管理、國土空間規劃、用途管制、調查監測、執法監督等各個環節，讓自然資源數據在包括政府、企業等在內的多主體和多場景中獲得高效流通和利用，通過提高連通性推動開放與參與[17]。

但是從實踐來看，相較于一般公共數據的開放利用程度和可獲得性，自然資源數據存在著更加突出的“數據閉塞”和“數據閑置”問題。一方面，自然資源數據具有基礎性和復合性，其匯聚受限于多源混雜的特點，這些數據由不同部門、不同主體、不同渠道、不同系統各自占有，數據的匯集、融合、對接、關聯在實踐中缺乏協同和配合，難以有效整合和共享[18]。另一方面，自然資源數據體量龐大、動態性較高、時空屬性較強、顆粒度較精細、輸出主體多元，并且與工信數據、改革規劃數據、統計數據等其他行業性數據存在交叉重疊，從管理體系上受到自然資源部、發改委、工信部、國家統計局等不同部門及其主導的業務條線的管理。不同部門在數據認定標準、安全管理措施、數據接口與格式、算法/ 模型管理等方面存在差異，缺少能夠促進跨領域應用和協同管理的有效機制。

這種基于數據領域性特點的流通利用困境是難以通過市場機制進行自我調節或自行彌補的，需要從制度層面形成有效的法律激勵機制，促進此類公共數據在規范的框架內進一步開放共享，發揮公共數據對于社會經濟發展的要素價值。由于目前自然資源數據相關的部門規章缺位，實際上由作為部門規范性文件的《管理辦法》承擔起規范行業領域數據活動及其安全管理的任務，但是從內容來看，《管理辦法》仍然堅持了明顯的行政管理色彩，更關注于細化數據處理者的責任要求和管理機制，強調數據處理者落實安全保護技術措施，實施更加嚴格的數據安全管理程序要求。這種重管理、輕應用的行政管理型行業數據立法，無法承擔起促進數據流通利用和開放共享的制度激勵功能。

3 自然資源數據法律治理的核心制度及其規則展開

自然資源數據的法律治理需要平衡保障數據安全和促進數據利用之間的張力關系，對此，可以以自然資源分類分級專門性制度、安全管理機制、流通利用機制三重制度為核心，形成均衡協同的自然資源數據保護規范體系以及具體規則。其中，分類分級制度是基礎，安全管理機制和流通利用機制分別是安全價值和發展價值兩個向度的關鍵性制度。

3.1 基于風險治理的自然資源數據分類分級專門性制度

類型是事物本質的體現[19]，因此，類型化被視為根據本質的一致性對特定事物進行概括化和精簡化的思維方式。自然資源數據分類分級保護同樣遵循類型化區分的規制邏輯，基于風險治理的基本要求劃分數據的類型和等級，并相應采取具體的安全管理措施。

自然資源數據與其他領域數據既有共性，亦有特殊性，需要在數據分類分級的基礎上，根據自然資源數據的不同類型和不同級別識別風險程度和安全管理需要，建立自然資源數據分類分級目錄，實現有序的類型化管理，進而有針對性地施加適當、有效的保護措施。一方面，自然資源數據分類分級保護的專門性構建不能否定和忽略自然資源數據作為數據的共性，需要遵守《數據安全法》作為一般法和上位法的規定和原則要求。數據分類分級保護制度是《數據安全法》中最重要的基本制度之一。我國《數據安全法》第21 條建立了“自上而下”的數據分類分級路徑，以法益位序為核心，對數據的多重法益[20] 進行法律判定以及價值排序，以此對不同風險等級、不同重要程度的數據提出不同的保護要求，針對核心數據、重要數據、一般數據實行不同級別的安全管理制度。雖然《數據安全法》沒有明確重要數據的概念范疇以及分類分級的具體標準，但是其所確立的數據分類分級制度是自然資源管理部門根據本行業領域的數據特點制定重要數據具體目錄的法律依據和框架基礎。另一方面，自然資源數據分類分級保護要充分關注和貼近自然資源數據的特性，切合自然資源活動數字化轉型和數據安全保護的具體場景，避免“一刀切”式地對所有自然資源數據實行措施相同、用力均等的保護，導致數據資源的滯抑與浪費。

在分類上，《管理辦法》將自然資源數據分為基礎地理信息、遙感影像等地理信息數據，土地、礦產、森林、草原、水、濕地、海域海島等自然資源調查監測數據，總體規劃、詳細規劃、專項規劃等國土空間規劃數據，用途管制、資產管理、耕地保護、生態修復、開發利用、不動產登記等自然資源管理數據等類型。同時，《管理辦法》也明確，自然資源數據分類類別包括但不限于以上數據類型，而是根據行業特點和業務應用進行具體認定和判斷，例如有研究將時空大數據進一步細化為一級類型、二級類型和三級類型[21]。

在分級上，《管理辦法》采取了概括式規定和列舉式標準相結合的方式，將自然源數據分為核心數據、重要數據和一般數據三種級別，但是其規制重心在于加強相關數據處理者的責任，而非力圖真正細化和明晰自然資源數據分類分級的具體規則，將自然資源重要數據的辨識交托后續制定出臺更加具體的識別指南。首先，在概括式規定中，《管理辦法》明確自然資源數據分級的判斷標準是綜合分析數據的重要性、精度、規模、安全風險，以及數據價值、可用性、可共享性、可開放性等方面，判斷數據遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用后的影響對象、影響程度、影響范圍（《管理辦法》第9 條第2 款）。基于此，自然資源數據分為核心數據、重要數據和一般數據三個級別層次，并以重要數據為基點，在重要性正向度上延伸為核心數據，在重要性負向度上延伸為一般數據：重要數據是指特定領域、特定群體、特定區域或達到一定精度和規模，一旦被泄露或篡改、損毀，可能直接危害國家安全、經濟運行、社會穩定、公共健康和安全的數據（《管理辦法》第10 條第2 款）；核心數據是對領域、群體、區域具有較高覆蓋度或達到較高精度、較大規模、一定深度的重要數據，一旦被非法使用或共享，可能直接影響政治安全，主要包括關系國家安全重點領域的數據，關系國民經濟命脈、重要民生和重大公共利益的數據，經國家有關部門評估確定的其他數據（《管理辦法》第10 條第1 款）；一般數據是除重要數據、核心數據以外的其他數據（《管理辦法》第10 條第3 款）。與此同時，為了提高自然資源數據分級判斷的可操作性，《管理辦法》在第10 條第4 款以列舉方式細化重要數據和核心數據的參考指標。但是相較于《工業和信息化領域數據安全管理辦法（試行）》的數據分級標準，《管理辦法》更加突出數據的一般性特征，整體上沿用了《數據安全法》的分級標準，對于自然資源數據特殊性的揭示并不明顯，數據分類與數據分級在規則層面的關系更加分隔。

在《管理辦法》的基礎上，自然資源數據目錄管理需要進一步均衡分類分級的靈活性、周延性和顆粒度要求。一是靈活性要求，即核心數據、重要數據、一般數據的分級并非固定不變的，而是要結合自然資源活動的具體業務場景判定重要性程度，回應自然資源數據安全管理的客觀需要，避免因機械認定導致數據無法有序流通或落入偏差判定的真空地帶。二是周延性要求，即自然資源數據在分類時應當注意區分標準的科學性、合理性、周延性，相應標準應當能夠涵蓋自然資源全域全要素，避免自然資源數據分類存在空白或交叉等情況。從自然資源三維立體時空數據庫的建設方案來看，在《管理辦法》所列舉的主要自然資源數據類型以外，方案還包含了縱向的自然資源空間關系及屬性信息等自然資源數據，這需要在自然資源部后續制定出臺配套的重要數據識別指南中予以充分考慮，結合實踐需要形成動態與靜態相結合、縱向與橫向相交叉、發展與管理雙并重的自然資源數據分類體系。三是顆粒度要求，即自然資源數據分類的顆粒度應當“粗細適當”，數據歸類的精準程度應當服務于安全管理的目的，并非“越細越好”，否則可能會出現因分類過細而導致數據屬性出現判定困難甚至“失焦”等現象。例如，許多自然資源數據涉及國家安全和發展利益，原則上屬于重要數據甚至核心數據，但是也包含許多能夠為政策提供決策支持或具有較大經濟價值的互聯網地圖數據、物聯網傳感數據以及位置服務數據等城市運行流數據，指向以經濟、社會活動為主的人類活動。對此，就需要結合數據體量、規模、質量、精度等方面進行衡量和評價，以一般數據為判定基準、以重要數據為判定例外進行單獨標記，在數據安全保障和個人信息保護的基礎上應當鼓勵開放共享和流通利用。

3.2 基于總體國家安全觀的自然資源數據安全管理機制

自然資源數據法律治理需要在總體國家安全觀的框架內展開。2015 年《國家安全法》以基本法律的形式確立了“總體國家安全觀”[22] 的指導地位，《數據安全法》同樣遵循總體國家安全觀的指引，成為數據領域在立法層面落實總體國家安全觀的具體體現，將總體國家安全觀全面融入數據保護的各領域和全過程。《數據安全法》第3 條第3 款明確“數據安全”是指通過采取必要措施，確保數據處于有效保護和合法利用的狀態，以及具備保障持續安全狀態的能力。基于此，自然資源數據安全也同樣包含靜態和動態兩個維度：一方面，自然資源數據安全是一種確定的狀態，即自然資源數據處于有效保護和合法利用的狀態，這就要求數據處理者采取適當的技術和其他必要措施，使數據在處理過程中能夠得到充分的安全保護，并且確保基于數據的利用行為具有合法性；另一方面，自然資源數據安全是一種持續的狀態，即數據處理者具備保障持續安全狀態的能力，包括通過數據安全風險評估、采取必要的預防和應對措施等方式，持續關注可能存在或出現的不安全因素，及時發現和應對自然資源數據安全風險。

第一，協同推進自然資源數據安全風險評估與安全審查制度，讓兩種制度分別發揮各自的功能作用。自然資源數據安全風險評估制度來源于《數據安全法》第30 條，要求重要數據的處理者應當按照規定對其數據處理活動定期開展風險評估，并向有關主管部門報送風險評估報告，具有常規性和廣泛性，包括自行評估或第三方評估，可以吸收市場主體作為第三方力量進行補充。《管理辦法》第25 條較為詳細地規定了自然資源數據安全風險評估制度，重要數據處理者應當自行或委托第三方評估機構，及時整改風險問題，并向行業監管部門報送風險評估報告。而自然資源數據安全審查制度來源于《數據安全法》第24 條，是國家安全觀在數據領域的具體體現和貫徹落實，其導向的利益是國家安全利益，而非單純的個體利益或團體利益，這種國家利益具有最高級別和最核心的特點，其審查結論也具有終局性。對此，《管理辦法》第29 條則簡略規定了自然資源數據安全審查制度，在國家數據安全工作協調機制統一組織下，自然資源部依法配合有關部門，對影響或者可能影響國家安全的自然資源領域數據處理活動開展數據安全審查工作。但是兩種制度的核心法益與具體制度存在較大差異，目前這種分別依托國家安全部門和行業主管部門“各有側重”的規范制定進路，可能會進一步加劇兩種制度的脫離。對此，需要自然資源主管部門根據自然資源核心數據和重要數據可能涉及的法益位階，進一步細化和明確自然資源數據安全審查制度和數據安全評估制度的銜接機制。

第二，建立自然資源數據保護的專業人才隊伍。《管理辦法》第12 條規定應當定期對從業人員開展數據安全知識和技能相關教育培訓，但是自然資源數據安全管理也應當設置專門的數據安全保護人員，并對其定期開展數據安全保護的業務培訓和法律普及。具體而言，應當在自然資源主管部門設置自然資源數據保護的專門崗位，由能夠熟練掌握自然資源管理和數據安全兩方面知識的專業人員承擔自然資源數據保護的具體職責。通過建立和培養自然資源數據保護專業人才隊伍，制定和優化自然資源領域重要數據目錄和指南規范，并在業務活動中負責識別自然資源領域核心數據和重要數據，規范審批和管理自然資源核心數據和重要數據的應用，監督自然資源領域數據處理者落實安全保護措施，發生安全事件時及時研判風險、采取應急措施。同時，《數據安全法》將國家網信部門確定為負責統籌協調網絡數據安全和相關監管工作的數據安全監管部門，自然資源主管部門對本行業領域承擔數據安全監管職責。因此，自然資源主管部門在實施數據安全管理的過程中，還應當注重與網信部門、工信部門、交通部門等加強聯合審查和培訓，共同提高行業主管部門與數據處理者中負責自然資源數據安全保護的專業人員保護數據和安全管理的意識和水平，通過多部門、多主體協同治理，降低自然資源活動中數據處理活動的安全風險。

3.3 基于公共性的自然資源數據流通利用機制

自然資源數據從性質上而言具有公共性，是政府等行政管理部門在提供公共服務或履行公共職責過程中，所獲取或持有的與自然資源相關的數據，涵蓋了包括資源、地理、能源、空間等經濟社會發展數據和信息數據，是公共數據的重要組成部分。雖然公共數據的概念目前尚未有定論，但從地方立法實踐來看，公共數據主要包括由政府部門、事業單位或經依法授權具有管理公共事務職能的組織等公共管理和公共服務機構所保存和管理的數據[23]。公共數據作為承載著多元法益且具有非排他性、非競爭性特質的公共產品[24]，在最大程度發揮數據價值和實現社會公共利益目標的同時，還應當承擔起一定的促進性義務，其中就包括為了實現公共數據公平利用[25] 而提供數據訪問的義務。因此，基于自然資源數據的公共屬性，亦應當在分類分級的基礎上，推動自然資源公共數據規范有序開放和公平利用。

《管理辦法》較為原則地鼓勵自然資源數據共享開放和開發利用，并且籠統地設定了自然資源領域政務數據的公開義務：在第6 條鼓勵自然資源領域數據依法共享開放和開發利用，支持數據創新應用；在第18 條要求政府機關部門應當遵守公正、公平、便民的原則，按照規定及時、準確地公開政務數據，依法不予公開的除外。從實踐層面而言，自然資源公共數據開放共享和流通利用的核心關鍵是如何優化自然資源公共數據的開放程序。具體來說，一是為了提高便捷性和可操作性、明確合規預期，宜以目錄清單為主要方式，明確自然資源公共數據開放共享的基本范圍。開放共享的自然資源公共數據目錄清單可以由自然資源部制定和實施動態管理，并且由其協調不同條線，打破部門利益的局限性，推動自然資源公共數據有序開放共享。二是明確可以開放共享的自然資源公共數據的種類、內容、時效、方式，通過自然資源部網站進行公示、提供查詢、統一指導，并定期進行更新。三是既要合理界定數據保密的相應等級和具體范圍，落實數據安全管理義務，又要避免為了追求絕對安全或免責而“一刀切”地認定為涉密性質。對此，可以將自然資源公共數據分為可公開的公共數據、有條件公開的公共數據（劃分受控等級）、非公開的公共數據（劃分涉密等級），將開放共享的對象劃分不同用戶類別等級，依據權限接受、使用、共享自然資源公共數據，明確相應的開放條件和監管措施。

4 結語

伴隨國家大數據戰略的實施，自然資源監管同樣需要將數據治理納入頂層制度設計之中。自然資源數據活動實現數字化、信息化、智能化、智慧化的過程，同樣也是單一的技術轉型向數據數智、數治、智治躍遷的過程。在這一轉型的過程中，法學界對于自然資源數據缺乏深入的討論和關切，制度規則對此也并未形成足夠的體系性回應，不利于自然資源數據從規范層面平衡和融合好數據安全管理和流通利用。從法學視角對自然資源數據法律治理展開討論，既是《數據安全法》等數據基本立法在自然資源領域的具體實現，也是以“大模型、大數據、大算力”等為支撐的自然資源活動數字化轉型所必須考慮的前置議題。從現有自然資源數據規范群來看，自然資源數據相關立法更多堆積于部門規范性文件這一位階。誠然，這種規范群現狀與數據立法整體進程的客觀情況密切相關，在目前《數據安全法》的配套行政法規《網絡數據安全管理條例》仍在制定的情況下，自然資源主管部門就行業性數據安全管理先行制定部門規范性文件而非部門規章，具有一定的現實性和合理性。但是，伴隨后續《網絡數據安全管理條例》的正式出臺，自然資源部應當逐步推動自然資源領域數據法律規范體系的豐富和健全，提升《自然資源領域數據安全管理辦法》的效力位階，補充部門規章層面的特別性立法，真正發揮法治在自然資源數據治理中的功能作用。