海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)管理理論與實(shí)踐

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，沿海地區(qū)用海需求持續(xù)上升，單純依靠以往的平面式海域使用已經(jīng)不能滿足用海現(xiàn)實(shí)需要，海域在利用過程中也難免形成交叉用海、重疊用海的現(xiàn)象;而當(dāng)前對海域使用權(quán)的研究主要集中在法律性質(zhì)、市場機(jī)制和分層界定理論上，缺少從實(shí)際案例的角度開展海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)研究。文章分析了海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的必要性和可行性以及立體分層設(shè)權(quán)的設(shè)立方式，并結(jié)合浙江省溫州市泰瀚550MW 漁光互補(bǔ)項(xiàng)目和樂清市生態(tài)海堤實(shí)踐進(jìn)行案例分析。案例分析顯示，海域使用權(quán)的立體分層設(shè)權(quán)在用海活動的三維權(quán)屬界線和空間位置關(guān)系的確定，以及對用海主體的明確定位方面具有關(guān)鍵作用。此外，這一方法還能夠促進(jìn)海域空間的精細(xì)化再分層，有助于解決海域權(quán)屬糾紛，提升海域管理的三維精細(xì)化水平。

關(guān)鍵詞：海域使用權(quán);海域立體分層;三維權(quán)屬;重疊用海;用海需求

中圖分類號：P74 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）08-0020-13

0 引言

海域空間資源是指與海域開發(fā)利用有關(guān)的海岸、海面、水體和海底的區(qū)域總稱[1]，由于海洋開發(fā)技術(shù)和觀念意識的局限，我國幾千年來的海洋空間開發(fā)過程比較單一[2]，在實(shí)際的海域利用中，多數(shù)海洋活動通常只涉及特定的空間層面，若將全部海域空間資源確權(quán)僅給使用某一特定層面海域空間的用海活動，則會導(dǎo)致海域資源資產(chǎn)配置的低效率，進(jìn)而造成資源的閑置浪費(fèi)以及海域物產(chǎn)的隱性流失。隨著人類對海洋空間資源的利用不斷深化，僅僅依賴過去的平面式海域使用已無法滿足各種用海需求的多樣性，交叉用海和重疊用海的情況難以避免[3-4]。因此海洋資源的多層次利用與人類對海洋開發(fā)的現(xiàn)實(shí)需求和趨勢相契合。在海域使用功能相互不排斥的前提下，分上下層對同一海域內(nèi)不同的用海項(xiàng)目分別登記海域使用權(quán)，清晰界定海域分層界限，明確各權(quán)利主體，通過立體分層使用海域，可節(jié)約用海，促進(jìn)海域資源的節(jié)約集約利用。

2019年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，首次從中央層面提出“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”。在此之前，國家海洋局于2016年10月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海上風(fēng)電用海管理的意見》，提出“鼓勵(lì)實(shí)施海上風(fēng)電項(xiàng)目與其他開發(fā)利用活動使用海域的分層立體開發(fā)，最大限度發(fā)揮海域資源效益。海上風(fēng)電項(xiàng)目海底電纜穿越其他開發(fā)利用活動海域時(shí)，在符合《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》且利益相關(guān)者協(xié)調(diào)一致的前提下，可以探索分層確權(quán)管理，海底電纜應(yīng)適當(dāng)增加埋深，避免用海活動的相互影響”。為貫徹落實(shí)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革要求，推進(jìn)海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)，提高海域資源利用效率，浙江省自然資源廳于2022年4月8日印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的通知》，開始對海域進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)，并印發(fā)海域立體分層首個(gè)省級地方標(biāo)準(zhǔn)《海域立體分層宗海界定技術(shù)規(guī)范》（DB33∕T1345-2023），對海域立體分層宗海界定以及宗海圖編繪等關(guān)鍵技術(shù)提出了明確規(guī)定。自然資源部于2023年11月13日發(fā)布了一份關(guān)于探索推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作的通知，這一舉措旨在深化海域物權(quán)制度建設(shè)，將海域管理模式從“平面”向“立體”、從“二維”向“三維”轉(zhuǎn)變。

本 文系統(tǒng)闡述了海域立體分層設(shè)權(quán)提出的背景、海域立體分層設(shè)權(quán)的理論基礎(chǔ)、海域立體分層設(shè)權(quán)的關(guān)鍵路徑與核心技術(shù)以及海域立體分層設(shè)權(quán)面臨的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，并結(jié)合浙江省開展的海域立體分層設(shè)權(quán)的典型案例分析了海域立體分層設(shè)權(quán)在推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的重要實(shí)踐作用。

1 海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)提出的背景與理論基礎(chǔ)

1.1 海域立體分層設(shè)權(quán)提出的背景

1.1.1 海洋空間的立體屬性為海域資源立體分層開發(fā)創(chuàng)造了條件

海洋空間是指與海洋開發(fā)利用有關(guān)的地理區(qū)域的總稱，它包括海岸、海上、海中和海底空間，用于交通、生產(chǎn)、儲藏、軍事、居住和娛樂等目的[5-6]。根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》），海域指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。《海域使用管理法》通過法律的手段對海域的概念進(jìn)行明確的界定，海域作為客觀存在的立體空間，范圍上包含兩層定義：①在平面范圍，海域包括內(nèi)水和領(lǐng)海，具有明確的界限范圍;②在豎向范圍，自上而下劃分為水面及向上自然延伸的一定高度空間、水體、海床和底土及其向下自然延伸的一定深度的多層空間（圖1、表1），呈現(xiàn)一個(gè)有機(jī)結(jié)合的整體。《海域使用管理法》將海域在豎向空間上劃分為水面、水體、海床、底土等4個(gè)部分（簡稱“四層學(xué)說”）[7]。

海洋空間的立體屬性決定了海域資源的分層特征[8]。海域資源包括生物資源、礦產(chǎn)資源、海水資源、可再生能源、空間資源等類型，從空間視角來看，這些資源分布具有明顯的立體特征，如礦產(chǎn)資源一般分布在海床或底土層，可再生能源分布在水體或水面層，海水資源和生物資源主要分布在水體層。此外，海域空間本身也是一種資源，主要體現(xiàn)為承載功能和容納功能。承載功能指的是空間可以承載各種海洋開發(fā)利用活動，如船舶航行、敷設(shè)電纜等;容納功能則指的是空間可以容納各種排放物或廢棄物，如排水、傾廢等。在開發(fā)海域資源時(shí)，每個(gè)海洋空間層面根據(jù)其用途需求，都擁有獨(dú)特的利用價(jià)值（圖2），都可以作為獨(dú)立開發(fā)利用的對象。

1.1.2 海洋探測與海洋工程新技術(shù)發(fā)展為海域資源分層開發(fā)利用與管理提供了技術(shù)保障

海洋測繪技術(shù)能確定海域不同層次的精確邊界，也是立體分層設(shè)權(quán)的基礎(chǔ)[9]。衛(wèi)星遙感、GPRS定位系統(tǒng)、ADCP、側(cè)掃聲吶等現(xiàn)代測繪技術(shù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了高精度、高分辨率的海域測量。這些技術(shù)為測量和劃定海域的三維空間范圍提供了支撐，為海域立體分層設(shè)權(quán)提供了準(zhǔn)確的空間基礎(chǔ)。資源探測與評估技術(shù)是不同海域?qū)哟沃匈Y源探測和評估的必要條件。如：水體中的生物資源可以通過生態(tài)調(diào)查和遙感技術(shù)進(jìn)行監(jiān)測和評估[10];海床和底土的礦產(chǎn)資源則需要地球物理和地球化學(xué)勘探等方法[11]。隨著深海探測技術(shù)的發(fā)展，深海機(jī)器人[12]、深海潛水器[13]等設(shè)備可以實(shí)現(xiàn)對深海環(huán)境的直接觀測和取樣，為立體分層設(shè)權(quán)提供深海環(huán)境的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。立體分層設(shè)權(quán)必須考慮環(huán)境保護(hù)因素。現(xiàn)代海洋環(huán)境監(jiān)測技術(shù)，如浮標(biāo)、潛標(biāo)、遙感等，可以實(shí)時(shí)監(jiān)測海域的環(huán)境質(zhì)量，確保不同用海活動符合環(huán)保要求。例如通過遙感技術(shù)借助衛(wèi)星或航空飛機(jī)等平臺獲取大范圍的海洋環(huán)境信息，如海面溫度、葉綠素濃度、懸浮物濃度等，可以用于評估不同海域?qū)哟蔚沫h(huán)境質(zhì)量和資源狀況。建立統(tǒng)一的海域空間信息管理平臺[14]，集成空間數(shù)據(jù)、資源數(shù)據(jù)和環(huán)境數(shù)據(jù)，可以為立體分層設(shè)權(quán)提供決策支持。通過GIS、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等技術(shù)，可以對海域空間數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的管理和分析[15]，實(shí)現(xiàn)海域空間的可視化和動態(tài)監(jiān)測。對于不同的用海活動，需要有相應(yīng)的工程技術(shù)來保障其安全和效率。海底管道鋪設(shè)[16]、海上風(fēng)力發(fā)電[17]、深海養(yǎng)殖[18]等技術(shù)已經(jīng)相對成熟。海洋工程技術(shù)的發(fā)展為海域立體分層設(shè)權(quán)提供了技術(shù)保障。

1.1.3 海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與海洋生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)為海域立體分層開發(fā)管理提供了重要機(jī)遇

海洋開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾是一個(gè)全球性的挑戰(zhàn)。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我們需要在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展[19]。在這一背景下，海域立體分層設(shè)權(quán)成為一個(gè)重要的探索方向。立體分層設(shè)權(quán)可以更好地利用海域資源，將不同用途的海域空間進(jìn)行合理劃分，避免資源浪費(fèi)[20];通過立體分層設(shè)權(quán)還可以協(xié)調(diào)不同產(chǎn)業(yè)的用海需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的融合和協(xié)同發(fā)展[4]，更有效地利用海洋空間，引導(dǎo)海洋產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局，提高資源利用效率[1]。

海域立體分層設(shè)權(quán)通過將海域空間劃分為不同層次，可以更精細(xì)地管理和規(guī)劃海洋資源的利用[20]，考慮了海洋資源環(huán)境承載力，確保海域使用不影響生態(tài)系統(tǒng)，這有助于保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性[4]。

2 海域立體分層設(shè)權(quán)的理論基礎(chǔ)與科學(xué)內(nèi)涵

2.1 海域立體分層設(shè)權(quán)的理論基礎(chǔ)

2.1.1 海域立體分層設(shè)權(quán)的資源要素配置理論

完整的海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度包括海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)客體、海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體、海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)持續(xù)時(shí)間和海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)收益分配規(guī)則。產(chǎn)權(quán)客體涉及的是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)[21]。生產(chǎn)要素與自然資源需轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)客體，方可在社會經(jīng)濟(jì)中依法配置，成為生產(chǎn)力的一部分。海域資源資產(chǎn)作為產(chǎn)權(quán)客體，反映了權(quán)利人對海域資源資產(chǎn)價(jià)值的控制范圍，基礎(chǔ)形態(tài)即海域資源資產(chǎn)本身。隨著科技進(jìn)步和認(rèn)知能力增強(qiáng)，海域空間資源的利用變得更加多元和復(fù)雜。人類已能精確測定海域資源的位置、邊界和面積，使其具體化，并確立了獨(dú)立且排他的控制權(quán)，使海域空間資源在民法意義上成為物，構(gòu)成了海域空間資源產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)。隨著產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展，海域資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)客體還擴(kuò)展到了基于海域資源資產(chǎn)衍生的無形權(quán)利，如使用權(quán)，使用權(quán)在海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中扮演雙重角色：一方面，它是構(gòu)成產(chǎn)權(quán)的權(quán)利元素之一;另一方面，作為產(chǎn)權(quán)客體的使用權(quán)，賦予持有者對該權(quán)利的占有、使用、收益和處置等權(quán)利，彰顯了使用權(quán)在產(chǎn)權(quán)客體層面的重要性[22]。海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體是指能夠?qū)Ｓ蛸Y源資產(chǎn)實(shí)施一定權(quán)利的經(jīng)濟(jì)活動主體，可以有多種形式，包括國家、各種法人以及自然人。海域資源資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬于法律所規(guī)定的范圍內(nèi)，具有排他性的獨(dú)占權(quán)。為確保海域資源資產(chǎn)所有權(quán)不被空置，國家須指派相關(guān)政府機(jī)構(gòu)作為代理，執(zhí)行海域資源資產(chǎn)所有權(quán)主體的職責(zé)，以完成產(chǎn)權(quán)的完整架構(gòu)。海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的持續(xù)時(shí)間，是指該權(quán)利在時(shí)間維度上的持續(xù)期限[22]。產(chǎn)權(quán)安排按照持續(xù)時(shí)間的差別可以分為兩種情況：一種是永久性產(chǎn)權(quán);另一種是期限性產(chǎn)權(quán)。在此類產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，產(chǎn)權(quán)的持續(xù)期限是基于合同約定的，這也是確定產(chǎn)權(quán)持續(xù)時(shí)間的基礎(chǔ)。當(dāng)合同結(jié)束時(shí)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系也隨之終止。產(chǎn)權(quán)持續(xù)時(shí)間的意義在于它要求海域資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體考慮其行動的長期影響，并在對產(chǎn)權(quán)持續(xù)期間的總效益有完整預(yù)期的情況下做出決策。產(chǎn)權(quán)持續(xù)時(shí)間確保了海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的收益穩(wěn)定性。海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)旨在促進(jìn)不同產(chǎn)權(quán)主體實(shí)現(xiàn)其意圖在產(chǎn)權(quán)客體上的體現(xiàn)，并將此意圖轉(zhuǎn)化為具體行動，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的收益。對于國家擁有的海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，其收益分配規(guī)則應(yīng)明確兩種比例：一種是社會公眾在海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)利益中所占的比例;另一種是除社會公眾所享有的部分之外，所有權(quán)主體代理人與使用權(quán)主體之間分配的剩余收益比例[23]。

2.1.2 海域立體分層設(shè)權(quán)的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展理論

海洋產(chǎn)業(yè)融合的高質(zhì)量發(fā)展主要有兩個(gè)任務(wù)：一是確定新質(zhì)生產(chǎn)力生產(chǎn)要素的范圍，并制定生產(chǎn)要素質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);厘清要素所有權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步厘清各所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。二是完善海洋產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的法制基礎(chǔ)，建立海洋產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展矛盾的解決途徑和救濟(jì)機(jī)制。海域資源是海洋產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的主要生產(chǎn)要素和空間載體，海域立體分層設(shè)權(quán)是保障海洋產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和融合發(fā)展資源要素供給的有效形式[22]。建立清晰的海域立體分層設(shè)權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，即界定了資源要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確立了海洋產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的法制基礎(chǔ)，也就明確了新質(zhì)生產(chǎn)力下的生產(chǎn)關(guān)系。那么，我們在采用海域立體分層設(shè)權(quán)這種資源使用方式保障資源要素的同時(shí)，還應(yīng)充分考慮海洋生態(tài)系統(tǒng)的承載能力和環(huán)境污染的累積效應(yīng)。因此，可以通過建立用海方式合理性和多維生態(tài)環(huán)境影響評估體系，以保證人類生命和海洋生態(tài)系統(tǒng)安全，最大程度維持人海關(guān)系和諧發(fā)展。

2.1.3 海域立體分層設(shè)權(quán)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論

海域立體分層設(shè)權(quán)是改變海域資源傳統(tǒng)“平面式”利用模式，采用“立體式”新利用模式，更大范圍地保障海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對于資源要素需求的供給[22]。海域資源稀缺性與海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長的矛盾持續(xù)凸顯，導(dǎo)致用海需求對海域資源的過度索取，不斷在向資源利用底線和紅線臨近，不斷向海洋生態(tài)系統(tǒng)承載力閾值探近。海域資源“立體式”創(chuàng)新利用模式，可以更大程度地發(fā)揮不同層次海域資源特征和優(yōu)勢，優(yōu)化用海方式組合，推進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)多元、多向發(fā)展，并且可以構(gòu)建具有針對性的高標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件和原則[20]。這在很大程度上解決了海洋產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展資源要素供給與需求、發(fā)展與保護(hù)、傳統(tǒng)與創(chuàng)新矛盾，給予了新質(zhì)生產(chǎn)力更大的發(fā)展空間。這樣也就構(gòu)建了海洋產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)下友好生產(chǎn)關(guān)系。所以，海域立體分層設(shè)權(quán)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)的一種組織和生產(chǎn)形式。

2.1.4 海域立體分層設(shè)權(quán)的生態(tài)承載力理論

海域立體分層設(shè)權(quán)在提高資源使用效率的同時(shí)，對海洋生態(tài)承載力也提出了更高的要求[24-25]。海域資源的分層使用，對于海洋環(huán)境的污染和生態(tài)系統(tǒng)的損害具有疊加和累積效應(yīng)，海洋生態(tài)系統(tǒng)受到人類系統(tǒng)的壓力可能是非線性增長。但是，在用海方式的優(yōu)化組合形式，多維度生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與影響評估，多層次子系統(tǒng)閾值耦合性分析等研究基礎(chǔ)的前提下，能夠保障各層次子系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境安全，可以分解生態(tài)承載力著力點(diǎn)，增強(qiáng)了子系統(tǒng)的自我維持、自我調(diào)節(jié)和自我發(fā)展。

2.2 海域立體分層設(shè)權(quán)的科學(xué)內(nèi)涵

海域立體分層設(shè)權(quán)不是一個(gè)平面的權(quán)利概念，而是三維立體的權(quán)利概念[26]。換言之，在多層次的海洋空間開發(fā)中，“海域立體分層設(shè)權(quán)”指的是個(gè)人或單位根據(jù)特定的功能需求，在一定的空間區(qū)域內(nèi)獲得占用、盈利以及處理的權(quán)益。這一概念主要涵蓋兩個(gè)核心要素：首先，權(quán)益的對象是三維的海洋空間，涉及海洋空間的多個(gè)層面;其次，同一片海域內(nèi)可以有多個(gè)海洋活動主體，并且各種不同類型或目的的海洋活動能夠互相適應(yīng)。

2.2.1 海域三維空間資源與海域三維空間資源資產(chǎn)

海域三維空間資源涉及海岸線、海面、水域以及海床等區(qū)域，這些區(qū)域與海域的開發(fā)和利用密切相關(guān)，這些資源可用于交通運(yùn)輸、生產(chǎn)活動、存儲、軍事目的、居住或休閑娛樂，其顯著特征是海域資源的多用途性和三維立體的特性[22]。海域三維空間資源作為地球表面最大的自然資源之一，具有廣闊的開發(fā)潛力和多元化的應(yīng)用領(lǐng)域，例如海運(yùn)、海岸工程、臨海工業(yè)場地、海流倉庫、海上機(jī)場、休閑娛樂等，其大致分類見表2。

海域三維空間資源資產(chǎn)則是一個(gè)更具體的概念，強(qiáng)調(diào)了海域資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，通常涉及權(quán)益劃分、使用權(quán)、開發(fā)和經(jīng)營等方面。海域三維空間資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)特征包括[27-28]：①海域資源資產(chǎn)具有唯一的所有權(quán)主體。《中華人民共和國民法典》和《海域使用管理法》以法律形式明確界定了我國海域資源所有權(quán)的歸屬。在我國，海域資源僅歸國家所有。除國家外，無論任何情形，組織或個(gè)人均無權(quán)成為海域資源的所有權(quán)持有者。②海域資源資產(chǎn)的社會公益性。海域資源產(chǎn)權(quán)的社會公益性是指海域資源所有權(quán)屬于國家，不同于私人所有權(quán)，其產(chǎn)權(quán)的界定、配置和管理應(yīng)該體現(xiàn)社會公共利益。③海域資源資產(chǎn)的所有權(quán)與使用權(quán)相分離。國家是海域資源資產(chǎn)的法定所有者，擁有占有、利用、處置及獲益的全面權(quán)利。然而，國家作為一個(gè)抽象的所有者，無法直接參與活動或承擔(dān)責(zé)任，因此將所有權(quán)的行使委托給政府相關(guān)部門。政府部門主要負(fù)責(zé)行政管理，不直接從事海域資源資產(chǎn)的經(jīng)營。因此，為了實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)的價(jià)值最大化，政府將使用權(quán)通過有償方式轉(zhuǎn)讓給能夠有效利用這些資源的實(shí)體，以此為國家?guī)硎找妗＂芎Ｓ蛸Y源資產(chǎn)的不易分割。海洋資源包含了海洋空間資源、生物資源、礦產(chǎn)資源以及其他可再生能源。由于海域空間資源的載體特質(zhì)，所以海域空間資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)經(jīng)常與其他海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)有密切關(guān)聯(lián)，難以清晰、徹底地劃分彼此的界限。⑤海域資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜性。海洋的構(gòu)造與資源的豐富多樣性導(dǎo)致了其所有權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜多變。因此，海洋資源資產(chǎn)可以在三維立體空間內(nèi)進(jìn)行細(xì)分。

2.2.2 海域三維空間資源與資產(chǎn)的分層開發(fā)利用

傳統(tǒng)的海域使用權(quán)管理通常僅考慮二維空間，這種做法在同一區(qū)域內(nèi)只允許1項(xiàng)海域使用權(quán)。這限制了海域資源的三維利用和多功能性，導(dǎo)致在某些地區(qū)海域資源被嚴(yán)重浪費(fèi)。為了最大化海域資源的效益并減少行業(yè)之間的用海沖突，逐漸改進(jìn)海域資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)體系是必要的[8]。海域立體分層設(shè)權(quán)的內(nèi)涵有：①三維思維。海域立體分層設(shè)權(quán)是基于三維空間資源認(rèn)知的管理模式，將海域資源從平面劃分轉(zhuǎn)向立體劃分。②資源類型分類。重新對海域資源進(jìn)行分類，包括要素類、景觀類、動力類和空間類，以便更好地理解其利用特征。③項(xiàng)目選址、產(chǎn)業(yè)融合、空間效率。立體分層利用需考慮項(xiàng)目選址、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和空間效率，以滿足不同需求。

需要注意的是，海域立體分層利用可能引發(fā)新的空間沖突，需要協(xié)調(diào)不同用海活動之間的關(guān)系。用海活動的空間使用特征是立體分層利用的關(guān)鍵影響因素，空間使用主體切分的關(guān)鍵在于將動態(tài)的空間利用與靜態(tài)的海域使用權(quán)屬切分銜接。

2.2.3 海域三維空間立體分層設(shè)權(quán)的內(nèi)涵與特征

海域的立體分層利用突出了對海洋空間多級開發(fā)的需求[8]，這是海洋空間開發(fā)和海域使用管理體系構(gòu)建的實(shí)際要求。海域立體分層設(shè)權(quán)的概念超越了二維的權(quán)利范疇，擴(kuò)展到了三維空間。也就是說，在海域空間的多級開發(fā)中，無論是機(jī)構(gòu)還是個(gè)人，都可以在指定的空間內(nèi)根據(jù)特定的功能需求進(jìn)行占用、獲利和管理。海域立體分層設(shè)權(quán)的含義主要涵蓋兩個(gè)方面：首先，設(shè)權(quán)的對象是三維的海域空間，包括多個(gè)海洋層面;其次，同一海域內(nèi)可以有多個(gè)海洋活動主體，并且不同類型或目的的海洋活動能夠相互適應(yīng)。

在海域立體分層設(shè)權(quán)制度中，各分層空間因其獨(dú)特性而展現(xiàn)出以下3個(gè)主要特征。

（1）層次性。海域空間的多級性質(zhì)為海域使用權(quán)的立體分配提供了可能性。國家正積極推動海域空間的立體化開發(fā)，這不僅是一種新的海洋利用模式，也是針對海域資源有限性的一種創(chuàng)新開發(fā)策略，旨在最大化海域資源的物權(quán)價(jià)值。在這種海域使用權(quán)體系中，海域被劃分為水面、水層、海床和底層4個(gè)不同的層級，每個(gè)層級的權(quán)屬關(guān)系根據(jù)特定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，以優(yōu)化海域空間的開發(fā)效率。

（2）獨(dú)立性。只有獨(dú)立的物才可作為物權(quán)客體，獨(dú)立的物是指在物理、觀念、法律等方面能與其他物相互區(qū)別而獨(dú)立存在的物。海域空間的每一層都可以被視為具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利對象，并擁有明確的空間邊界。在海域的立體開發(fā)過程中，使用者可以在指定區(qū)域內(nèi)行使控制權(quán)，并排除外界干擾，確立其海域使用權(quán)。這反映了物權(quán)法中的排他性和控制權(quán)特征。

（3）清晰性。海域空間的物權(quán)界定清晰度對海域的開發(fā)利用以及國家海域資產(chǎn)的保值和增值有著直接影響。由于海水的流動性和開放性，以及水面位置和水體深度的持續(xù)變化，海域空間界限難以精確劃定。實(shí)施海域立體分層設(shè)權(quán)制度，就需要對使用海域的個(gè)人或單位及其使用的層次和范圍進(jìn)行明確的登記，以防止因界限不明確而引發(fā)的使用者之間的沖突。在已有的宗海水平邊界范圍明確的基礎(chǔ)上，利用三維海籍管理技術(shù)，構(gòu)建一個(gè)海域立體分層設(shè)權(quán)的管理體系，從而解決立體分層中相鄰宗海的界定問題和糾紛。

3 海域立體分層設(shè)權(quán)的技術(shù)路徑

3.1 宗海范圍的界定

海域使用權(quán)屬以宗海為基本單元，宗海為海域使用權(quán)屬界址線所封閉的具有特定空間位置、使用用途、使用權(quán)歸屬的用海單元。一貫以來的海域管理體系對于宗海界定的規(guī)定是以平面為主，采用平面“四至坐標(biāo)”的方法界定宗海界址。在海域立體分層設(shè)權(quán)的形勢下，海籍管理需向三維進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在二維平面界址基礎(chǔ)上補(bǔ)充宗海的垂向使用范圍。本研究在宗海平面界定的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，將宗海界定的內(nèi)涵從二維平面拓展至三維立體空間。依據(jù)《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》（GB/T42361-2023）規(guī)定，宗海平面界址界定按照《海籍調(diào)查規(guī)范》（HY/T124-2009）規(guī)定執(zhí)行，在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展說明了宗海立面界址界定的方法。按照GB/T42361的要求，涉及立體分層用海的應(yīng)明確立面垂直空間界址。宗海立面界址以用海項(xiàng)目主體工程所在海域空間或用海活動所使用的主要海域空間為依據(jù)，分水面、水體、海床、底土界定用海空間層，并明確立體分層范圍。其中海床根據(jù)上敷用海高程范圍確定上方一定厚度的用海范圍。當(dāng)無法確定準(zhǔn)確高程數(shù)值時(shí)，可采用文字形式表述，如“現(xiàn)狀海床高程”“實(shí)際設(shè)計(jì)或使用高程”。用海工程由于物理屬性所占據(jù)的其他空間以及定期維護(hù)需使用的空間，即附占空間，可不進(jìn)行海域立體分層宗海界定。宗海立面界址的確定，應(yīng)考慮空間兼容性，在保證用海活動正常運(yùn)營的前提下，可將附占空間立體設(shè)權(quán)給其他用海活動，但應(yīng)綜合考慮用海活動的安全性、生態(tài)影響等，避免分層用海時(shí)不同用海活動產(chǎn)生負(fù)面影響。

3.2 立體分層設(shè)權(quán)的設(shè)立方式

海域的多層次空間權(quán)利設(shè)定涉及對各種海洋活動的權(quán)利確認(rèn)。這包括根據(jù)海域不同的層面，如水面、水層、海床及其底質(zhì)，賦予相應(yīng)的使用權(quán)。具體來說，這些使用權(quán)包括水面、水層、海床和海底的使用權(quán)（表3）。

用海活動必須遵循國土空間規(guī)劃和海岸帶及海洋空間規(guī)劃，符合海洋基本功能分區(qū)的主導(dǎo)功能或兼容功能要求[8]。在尚未明確使用權(quán)的海域進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)，可以進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、整體設(shè)計(jì)，提前規(guī)避權(quán)益糾紛。在已經(jīng)明確使用權(quán)的海域，應(yīng)通過協(xié)商來確定新舊海域使用權(quán)人各自的立體分層權(quán)益。海面、水體、海床和底土各自蘊(yùn)含著不同類型的資源，利用現(xiàn)代海洋科學(xué)技術(shù)，可以通過登記手段明確各個(gè)海洋空間層的具體范圍。在這些特定范圍內(nèi)，權(quán)利人可以行使控制權(quán)并排除外界干擾，從而獲得相應(yīng)的使用權(quán)。由于不同類型資源各自具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此可以根據(jù)資源類型進(jìn)行分層確權(quán)。此外，對于一些特殊或復(fù)雜的海洋活動，可能涉及多種資源，如海面、水體、海床和底土，因此在進(jìn)行資源類型分層確權(quán)的同時(shí)，也需要根據(jù)具體的海洋活動內(nèi)容來界定綜合使用權(quán)[27-29]。

分層確權(quán)后，海域不同空間層的使用權(quán)具有幾個(gè)共同的特征：一是使用海域是特定的，利用海域的任何一個(gè)部分，都構(gòu)成海域使用;二是固定使用海域，而非游動性使用;三是使用主體具有排他性;四是使用主體有權(quán)依法對特定的使用權(quán)進(jìn)行處置。

3.3 海域資源立體評估及監(jiān)管技術(shù)

海域資源是海洋開發(fā)利用活動的重要空間，具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。海域評估[30]的目的是通過合適的評估方法，將海域使用權(quán)作為一種特殊商品，實(shí)現(xiàn)資源的合理體現(xiàn)價(jià)值。然而，我國海域評估市場仍處于初級階段，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體系不夠成熟，配套制度不夠完善。一些常用的海域評估方法包括[30-31]：①收益還原法。根據(jù)未來各年的海域純收益，計(jì)算海域使用權(quán)價(jià)格。②成本法。基于開發(fā)和管理海域的成本來評估其價(jià)值。③ 假設(shè)開發(fā)法。根據(jù)假設(shè)的開發(fā)情況來估算海域的價(jià)值。④市場比較法。通過比較類似海域的市場價(jià)格來確定價(jià)值。⑤基準(zhǔn)價(jià)格系數(shù)修正法。根據(jù)不同用途和地區(qū)的基準(zhǔn)價(jià)格系數(shù)來調(diào)整海域價(jià)格。

地方政府在編制海岸線及海洋空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)明確海洋基本功能分區(qū)的主導(dǎo)功能和兼容功能，以及禁止開展的用海活動。在審批涉及海域多層使用權(quán)的項(xiàng)目時(shí)，必須嚴(yán)格遵守規(guī)劃中設(shè)定的用途管制和生態(tài)保護(hù)要求，以保證海域的資源環(huán)境承載力不被突破。此外，涉及多層使用權(quán)的海洋項(xiàng)目，必須按照法律規(guī)定進(jìn)行海域使用權(quán)的登記，以維護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)記錄立體分層設(shè)權(quán)海域的用海空間層等相關(guān)信息，確保權(quán)益的合法性。

4 海域立體分層設(shè)權(quán)管理實(shí)踐案例

4.1 漁光互補(bǔ)實(shí)踐案例

溫州泰瀚550 MW 漁光互補(bǔ)項(xiàng)目位于浙江省溫州浙南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)甌飛圍區(qū)內(nèi)的灘涂上，占水域面積約4.7km2，工程共安裝142.8萬片光伏組件，排列組成24個(gè)區(qū)塊進(jìn)行發(fā)電。項(xiàng)目將漁業(yè)養(yǎng)殖和光伏發(fā)電相結(jié)合，把“上可發(fā)電、下可養(yǎng)魚”的集約用海模式變成現(xiàn)實(shí)，是目前全國最大單體漁光互補(bǔ)光伏發(fā)電項(xiàng)目和全亞洲最大灘涂漁光互補(bǔ)光伏發(fā)電項(xiàng)目（圖3）。并網(wǎng)發(fā)電后，該項(xiàng)目年平均發(fā)電量可達(dá)6.5億kWh，相當(dāng)于13萬戶家庭全年的用電量。該項(xiàng)目是溫州市為積極響應(yīng)浙江省委省政府關(guān)于建設(shè)國家清潔能源示范省戰(zhàn)略決策，及溫州市建設(shè)新時(shí)代美麗溫州暨“雙碳”工作推進(jìn)大會精神，助力溫州市優(yōu)化能源生產(chǎn)布局所推進(jìn)的重大項(xiàng)目，是成為溫州實(shí)現(xiàn)“十四五”減排降碳目標(biāo)的重大項(xiàng)目之一。

在“漁光互補(bǔ)”養(yǎng)殖水域，大量的光伏發(fā)電設(shè)施樁基客觀上成了人工漁礁叢林，加上光伏板造成的陰影，構(gòu)建成為特殊的弱光生境，通過設(shè)置套裝的系列人工漁礁、秋茄栽種的浮島、捆綁樁基的掛養(yǎng)貝類的吊籠等一系列設(shè)施構(gòu)建了復(fù)雜龐大的人工漁礁系統(tǒng)和水域生態(tài)系統(tǒng)。在兼容光伏發(fā)電和生態(tài)養(yǎng)殖的過程中，通過開展養(yǎng)殖水域的生態(tài)系統(tǒng)的全程監(jiān)測、評價(jià)和管控，始終維護(hù)養(yǎng)殖水域的生態(tài)系統(tǒng)平衡，能夠保障光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)和生態(tài)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的有效融合和持續(xù)發(fā)展。“漁光互補(bǔ)”項(xiàng)目的漁業(yè)收入通過生態(tài)養(yǎng)殖生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)，據(jù)經(jīng)濟(jì)分析與測算，光伏發(fā)電對漁業(yè)養(yǎng)殖促進(jìn)作用較為明顯。

4.2 生態(tài)海堤實(shí)踐案例

樂清市海塘安瀾工程（中心區(qū)海塘）項(xiàng)目位于樂清市城東街道和城南街道，工程建設(shè)主要內(nèi)容包括現(xiàn)狀中心區(qū)海塘加固加高、堤頂改造，勝利南閘改建、塘前海洋生態(tài)修復(fù)及堤后綠化等綜合改造。項(xiàng)目下部鎮(zhèn)壓層用海方式為非透水構(gòu)筑物用海，主要利用了海域的底土、海床、水體、水面空間（1985國家高程基準(zhǔn)3.7m 以下）;上部框架式架空平臺采用高樁（灌注樁）結(jié)構(gòu)，用海方式為透水構(gòu)筑物用海，主要利用水面空間（1985國家高程基準(zhǔn)3.7～7.3m/8m），其附占空間及維護(hù)空間能夠保證其他項(xiàng)目按需使用。立面示意圖見圖4。因此在本項(xiàng)目中，此兩種用海方式空間不沖突，框架結(jié)構(gòu)和鎮(zhèn)壓層互不排斥且影響可控，具有兼容性，可以保證海塘安瀾工程的順利實(shí)施和正常運(yùn)營。

本項(xiàng)目海堤鎮(zhèn)壓層、沿塘水閘及施工圍堰的用海方式均為非透水構(gòu)筑物，工程對海堤鎮(zhèn)壓層非透水構(gòu)筑物用海和架空平臺透水構(gòu)筑物用海按立體確權(quán)符合相關(guān)管理文件規(guī)定，通過分層設(shè)權(quán)可有利于方便海域使用分類管理，充分體現(xiàn)對海洋資源的多層次有效利用，項(xiàng)目用海采取立體分層設(shè)權(quán)是有必要的。

5 討論

海域資源的立體分層管理不僅契合其自然屬性，也有著堅(jiān)實(shí)的法律支撐，并且得到現(xiàn)階段技術(shù)的充分保障，海域空間資源的立體化開發(fā)成為一種趨勢。隨著相關(guān)政策和體系的進(jìn)一步完善，立體分層的海域使用權(quán)管理將有效緩解海域資源的緊張狀況，并提升資源利用的效率[33]。

5.1 做好海洋空間規(guī)劃和用海管理

立足海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，強(qiáng)化改革協(xié)同，科學(xué)合理做好海域立體分層設(shè)權(quán)的空間規(guī)劃和用海管理，服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的高質(zhì)量發(fā)展。一是統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)妥推進(jìn)。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和海洋管理工作需要，結(jié)合海域資源環(huán)境承載能力，因地制宜、穩(wěn)妥推進(jìn)海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)。二是功能優(yōu)先、適度兼容。在確保海域核心功能的基礎(chǔ)上，應(yīng)科學(xué)地開發(fā)和保護(hù)海洋資源。在相互不沖突、影響有限且可控制的條件下，實(shí)現(xiàn)多樣化的海洋活動兼容，并按層次劃分海域使用權(quán)。三是依法設(shè)權(quán)、合規(guī)運(yùn)行。嚴(yán)格遵守《海域使用管理法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)，加強(qiáng)政府監(jiān)督管理，滿足規(guī)劃管控、用途管制、行業(yè)準(zhǔn)入等要求，確保海域資源合理利用。為了應(yīng)對海域使用權(quán)的獲取及建設(shè)期限的差異性，以及不同海上活動間可能出現(xiàn)的相互作用，需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)各方面的利益。這包括完善權(quán)益體系、市場交易機(jī)制和管理保障架構(gòu)，以規(guī)范海上多級利用的秩序。確保所有權(quán)益方能在其利益范圍內(nèi)最大化地利用海域資源的各個(gè)層面，促進(jìn)同一海域內(nèi)不同級別的海上活動協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)海域資源產(chǎn)權(quán)價(jià)值的最大化[3]。

5.2 做好審批與登記工作的有效銜接

審批與登記是不動產(chǎn)權(quán)利的服務(wù)和保障，海域使用權(quán)登記是海域使用權(quán)設(shè)立、變動以及消滅的成立要件，權(quán)利確認(rèn)是海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)和交易的前提，通過登記方式確認(rèn)不動產(chǎn)權(quán)利的歸屬，從而切實(shí)保護(hù)海域使用權(quán)人的合法權(quán)益[7]。在實(shí)施海域的立體分層權(quán)益設(shè)定時(shí)，須與當(dāng)前的海籍管理技術(shù)體系相結(jié)合，增添海域立體化的詳細(xì)信息，強(qiáng)化海域立體確權(quán)的海籍調(diào)查和宗海圖的編制工作。

5.3 優(yōu)化完善海域有償使用制度

征收海域使用金是依法實(shí)施海域有償使用制度的重要管理手段，有利于維護(hù)國家海域所有者權(quán)益和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)海域合理開發(fā)和可持續(xù)利用[7]，目前海域有償使用制度未考慮立體分層設(shè)權(quán)，相關(guān)實(shí)踐中對不同分層的用海均按現(xiàn)行規(guī)定征收海域使用金。建議優(yōu)化完善海域有償使用制度，如海水養(yǎng)殖等在立體用海時(shí)受影響較大的用海活動減免部分海域使用金。

5.4 健全海域立體分層項(xiàng)目的全流程監(jiān)管

沿海地方各級自然資源主管部門應(yīng)加強(qiáng)對海域立體分層項(xiàng)目在海域使用權(quán)出讓、分層使用、確權(quán)登記等環(huán)節(jié)的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管。一是構(gòu)建海域資源監(jiān)測體系，加強(qiáng)已確權(quán)的立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目對生態(tài)環(huán)境影響的監(jiān)測，持續(xù)性開展項(xiàng)目周邊資源要素的跟蹤調(diào)查，確保海域立體開發(fā)不超過海洋資源環(huán)境承載能力。二是落實(shí)海域生態(tài)修復(fù)責(zé)任，監(jiān)督已確權(quán)的立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海主體嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)建設(shè)方案。依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營期不同階段的要求，有針對性地開展生態(tài)修復(fù)，確保海域自然屬性不喪失、海洋生態(tài)功能不下降。三是形成項(xiàng)目閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制，對已確權(quán)的立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，保障海域資源有序開發(fā)和可持續(xù)利用[8，27]。

5.5 增強(qiáng)海域使用權(quán)人立體用海意識

在海域資源緊張且用海需求高的區(qū)域，通過教育和宣傳，提升海域使用者對立體用海的認(rèn)識，鼓勵(lì)他們采納立體交叉使用的方式。設(shè)立不同空間海域使用權(quán)時(shí)，需要征詢其他權(quán)利人的意見，以降低沖突風(fēng)險(xiǎn)。一旦出現(xiàn)沖突，應(yīng)通過談判、自我限制和補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制來解決問題，確保海域資源的和諧與高效使用[32-33]。

6 結(jié)論

本文從二維平面海籍使用管理無法滿足海域立體化管理需求的角度研究分層設(shè)立海域使用權(quán)的必要性，從海域所有權(quán)歸國家所有、海域資源自然立體分層特性方面分析海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的可行性，提出海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)是在海域空間自然分層的基礎(chǔ)上，依據(jù)不同功能用途的用海活動范圍，綜合設(shè)置海域使用權(quán)的觀點(diǎn)。通過浙江省溫州泰瀚550MW 漁光互補(bǔ)項(xiàng)目和樂清市生態(tài)海堤實(shí)踐進(jìn)行案例分析，表明海域立體分層設(shè)權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義，可以優(yōu)化海洋資源配置并促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)高效地發(fā)展。其次，三維海籍有助于保障海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，在解決海域權(quán)屬糾紛、提高海域三維精細(xì)化管理水平等方面起到關(guān)鍵作用。

海域立體分層利用是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢，也是解決資源短缺問題的有效手段。科技發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長伴隨著人類對海洋資源需求的不斷擴(kuò)大。在這種背景下，法律應(yīng)當(dāng)適應(yīng)時(shí)代需求，承認(rèn)并保護(hù)海域立體分層設(shè)權(quán)的合法性。這種產(chǎn)權(quán)設(shè)定方式不僅有利于實(shí)現(xiàn)海域所有權(quán)和海域使用權(quán)在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上的最大化，還能夠鼓勵(lì)海域所有人和使用人將其不利用的空間資源轉(zhuǎn)讓給有需求的第三方，從而實(shí)現(xiàn)資源的合理流動和高效利用。

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