我國海域使用權立體分層設權政策現(xiàn)狀與應用實踐

摘要：我國圍繞海域使用權立體分層設權已出臺了一系列政策文件，并取得了一定的實踐成果，文章對政策的實施效果進行了系統(tǒng)性梳理，對我國海域空間立體開發(fā)利用中面臨的實踐困境和政策難題進行綜合探討，探尋政策與實踐間的協(xié)同路徑，為海域空間立體化管理提供理論支撐。研究表明：海域使用權立體分層設權在政策推廣落實中呈現(xiàn)出各地政策推廣缺乏差異性，開發(fā)主體之間缺乏協(xié)調(diào)性，相關法律法規(guī)存在滯后性等問題，在海域使用權立體分層設權政策實施中，必須綜合考慮海域使用權人參與、海洋環(huán)境實際情況和規(guī)劃方法的適配度及可行性，合理規(guī)劃用海空間，構(gòu)建和完善配套海域空間管理協(xié)調(diào)機制及相關法律制度體系。

關鍵詞：海域空間;海域使用權;分層設權;政策實踐中圖分類號：P74;TU984.18

文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）08-0003-10

0 引言

隨著海洋開發(fā)利用的深度和廣度不斷拓展，海洋產(chǎn)業(yè)用海需求持續(xù)增長，海域空間資源的稀缺性日益凸顯，海域空間的立體開發(fā)和綜合利用的現(xiàn)實需求迫切。從2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》，首次從中央層面提出“探索海域使用權立體分層設權”，到2023年自然資源部印發(fā)《自然資源部關于探索推進海域立體分層設權工作的通知》，我國一直在探索海域使用權立體分層設權制度。但目前海域空間資源的立體性和多功能性仍未得到有效發(fā)揮，部分區(qū)域的空間資源浪費較為嚴重。為進一步發(fā)揮海域資源效益，緩解行業(yè)用海矛盾，有必要對我國海域使用權立體分層設權政策及應用實踐進行梳理，以探索立體化的海域空間認知、利用與管理思路[1-3]。

近年來，國內(nèi)外學者從不同層面對海域使用權立體分層設權進行了廣泛而深入的研究。早期的研究主要集中在對海域使用權立體分層確權的必要性和可行性[4-8]。隨著我國海域使用權立體分層設權制度的正式提出，一些學者開始著重于探討海域使用權立體分層設權實施路徑及產(chǎn)權體系建設思路[9-10]。徐敬俊[11]針對海域資源在產(chǎn)權配置、流轉(zhuǎn)及保護方面存在混亂，資源配置效率低下等問題，提出了實施海域空間資源的立體化分層管理與資產(chǎn)化開發(fā)方式。李彥平等[12]借鑒土地管理經(jīng)驗，針對現(xiàn)行“平面化”管理問題提出多方面建議。盧現(xiàn)祥等[13]則從自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的宏觀視角出發(fā)，探索了具有中國特色的海域資源的合理利用改革方向。崔旺來等[14]則從三維分層利用的角度出發(fā)，深入探討了海域三維多層產(chǎn)權管理的路徑和問題解決思路。這些研究不僅有助于解決當前管理中的問題，更能為海洋經(jīng)濟的長遠發(fā)展奠定堅實的基礎。

也有一些學者則從微觀視角探索了海域使用權立體分層設權中的關鍵問題，即如何對立體海域資源進行劃分和測度。李彥平等[15]明確了優(yōu)先核算的海洋資源，提出實物量與價值量的核算方法，通過構(gòu)建海域資產(chǎn)負債表的方式來表達推進海域立體確權中的海域資產(chǎn)價值核算。李憲翔等[16]和郭貫成等[17]以“三權分置”為理論基礎，對海洋資源資產(chǎn)進行了科學劃分。李彥平等[18]從時空行為的視角出發(fā)，刻畫了海域空間利用的基本特征，挖掘出用海活動的規(guī)律以及關鍵影響要素。李彥平等[1]則對海域三維空間資源進行細致的分類與梳理，闡述了各類資源的分布、數(shù)量、利用現(xiàn)狀、特性和價值，為后續(xù)的利用與保護提供科學依據(jù)。

以上研究為海域立體分層使用的制度改進提供了重要參考，是運用海域使用權立體分層設權制度服務于我國海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要探索。近年來，國家對探索海域使用權立體分層確權、提高海域空間資源利用效率等提出了具體要求[19]，從制度建設來看，從國家到地方都相繼出臺了大量海域使用權立體分層設權政策;從實踐來看，國內(nèi)一些地區(qū)在海域使用權立體分層管理方面已進行了一些具體應用。但當前尚少有研究探討海域使用權立體分層政策體系及實踐案例的演變特征，探尋科學有效的政策供給，亟待研究海域使用權立體分層設權政策實施的效果，以及海域使用權立體分層設權制度與實踐協(xié)調(diào)性。從而為提高海域使用權立體分層設權的技術水平和管理效率，落實海域空間立體化管理，推動海域管理模式從“平面”向“立體”、從“二維”向“三維”的轉(zhuǎn)變提供科學依據(jù)和管理思路。

1 我國海域使用權立體分層設權政策發(fā)展歷程

我國海域使用權制度創(chuàng)立至今，一直處于不斷探索與完善的過程。隨著沿海省市海域經(jīng)濟的不斷發(fā)展，可利用的海域資源不斷減少。開展海域立體分層使用、提高海域資源集約化利用成為當下海洋經(jīng)濟發(fā)展中的重要議題。與此同時，以平面化利用管理為核心的海洋產(chǎn)權制度已不能適應當前海域立體化分層利用開發(fā)的實踐。我國海域立體確權制度的發(fā)展主要經(jīng)過以下3個階段。

1.1 政策探索起步階段（2016—2019年）

近年來，我國風電產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長，海上風電由于不占用土地資源等優(yōu)勢已進入規(guī)模化開發(fā)階段。為了最大限度地提升海域空間資源效益，國家海洋局早在2016年就開始探索風電項目與其他海域開發(fā)活動的立體分層設權。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》，首次在中央文件中提出海域立體分權概念，要“探索海域使用權立體分層設權”，促進海域空間的合理開發(fā)利用。由于國外尚未有海域立體分層設權制度的先例，因此，在探索起步階段，政策發(fā)布的主體為國家，且僅提出了海域立體分層設權的設想，見表1。

1.2 政策初步形成階段（2020—2021年）

基于對中央政策的解讀，2020年，河北省率先發(fā)布專門針對海域立體分層設權的文件，對未設定海域使用權的海域和已設定海域使用權的海域兩種情形進行了討論，明確了海上風電、光電項目與海上養(yǎng)殖活動的立體互補模式。2021年，國務院辦公廳進一步強調(diào)“探索海域使用權立體分層設權”的前提是嚴格落實海洋生態(tài)環(huán)境保護的要求。象山縣、福建省、海南省先后提出要積極推進海域、無居民海島使用權轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價出資（入股）等改革創(chuàng)新。在這一階段，地方海域立體分層設權政策零星出臺，對于“海域立體分層設權”的概念已逐漸明朗，為后續(xù)政策的進一步細化奠定了基礎，見表2。

1.3 政策迅速發(fā)展階段（2022—2024年）

鑒于對海域使用權分層設權制度日益迫切的實踐需求，中央及地方政府紛紛出臺相關文件。其中，浙江省2023年發(fā)布的《海域立體分層宗海界定技術規(guī)范》中，提出了立體分層的宗海界定方法及宗海圖編繪技術要求，隨后江蘇出臺了國內(nèi)首個綜合性、體系化的立體確權技術標準。福建、山東、陽江和珠海均提到要優(yōu)先支持海上光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，實施“漁光互補”的跨界融合，海南則積極探索漁旅結(jié)合項目用海。2023年正式出臺的《自然資源部關于探索推進海域立體分層設權工作的通知》對海域立體分層設權工作中涉及的國土空間規(guī)劃、海域使用論證、用海審批、不動產(chǎn)登記、海域使用金征收等方面予以指導和規(guī)范，這是首個國家級海域立體分層設權指導性政策文件。在這一階段，海域立體分層設權政策密集出臺，并逐漸系統(tǒng)化、規(guī)范化，見表3。

2 我國海域使用權立體分層設權應用實踐

經(jīng)過海域產(chǎn)權制度改革不斷實踐，以及近年來用海需求的不斷擴大，海域立體分層設權的實踐和推廣日益成為海洋開發(fā)的熱點。目前，在政府推動、企業(yè)實踐下，我國已經(jīng)投產(chǎn)或者即將投產(chǎn)共有海域立體開發(fā)項目共30余項。從開發(fā)使用特點角度可將重疊海域劃分為“線性基礎設施+”模式、“海水養(yǎng)殖+”模式和“海洋新業(yè)態(tài)+”模式。

2.1 “線性基礎設施+”模式

“線性基礎設施+”模式是我國在海域使用權立體分層設權問題上最早的應用模式，這種模式主要涉及海底電纜管道、跨海大橋、海底隧道等。早在2014年，江蘇連云港就因田灣核電站溫排水區(qū)所用海域與擬建連云港海濱大道跨海大橋施工海域重疊，導致跨海橋梁無法確權。為解決該問題，原國家海洋局經(jīng)研究提出海域立體設權概念，在保證核電站溫排水功能不受影響的情況下，將與溫排水區(qū)域相重疊的海域同時確權給跨海大橋海域使用權人。此外，伶仃洋海域主航道和港珠澳大橋海底隧道的建設、嘉興港區(qū)綜合利用物料運輸管道項目也充分體現(xiàn)了線性基礎設施建設中集約用海思想，實現(xiàn)同一海域確權設立兩種不同用途的海域使用權，有效提升海域各層資源的利用水平，為我國海域立體設權提供了寶貴經(jīng)驗（表4）。這種早期模式主要解決的是線性基礎設施與其他海域開發(fā)利用活動之間存在的空間沖突，當兩種用海活動在時間和空間上重疊時，通過立體分層設權解決矛盾。

2.2 “海水養(yǎng)殖+”模式

中國作為漁業(yè)大國，對漁業(yè)養(yǎng)殖和海上風電的融合進行了積極的探索與實踐。江蘇南通于2015年開始了“海上發(fā)電、海下養(yǎng)魚”的探索。通過上層空間發(fā)電、地面灘涂、水域水產(chǎn)養(yǎng)殖模式，實現(xiàn)漁業(yè)養(yǎng)殖和綠色發(fā)電兩模式融合發(fā)展，極大地擴充了海域資源的開發(fā)和利用。從通威集團2015年一期項目落戶南通至2023年這8年時間，通威漁光一體光伏電站累計并網(wǎng)發(fā)電就超過了3億kWh，無論是在養(yǎng)殖模式探索還是在清潔能源輸送上都做出了極大貢獻。“漁光一體”模式不僅在沿海地區(qū)被廣泛運用，湖北洪湖、江西九江等水域分布廣的內(nèi)陸地區(qū)，皆已取得不菲的成果。借鑒近淺海“漁光一體”模式的項目經(jīng)驗，各省紛紛開始“風漁融合”模式的探究。自2020年海南海洋牧場與海上風電結(jié)合開發(fā)項目開始，廣東、福建和山東等省份緊隨其后開啟了“風漁融合”模式的實踐研究。如2022年廣東汕尾“伏羲一號”風漁融合示范項目，通過踐行海域使用權立體設權，在實現(xiàn)資源共享、能源互補和環(huán)境友好的同時，提高了海洋資源的綜合利用效率。而后，在“漁光一體”模式和“風漁融合”模式的基礎上，形成了兩種模式特色融合后的“風光漁互補”模式。2023年，位于福建莆田南日島的“國能共享號”落戶，實現(xiàn)了全球首個“漂浮式風光漁”的融合（表5）。在強大的技術支撐、政策保障和政企實踐下，“海水養(yǎng)殖+”模式已經(jīng)成為我國在海域使用權立體分層設權運用最廣泛的模式。該模式實現(xiàn)了兩種用海活動的功能補充、協(xié)同發(fā)展，風光為海水養(yǎng)殖提供綠色能源，水上發(fā)電則避免了土地資源占用，產(chǎn)生1+1gt;2的效果，對于改善海洋生態(tài)，促進漁業(yè)發(fā)展和資源開發(fā)利用等方面都具有極其重要的作用。

2.3 “海洋新業(yè)態(tài)+”模式

海洋新業(yè)態(tài)是指為了滿足多元化、多樣化以及個性化的海洋開發(fā)需求，依托技術上的創(chuàng)新和應用，從現(xiàn)有海洋開發(fā)模式中衍生疊加出來的新形態(tài)。如舟山朱家尖連心海塘安瀾工程鎮(zhèn)壓層與景觀工程，在水面建設觀景平臺，滿足休閑娛樂的需要，同時又在海床建設海塘鎮(zhèn)壓層，能夠?qū)崿F(xiàn)該區(qū)的防災減災功能，滿足安全需要。除了上述“海塘+平臺”的確權模式外，海南于2022年開啟了首個海底數(shù)據(jù)艙入海的實踐，完成了全球首例商用海底數(shù)據(jù)中心入海的壯舉。海底數(shù)據(jù)中心能夠借助海水天然降溫，且研究表明，該項目實施后對于周邊用海活動的影響微乎其微，這樣既能夠充分利用海洋資源，又不影響海域其余用海項目。布放海底數(shù)據(jù)中心的海域不僅能夠包含海洋牧場、漁業(yè)網(wǎng)箱等養(yǎng)殖類活動，還能與海上風電、海上石油平臺等工業(yè)類活動相互服務（表6）。“海洋新業(yè)態(tài)+”模式依靠科技創(chuàng)新，可以對海洋空間資源進行多層次多元化的開發(fā)利用，從而促進海洋產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

3 我國海域使用權立體分層設權存在的問題及優(yōu)化措施

科學且有效的政策供給是海域立體分層使用得以深度落實的關鍵所在。通過對我國中央、地方省市出臺的相關政策文件和實踐項目進行梳理研究發(fā)現(xiàn)，盡管在中央、沿海部分省和市級的相關政策已經(jīng)取得了些許效果，但我國海域使用權立體分層設權還處于探索階段，仍存在一些問題亟待解決。

3.1 存在的主要問題

3.1.1 各地政策推廣缺乏差異性

2023年自然資源部正式出臺《自然資源部關于探索推進海域立體分層設權工作的通知》中對海域立體分層設權工作中涉及的國土空間規(guī)劃、海域使用論證、用海審批、不動產(chǎn)登記、海域使用金征收等方面予以指導和規(guī)范。這是首個海域立體分層設權指導性政策文件，因此在中央發(fā)布相關政策后，沿海各省密集出臺相關文件，不斷探索并持續(xù)推進海域使用權立體分層設權的試點工作。但是，各省文件并沒有根據(jù)自身實際用海需求進一步細化，政策形式與政策內(nèi)容缺乏差異性，難以有針對性地進行地域指導。

3.1.2 開發(fā)主體之間缺乏協(xié)調(diào)性

海域立體分層設權之后，其使用權可能會分給不同的單位或者個人，這些不同的權力主體都會有自己的利益訴求，而權力主體的增多也意味著相互之間產(chǎn)生的利益訴求等沖突也將更加不易協(xié)調(diào)。對于這些可能產(chǎn)生的復雜沖突問題，無論是中央還是地方都缺乏具體和明確的指導規(guī)定。

3.1.3 相關法律法規(guī)存在滯后性

目前在海域使用管理上，仍然遵循的是2001年發(fā)布的《中華人民共和國海域使用管理法》，原有海域管理模式主要以平面化信息為基礎，還無法對海域立體使用進行明晰化管理，不能完整準確且詳細地界定海域三維產(chǎn)權，對于項目運行過程的監(jiān)督、運行效果的評價和反饋環(huán)節(jié)也缺乏明確的規(guī)定。海域立體開發(fā)利用能夠盡可能實現(xiàn)海域開發(fā)利用的利益最大化，但海域立體分層設權也意味著對海洋資源的開發(fā)利用程度會進一步加大，給海洋資源環(huán)境保護帶來更多挑戰(zhàn)。

3.2 優(yōu)化措施

3.2.1 因地制宜，加強政策制定的差異性和精準性

我國海洋空間資源豐富，但由于不同海域存在著地質(zhì)地貌、水文環(huán)境、物種等的差異性，導致海域的空間資源也存在著不均衡性。各個地區(qū)出臺的相關文件應綜合考慮國家戰(zhàn)略與地方戰(zhàn)略，堅持因地制宜，綜合考慮利益相關者的參與、海洋環(huán)境實際情況和規(guī)劃方法的適配度及可行性等，在眾多因素共同作用下穩(wěn)妥推進海域使用權的立體分層設權，加快實現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局及融合發(fā)展。

3.2.2 科學規(guī)劃，促進海域使用權立體分層設權協(xié)調(diào)性與兼容性

根據(jù)科學的探索研究來劃定可立體開發(fā)和不可立體開發(fā)的海域，合理制定不同用海項目的適配標準，考慮將功能互補或相互之間影響最小的海域使用活動放在相同海域，將同一海域的分層次使用權優(yōu)先考慮確權給同一用海主體，然后再考慮分別確權給不同性質(zhì)的用海主體，提升用海主體之間的配合協(xié)作效率。多方使用主體的利益交織使其具有高度復雜性，因此海洋空間規(guī)劃和管理需要更加協(xié)調(diào)、全面和多部門聯(lián)合的辦法[20]。適當考慮用海主體意愿，平衡不同的利益訴求，充分考慮海域不同層次的開發(fā)時間期限，系統(tǒng)設計不同用海主體諸如優(yōu)先使用權等權益，切實加強主體、意識和時序等方面的協(xié)調(diào)，建立健全海域使用權立體分層設權制度協(xié)調(diào)機制，盡量減少甚至是避免沖突發(fā)生。

3.2.3 與時俱進，實現(xiàn)海域管理法律法規(guī)的同步性和適應性

隨著海域立體分層設權工作的不斷推進，除了國家及地方政策的指引外，還必須有立法作為保障，以推進海域立體開發(fā)的法治化，體現(xiàn)立體用海管理的權威性。國家應盡快完善現(xiàn)有海域管理制度體系，比如制定用海主體準入政策、規(guī)范環(huán)保海域使用金征收、創(chuàng)建黑白名單等獎懲名單政策、加強立體分層使用海域環(huán)保示范區(qū)建設，建立動態(tài)反饋機制并強化環(huán)境影響評估，明確相關利益人的權利與義務，真正實現(xiàn)對海域資源的高效利用和對海洋生態(tài)環(huán)境的有效保護。

4 結(jié)語

隨著沿海省市海洋經(jīng)濟的不斷發(fā)展，可利用海域資源不斷減少，開展海域立體分層使用、提高海域資源集約化利用成為當下海洋經(jīng)濟發(fā)展中的重要議題。本文以我國當前海域使用權立體分層設權的政策現(xiàn)狀為出發(fā)點，通過對我國中央、地方省市出臺的相關政策文件和項目實踐進行系統(tǒng)梳理，得出盡管在中央、沿海部分省和市級的相關政策已經(jīng)取得了些許效果，但我國海域使用權立體分層設權還處于探索階段，存在著在政策推廣落實中缺乏區(qū)域差異性、開發(fā)主體之間缺乏協(xié)調(diào)性、相關法律法規(guī)存在滯后性等一系列問題，并在此基礎上提出了相應的優(yōu)化措施，以期為海域使用權立體分層設權提供探索思路，從而實現(xiàn)海洋強國戰(zhàn)略視角下的海洋資源可持續(xù)利用和海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

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