數字化轉型下的海洋治理創新路徑:基于敏捷治理的視角

摘要：數字技術在海洋資源管理、環境保護、風險治理等方面的廣泛應用，加速了海洋治理理論與實踐的更新迭代，帶來了數字化轉型的機遇與挑戰。由于海洋治理的數字化轉型實踐與敏捷治理理論具有高度適應性，文章在敏捷治理理論的基礎上創新性地構建了面向海洋治理的分析框架。基于該框架，對青島市西海岸新區智慧海洋管理平臺案例進行分析后發現，海洋治理的數字化轉型應具備以下條件：靈活機動的治理理念、多領域的治理對象、自組織的治理主體、剛柔并濟的治理工具、循環迭代的治理過程、多條塊的治理結構。未來海洋治理數字化轉型應當聚焦搭建敏捷團隊、利用數字技術賦能傳統治理工具、優化治理結構、提升治理系統韌性等主題。

關鍵詞：數字智能;海洋公共管理;海洋強國;數字治理平臺

中圖分類號：P74;C93 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）08-0033-08

0 引言

在數字技術飛速發展的背景下，各領域數字化轉型為國家治理帶來了深刻變革[1]。海洋治理作為國家治理的重要領域，也正處在數字化轉型過程中。海洋治理的數字化轉型是指利用數字技術和信息化手段來優化和改進海洋資源管理、環境保護、監測和應對海洋災害等方面的工作。這種轉型涉及數據的采集、分析、共享，決策支持系統的建設以及信息技術在海洋開發、研究和保護中的廣泛應用。然而，當前海洋治理的數字化轉型仍然面臨著數據安全與隱私風險、相關專業人才稀缺、法律法規體系不健全等方面的挑戰。

在海洋強國戰略要求下，當前海洋治理模式正在通過數字化轉型實現路徑創新。敏捷治理作為數字智能時代具有高度理論適應性的新治理范式，可以為海洋治理數字化轉型的路徑創新提供思路。已有關于敏捷治理范式的研究多集中于數字技術、人工智能和算法領域，較少被應用于海洋治理領域。因此，本研究基于敏捷治理的視角，以青島市西海岸新區2020年開始建設的智慧海洋管理平臺為對象開展案例研究，嘗試解答數字化轉型背景下海洋治理的路徑創新問題。

1 文獻綜述

1.1 海洋治理的數字化轉型

我國海洋治理模式經歷了從政府主導到多元主體合作的演進過程。早期政府憑借其權威性和資源優勢，進行海洋活動的集中規劃、監管和協調，以保障國家海洋戰略利益和社會穩定[2]。面對逐漸復雜的海洋治理情境，單一主體的治理模式容易導致決策封閉、資源利用不充分和信息失真等問題。因此，亟需建立多元主體參與的綜合性決策管理機制以促進海洋可持續發展。基于此，海洋治理逐步吸納了企業、社會組織和學術團體等多種主體加入，構建起更為廣泛的合作網絡，開始從政府主導型向多元主體合作的模式轉變[3]。然而，政府主導、多元主體協作的海洋治理模式也逐漸無法應付數字時代爆炸式的信息增長和日益復雜的海洋利益需求。隨著資源開發與環境保護的矛盾加劇，各類海洋安全問題日益突出，需要在海洋治理體系中建立更高效的信息管理方法和更靈活的溝通協調機制———海洋治理模式的數字化轉型應運而生。

數字化轉型指通過信息技術的廣泛應用，實現組織、行業甚至整個社會治理層面的深刻變革的過程。其核心技術包括云計算、大數據、物聯網等高速發展的前沿技術[4]。公共管理領域的數字化轉型則是指在信息技術不斷創新和數據資源持續增長的背景下，經濟、社會和政府的一種變革與重塑[5]。海洋治理作為公共管理領域的重要議題，其數字化轉型需要政府、企業和社會公眾等各主體的協同合作，以構建成一體化的治理模式進而形成治理合力[6]。數字化轉型可以協助海洋管理者提升海洋治理效能、推動海洋可持續發展，并增強海洋環境保護和資源管理的能力。然而，數字化轉型的推進過程也會引發信息安全和隱私方面的顧慮，同時這一進程也面臨著社會參與度不足、缺乏信息共享機制和法律法規不完善等問題[7]。為此，數字化轉型背景下的海洋治理迫切需要進行路徑創新，即建立一個包括跨學科合作機制、利益協調機制和溝通機制在內的一體化治理框架。

1.2 敏捷治理分析框架

敏捷治理起源于20世紀90年代的制造業和軟件工程行業。面對急劇變化的市場環境，當時的相關企業提出了敏捷開發的理念，以實現對復雜動態環境的快速響應和積極整合[8]。2018年召開的世界經濟論壇年會正式提出“敏捷治理”概念，并首次將敏捷治理引入了公共管理領域[9]。2019年國家新一代人工智能治理專委會將“敏捷治理”作為一項治理原則引入智能化治理領域，并將其定義為快速感知、靈活響應、多元參與和持續改進的治理過程[10]。自此，敏捷治理成為一種針對大數據、人工智能等新興產業監管而提出的治理理念[11]。作為社會治理的新范式，敏捷治理是對傳統集中式治理模式的發展和超越，是塑造未來數智世界的實現路徑[12]。在人工智能高速發展的數字時代背景下，敏捷治理已然憑借其自適應性、靈活性和包容性的特點對公共管理的治理主體、對象、工具等內容進行了重塑[13]。公共管理領域的敏捷治理革命并非效率革命，而是治理數字化轉型階段政府治理能力的升維[14]。除了在政務服務和政策制定中減少流程、開放多主體參與，數字化治理平臺也是政府敏捷治理的重要載體。借助多主體共用的數字化治理平臺，才能實現各主體之間的信息共享和協同工作，提高決策效率并優化資源分配方式[15]。

在構建數字化治理平臺時，應圍繞治理理念、治理對象、治理主體、治理工具、治理過程、治理結構等6個關鍵要素進行。首先，平臺的運行機制應契合靈活機動的治理理念，主要包括結果導向而非規則約束，響應變化而非遵循計劃，鼓勵參與而非強化控制[16]。其次，平臺應將治理對象延伸至社會、經濟、環境等多類領域，以實現治理目標的綜合一體化解決。第三，應強調自組織的治理主體。為實現共識性目標，平臺應通過配置自組織的敏捷團隊，有效整合跨部門、跨層級的多種資源和力量形成治理合力[17]。第四，平臺應借助剛柔并濟的治理工具，克服傳統治理工具剛性有余而韌性不足的缺陷[18]。保障治理秩序的同時又可靈活調整治理策略，實現向整體智治的轉變。第五，充分利用數字平臺的信息處理速度優勢，實現循環迭代的持續反饋、學習和調整，彌補傳統治理模式下信息滯后、風險難以防范的弊病[19]。最后，基于“縱向橫向多條塊”的治理結構，提高各主體間的合作主動性與合作成效，以實現針對治理對象的治理深度和治理向度的躍遷、對治理過程和治理質效的優化提升[20]。綜上所述，基于數字化平臺的敏捷治理模式是靈活、全面、自主、創新、持續優化的多層次治理模式，并且可以持續促進海洋治理的數字化轉型[21]。

2 案例展示與分析：青島西海岸新區智慧海洋管理平臺

本研究以山東省青島市西海岸新區智慧海洋管理平臺的建設運行為案例，探討數字化轉型下的海洋治理創新路徑。作為青島智慧海洋建設中的重點項目，承建方中國鐵塔青島分公司利用自身產品線優勢，在海岸線和海島上新建40處高點監控設備，并將已建的21處視頻監控系統進行整合，實現了對282km 海岸線和近海海域的24小時AR智能可視化無縫綜合監管。通過建設近岸海域視頻監控網、海洋環境監測網和海上目標探測網絡，西海岸新區智慧海洋管理平臺成功突破了海洋數據孤島的局面，實現了海洋管理信息的集成化，建立了高效的海洋綜合管理系統。其在全國范圍內率先實現了近岸海域數據的整合和共享，為西海岸新區的海洋治理工作提供了強大的技術保障和數據支撐。

數字時代的敏捷治理強調平衡創新和風險之間的關系，以便應對人工智能技術和其他新興技術所帶來的不確定性，這與我國對新興技術的包容審慎監管態度相適應[22]。敏捷治理不僅在治理結構提升和治理流程優化方面發揮了重要作用，還為海洋治理的數字化轉型提供了發展框架和指引。因此，敏捷治理分析框架與海洋治理數字化轉型案例具有高度適應性。基于此，本研究從敏捷治理視角出發，從治理理念、治理對象、治理主體、治理工具、治理過程、治理結構6個治理要素對西海岸新區智慧海洋管理平臺案例進行分析。

2.1 靈活機動的治理理念

敏捷治理主張在復雜、動態和不確定的環境中，通過靈活、透明、協同和快速的方式開展治理活動，其核心原則包括快速響應、協同合作、持續反饋和優化等。快速響應要求組織及管理者在迅速變化的環境中快速做出決策，以適應市場、技術和其他外部因素的變動;協同合作強調團隊之間的緊密協作和信息共享以迅速解決問題并實現目標;持續反饋和優化原則要求組織建立持續的反饋機制并及時評估治理效果，從而適應不斷變化的治理需求和挑戰。

西海岸新區智慧海洋管理平臺通過智能化技術的綜合應用，實現了治理問題的提前預測;同時相關部門能夠借助平臺反饋的結果靈活調整治理思維和組織行為，推動了治理過程從被動應對向主動適應的轉變。首先，平臺借助先進的數據分析和智能算法，能夠對海洋生態系統、氣象、海流等多個方面的數據進行集成和分析，識別潛在的關聯性問題和動態變化，為決策者提供重要的信息基礎。其次，平臺通過引入智能化技術實現了對管理思維和組織行為的靈活調整。面對快速變化的海洋治理環境，平臺能夠迅速響應并靈活調整治理策略。此外，平臺在整個治理過程中注重建立持續的反饋機制。通過實時監測評估，平臺能夠幫助相關部門及時發現潛在問題，提高了治理過程的透明度和迭代能力，保證了海洋治理體系的優化提升。可見，在海洋治理理念方面，西海岸新區已經呈現出靈活、機動的敏捷治理特征。

2.2 多領域的治理對象

在敏捷治理框架下，治理對象通常呈現多領域、跨職能、多層級的特征。這意味著治理對象跨足技術、市場、人力資源、財務等領域，涉及研發、銷售、市場營銷、客戶服務等多職能和多業務單元。同時，治理對象可能分布在組織的不同層級和地理位置，包括總部、分支機構和團隊等。為更有效地適應這種分散式的治理對象結構，敏捷治理主張采用分布式決策并強調自組織團隊的重要性。

西海岸新區智慧海洋管理平臺專注于多個治理對象，包括但不限于海上事故搶險應急、海上事故風險預控、漁業捕撈和海洋生態環境治理等多個海洋治理領域。這涉及應急管理、風險防控、漁業資源管理以及生態環境保護等多個領域，治理對象亦呈現出多領域、跨職能的特征。同時，平臺在協調不同管理單位及其轄區之間的政策和行動方面也發揮了重要作用，幫助決策者更全面了解各管理單位及其轄區的情況，從而制定協調一致的治理策略，緩解多部門協作中的溝通與協作障礙。

2.3 自組織的治理主體

敏捷治理的核心目標在于構建一個具備快速適應變化、高效協作、持續改進能力的工作環境。因此，敏捷團隊的建設及組成至關重要。敏捷治理不僅強調敏捷團隊成員之間的密切協作和高效溝通，更倡導塑造一種持續改進的團隊文化。西海岸新區政府抽調了區海事局、區自然資源局、區生態環境局等相關部門的優秀人才組成敏捷團隊，同時吸納了海洋科學家、法律專家和技術人員為團隊提供專業的技術指導。同時，敏捷團隊積極與漁民、科研機構和環保組織等利益相關者進行開放式合作。這種合作模式促進了海洋的社會共治，形成政府、企業、科研機構和公民之間的有效溝通與協作。

此外，敏捷團隊還建立了信息共享和傳遞的保障機制，降低了信息不對稱帶來的風險，幫助團隊成員全面了解海洋治理的項目進展和需求變動。通過強調協作、透明度和持續改進等原則，平臺自組織的敏捷團隊在管理海洋資源和協調多方利益方面取得了顯著成果，推動了海洋可持續發展理念的貫徹實施。

2.4 剛柔并濟的治理工具

敏捷治理注重在充分發揮和融合不同治理工具的優勢基礎上，進行工具的協調配合，實現治理工具靈活性與穩定性的有機結合。不同治理工具被看作是互補且相互支持的資源，通過對不同屬性治理工具進行組合運用，能夠構建出一種兼具硬性法規與柔性引導相結合的治理模式。其中，硬性法規為海洋治理提供了堅實的法律基礎和強制性規范，而柔性的引導志愿措施則使得海洋治理能夠靈活適應不同利益主體的需求和變化。

在海洋治理方面，青島市制定、修訂了《青島市海洋漁業管理條例》《青島市海洋環境保護規定》《青島市“十四五”海洋生態環境保護規劃》等一系列政策文件。這一系列政策文件的出臺為青島市的海洋治理劃定了明確的法律邊界，確保了治理過程的規范性。同時，西海岸新區政府還支持企業獲取ISO14001環境管理體系認證、制定漁業管理計劃和海洋廢物管理計劃等柔性規制措施。這種多樣化的激勵機制和自我約束機制等軟性規制，激發了企業、社會團體等其他主體的積極性，促使其不僅只是滿足最低合規標準的要求，更主動遵守更高標準的海洋治理規范。剛柔并濟的治理工具組合充分體現了西海岸新區海洋治理“軟硬兼施”的特征。

2.5 循環迭代的治理過程

敏捷治理強調治理過程的循環迭代和持續改進，注重持續學習和調整，以確保組織能夠靈活應對內外部環境的復雜變化和不斷創新的治理政策。這種循環迭代的治理過程不僅幫助組織能夠及時適應挑戰，還大大促進了組織的戰略調整和運作優化，實現了治理效率和管理成效的顯著提升。通過持續學習與改進，組織能夠更好地應對未來的挑戰和機遇，建立起適應性更強、反應更為迅速的治理體系，為組織的可持續發展奠定了堅實的基礎。

西海岸新區智慧海洋管理平臺通過持續監控海上情況、實時收集和反饋信息至平臺后臺，形成了一條連續的信息流。這種高效、實時的信息流使得敏捷團隊在獲得新的信息和反饋后能夠迅速做出調整，并即時應用于海洋治理實踐中;同時也能幫助敏捷團隊預測風險并提前制定相應的應對策略。通過融合實時信息流和預測分析方法，西海岸新區形成了循環迭代的海洋治理過程，構建起一個靈活、高效、具有前瞻性和高度韌性的海洋治理模式。

2.6 多條塊的治理結構

傳統“條塊分割”治理模式中部門和層級之間的嚴格劃分導致了信息孤立、決策滯后和合作不力等問題。而敏捷治理強調打破傳統治理模式中的層級壁壘與部門隔閡的界限，倡導各部門和各層級之間通過緊密協作、信息共享和協調決策，以消除科層分界與溝通障礙。

西海岸新區智慧海洋管理平臺在縱向上突破了剛性的管理層級，建立了更為扁平化的組織結構。海洋管理者不再受制于層級間的信息屏障，可以直接參與和了解基層工作細節并與敏捷團隊成員溝通;橫向上，敏捷團隊消除了部門間的職能壁壘，加強了跨部門、跨領域的協同合作。此外，平臺中可視化綜合管理門戶亦提供了直觀的信息交流平臺，使得所有平臺用戶都能夠迅速獲取并共享所需信息。基于此，西海岸新區智慧海洋管理形成了“縱向橫向多條塊”的治理結構，一次性解決了信息阻滯、合作不力、專業壁壘等問題。

3 敏捷治理視角下的海洋治理數字化轉型的創新路徑

3.1 搭建敏捷治理團隊

在數字化轉型的背景下，敏捷團隊成為回應復雜且動態的海洋治理環境與海洋需求的關鍵。團隊建設涉及團隊文化、成員素養和內部協同機制。具體而言，為確保團隊成員清晰理解治理目標，團隊應促使形成積極合作的組織文化，并創造鼓勵溝通的環境以便于信息自由流動。在此過程中，數字平臺的建立可提高團隊實時協作效率。通過引入數字平臺和協同工具，有助于建立數字化的協調合作機制，促進不同職能之間的團隊成員高效協同工作。同時，鼓勵團隊不斷學習新的數字技能和知識，倡導持續學習文化，通過數字培訓和在線資源學習促使團隊保持敏捷性，及時總結經驗教訓，靈活應對治理需求變化。此外，還應當確保團隊對數字平臺的透明使用，充分發揮數字化工具潛力，助力團隊更好地適應和解決海洋治理中的復雜問題。

3.2 數字技術賦能傳統治理工具

當前海洋治理實踐中，執法檢查等強制型工具多，企業自我規制、道德規勸等志愿型工具和混合型工具少。政府在制定法律法規、政策文件以強化制度保障的同時，也應重視數字化海洋治理軟工具在敏捷治理中的靈活應用。政府相關部門可基于數字治理技術探索制定激勵措施，通過市場手段推動企業可持續經營，例如建立數字環境認證體系、推動可持續漁業和旅游等。另外，可以基于大數據建立海洋保險和金融機制，開發覆蓋航運、漁業、旅游等領域的符合海洋行業需求的保險產品，以降低海洋災害引起的損失。在這一過程中，監管部門可以與保險機構和大數據公司合作，進行數字海洋風險評估并制定風險管理策略，進而提前預防海洋災害、降低潛在的經濟損失。此外，相關部門還可以推行金融激勵措施，如利率優惠、稅收減免等獎勵從事可持續海洋經濟活動的企業。不同治理工具可單獨使用，也可以組合使用，但需要注意工具之間的統籌規劃，有效整合不同部門、區域之間的工具資源。通過數字平臺實現數據共享，最大程度釋放數據價值，從而切實滿足不同區域與場景的復雜治理需求。

3.3 優化治理結構

在形成了“縱向橫向多條塊”的敏捷化治理結構后，海洋治理仍然面臨著政府與其他治理主體之間的力量平衡問題。海洋治理仍主要依靠政府主導，企業、社會組織和社會公眾等主體仍存在參與不足、對海洋治理數字平臺和數字化轉型的認識不足等問題。因此，迫切需要進行數字平臺和數字化轉型方面的治理結構優化，以促進多元治理主體有效利用數字技術管理海洋治理事務、承擔數字化海洋治理責任并合理分配公共利益[23]。一方面，通過建立數字化共同決策平臺或采用多元數字意見征集方式，構建更加靈活和透明的數字決策機制，確保不同數字治理主體在數字化決策過程中具有平等的數字參與權;另一方面，設立數字化海洋治理委員會或組織數字化的多方利益相關者會議，提高非政府數字治理主體對數字化海洋治理的認同度，使其更積極地承擔數字治理責任。最后，需要建立數字化監管機構或采用數字化第三方評估，以確保非政府數字治理主體積極履行數字治理責任，保證數字治理結構的公正性和透明度。這些數字化舉措將有助于更好地適應數字時代的治理需求，提高治理效率和公眾信任度。

3.4 提升治理系統韌性

系統韌性是指系統在沖擊和變化中保持基本功能、結構和性能，快速適應并恢復正常狀態的能力[24]。提升海洋治理系統韌性對于確保可持續發展至關重要。為實現這一目標，海洋管理者需制定包括環境保護、資源管理和風險評估等方面的較為全面的數字化治理規劃，并建立起完善的數字化風險評估與管理機制。在這一過程中，數字平臺和信息技術的廣泛應用可協助監管部門實時監測和評估、迅速決策并采取數字化行動，維護治理體系的數字化運轉。此外，跨地區和國家的數字化合作也是增強治理系統韌性的有效途徑。通過參與國際和地區層面的數字化海洋治理合作，不同國家、地區間能夠分享數字信息、經驗和技術，形成數字化治理的合力。廣泛的數字化協同合作不僅提高治理系統整體應對能力，還有助于解決跨域治理難題，推動全球海洋可持續發展。

4 結論與討論

數字化轉型標志著海洋治理將走向更靈活、高效和可持續的模式。而青島西海岸新區在數字化治理方面已呈現出顯著的“敏捷治理”特征。通過建設智慧海洋管理平臺，新區政府實現了對海上情況的實時監測，優化了海洋治理過程。該平臺覆蓋多個治理領域，構建以不同部門為核心的敏捷團隊同時，融合了剛性的政策法規和柔性的企業自我規制。形成了循環迭代的海洋治理過程和“縱向橫向多條塊”的新型海洋治理格局，成為數字化轉型的代表。

本研究的創新之處在于將敏捷治理范式應用于海洋治理，并提出了未來海洋治理應聚焦于敏捷團隊建設、治理工具多樣化、優化治理結構和提高治理系統韌性4個方面進行路徑創新與提升;不足之處在于本研究尚未深入探討海洋治理的數字化轉型可能面臨的挑戰，如算法優化、數據集成、人工智能與決策支持等，而這有賴于未來更多跨領域專家學者的研究與推動。

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