煙臺山國家級海洋公園管護模式研究與實踐

摘要：國家級海洋公園是我國對海洋資源進行有效保護和管理的一種形式。目前煙臺山國家級海洋公園的管理存在機構能力不足、社會能力不足和系統管理服務措施缺失的問題，極大地影響了管理效能和保護區保護目標的實現。在借鑒和吸收國內外相關工作經驗的基礎上，實施煙臺山國家級海洋公園管護能力建設工程，探索推行由政府、社區、企業三方共同組成的“共建共管”海洋公園管護模式，經運行后，其管理優勢明顯、生態效益和社會效益顯著。因此，文章旨在通過煙臺山國家級海洋公園管護模式的研究和應用，為我國國家海洋公園建設管理提供經驗借鑒。

關鍵詞：國家級海洋公園;管護模式;共建共管;煙臺山

中圖分類號：X36 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）08-0065-08

0 引言

海洋公園以實現海洋生態系統與海洋景觀保護目標為主，兼顧海洋科考、環境教育和休閑娛樂等功能，其發展模式使生態環境保護，社會經濟發展等目標能夠更好地實現[1]。建設海洋公園的目的在于保護生態環境，延續海洋文化價值[2]，是世界各國進行海洋生態保護的重要形式之一[3]。我國的國家級海洋公園是以保護和管理海洋資源為目的，建立的一種保護海洋資源的特殊形式[4]。我國海洋公園建設起步較晚，尚處于初步探索階段[5-7]，存在著過于注重開發、忽視保護，重項目申報、輕管理等問題，同時也存在管理制度交叉的問題[6-9]。本文以煙臺山國家級海洋公園建設與應用實踐為例，探究該類型海洋保護區的建設與管理模式，旨在為我國國家級海洋公園建設與管理提供經驗與參考。

1 煙臺山國家級海洋公園基本情況

1.1 情況介紹

煙臺山國家級海洋公園創建于2014年，是在原煙臺山海洋生態省級海洋特別保護區的基礎上建立而成。該區域位于煙臺市芝罘區與萊山區之間，由煙臺山公園延伸至雨岱山附近，總岸線長約7.3km，總占地面積1247.99hm2，其中陸地面積100.14hm2，海域面積1147.85hm2。煙臺山國家級海洋公園以濱海自然景觀、人文歷史景觀遺跡、海洋典型生態系統等為重點保護目標，劃分為重點保護區、生態與資源恢復區和適度利用區[10]。

煙臺山國家級海洋公園重點保護區重點區域面積約451.41hm2，該區域主要保護目標為保護區內獨特的海洋生態系統，珍貴的野生刺參、皺紋盤鮑、紫石房蛤等優質的海珍品種質庫以及東炮臺周邊獨特的原始基巖海岸。生態與資源恢復區面積約290.47hm2，該區域作為海域自然生態系統和生物多樣性恢復與保護的緩沖帶，以自然恢復為主，人工修復為輔，恢復和保護該海域自然生態系統及生物多樣性。適度利用區約506.11hm2，該區域保護的目標是在確保海洋生態系統安全的前提下，通過科學規劃、合理布局，開展不與保護目標相沖突的海上游樂、海洋文化等生態旅游生產經營和項目建設活動，實現資源價值最大化。

1.2 煙臺山國家級海洋公園前期管理存在的主要問題

1.2.1 機構能力不足

保護區的機構能力是指保護區機構所擁有的資源和能力，用以發現并解決保護區所面臨的問題和威脅[11]。機構能力是保障海洋公園綜合管理工作順利實施的重要條件，如保護區體系結構的建立，保護區系統各部門之間的協調能力，基礎設施建設的設備狀態等。煙臺山國家級海洋公園自2014年創建以來，一直未建立專門的保護區管理機構，未開展配套基礎設施建設，成為影響管理的一大制約。

1.2.2 社會能力不足

保護區的社會能力是指保護區管理過程中社會所提供的幫助和影響，公眾對于保護區的認可和支持程度，保護區的資源使用者的保護意識以及當地社區參與保護區管理的程度等[11-12]。煙臺山海洋公園建立初期未吸收社會力量參與海洋公園的管理，導致社會民眾對煙臺山國家級海洋公園認識不足，在保護區內出現了與管理要求不符的海洋開發利用活動等現象。

1.2.3 系統管理服務措施缺失

為有效防止海洋公園生態環境惡化和資源退化，實施海洋公園綜合治理工作是目前行之有效的手段[13]。煙臺山國家級海洋公園創建之初，因管理、監測、執法等工作缺乏系統完善的管理服務措施，落實難度較大，嚴重影響海洋保護地的規范管理和海洋生態保護對象的保護工作。海洋公園及其周邊局部海域的水動力和泥沙沖淤環境，隨著煙臺山國家級海洋公園周邊涉海工程等海洋開發活動的推進而改變[14]，致使沙質岸灘穩定性逐步下降、沙灘處于退化階段[15-16]。崆峒列島位于公園重點保護區以北，其附近海域是煙臺城區增養殖的傳統海域，但快速發展的高密度養殖業，對公園的水環境、保護對象等造成了明顯的危害和壓力[17]。

2 煙臺山國家級海洋公園管護模式的研究及應用

2.1 保護區社區共建共管概念

保護區管理機構在傳統觀念中被認為是管理的唯一主體，無論是居民還是轄區內的自然資源，都被看作是管理的目標[18]。但實際情況表明，很大程度上保護區的管理與發展，還是要依靠轄區居民的積極參與與支持。將社區納入保護區的管理主體，逐步推廣開放式、參與式、適應式的管理模式，以遵循全球性的保護區目標，順應管理多元化的趨勢。目前，國際上保護區內普遍采用社區共建共管模式[19]。

社區共建共管模式是指政府機構與社區等主體〔居民、非政府組織（NGO）、企業〕及其他合作方通過建立合作共管機制，共同決策、齊抓共管的一種管理模式[20-21]。該模式有利于緩解保護地內保護與開發的矛盾，明確保護區內資源使用情況，平衡原住居民的利益與保護區的發展[7、22]。國外對保護區的管理模式研究較早，并積極推動社區、市民、NGO 等多方協作參與保護區的管理[19]。而實行保護區共建共管模式最早的是澳大利亞，其管理水平已較為成熟[7]。共建共管理念在加拿大保護區的管理模式中也得到了體現[20]，這些先進經驗對我國國家級海洋公園的建設與管理有良好的借鑒作用。我國學者們近年來在研究中也提倡共建共管，拓展資源多元開發渠道，鼓勵社區居民、公益組織、企業等社會力量及其他利益相關者積極參與[3-4，21-25]。

2.2 共建共管模式的確定

2018年8月31日，煙臺市海洋發展與漁業局、萊山區人民政府、煙臺漁人碼頭投資有限公司旅游管理分公司三方本著“共建共管、合作共贏”的原則簽訂了《煙臺山國家級海洋公園建設與管理合作協議》，由煙臺市海洋發展與漁業局統籌負責煙臺山國家級海洋公園的管理建設;萊山區政府負責協調煙臺市海洋發展與漁業局、煙臺漁人碼頭投資有限公司旅游管理分公司管理建設有關事宜，同時，萊山區政府提供建設和管理中必要的支持;煙臺漁人碼頭投資有限公司旅游管理分公司負責煙臺山國家級海洋公園管護能力建設的場所，負責基礎設施建設、維護和管理，并免費向社會開放宣教中心區域。至此，煙臺山國家級海洋公園共建共管模式正式形成（圖1）。

2.3 共建共管模式的主要內容

2.3.1 管護能力建設項目

在煙臺山國家級海洋公園共建共管管護模式框架內，煙臺市海洋發展和漁業局與萊山區政府、煙臺漁人碼頭投資有限公司旅游管理分公司共同實施了煙臺山國家級海洋公園管護能力建設項目，其核心建設內容為煙臺山國家級海洋公園宣教中心。煙臺山國家級海洋公園宣教中心設立于煙臺漁人碼頭投資有限公司旅游管理分公司所屬的煙臺漁人碼頭鯨鯊館，其建設模式為：煙臺市海洋發展和漁業局出資建設，萊山區政府負責協調相關事宜，煙臺漁人碼頭投資有限公司旅游管理分公司負責提供在煙臺漁人碼頭（4A 級景區）的鯨鯊館景區的建設場所以及建成后的設施維護及管理，并免費向社會開放宣教中心區域。

2.3.2 建立健全國家級海洋公園煙臺山管理服務措施

在煙臺山國家級海洋公園共建共管管護模式框架內，由煙臺市海洋發展和漁業局和萊山區政府的共同開展了一系列的管理服務措施（表1）。主要包括海洋公園內海域開發利用活動管理、專項規章制度建立和實施、主要保護對象專項監測、聯合海監等部門的海洋監督執法工作，以及多種形式的海洋科普宣傳活動等針對性措施。

3 煙臺山國家級海洋公園共建共管模式的特點及效益

3.1 共建共管模式的特點

3.1.1 “三位一體、社區參與、齊抓共管”的新型管理模式

針對國家級海洋公園的建設特點和發展需求，建立以煙臺山國家級海洋公園“三位一體、社區參與、齊抓共管”的新型管理模式。該模式實現了保護區政策的民主、科學，保證了政府海洋公園管理決策充分考慮各方利益，進而促進海洋公園內相關利益主體的生存與發展，有助于提升當地基層政府和居民對海洋公園的認同感和積極參與度，在保護海洋公園多元文化的同時，也有助于海洋公園管理、執法等各項工作的順利開展。同時，堅持以海洋公園主管部門為主導，發揮保護區管理部門的行政管理與服務職能作用，提出并實施了開發利用活動管理對策、專項規章制度、保護對象專項監測、監督執法和科普宣傳活動等煙臺山國家級海洋公園系統管理服務措施，提升了國家級海洋公園的保護能力和服務水平。

3.1.2 在國內開創了政府主導、景區參與的海洋公園宣教新形式

煙臺山國家級海洋公園宣傳教育中心的建設，采用多元化的投入機制和管理模式。一方面，充分利用煙臺海昌漁人碼頭旅游資源和社會影響力[26]，保障了海洋公園的公益性職能，發揮其科普宣傳作用，促進了煙臺山國家級海洋公園機構能力的提升和社會能力的提升。另一方面，充分利用景觀優勢和資源優勢，將海洋公園保護與社區可持續發展相結合，在國內首次開創了景區與政府主導項目共同經營的海洋公園宣教新形式，使經營主體與參與主體之間的關系既相互協調又和諧統一，在實現經濟效益和生態效益雙贏的同時，節約了政府管理和資源保護成本。

3.2 共建共管模式下的生態效益

主要選取2013—2018年期間，每年8月表層海水中化學需氧量（COD）、活性磷酸鹽、無機氮、石油類、浮游植物等指標，對煙臺山海洋公園采用共管模式前后生態環境變化情況進行分析和評價。樣品由煙臺市海洋環境監測預報中心采集完成，采集、儲存和分析等過程嚴格按照《海洋監測規范》（GB17378-2007）[27] 和《海洋調查規范》（GB12763-2007）[28]的要求執行。表2給出了水質的年均監測結果。

3.2.1 水質評價

依據海水水質標準[29]，海洋保護區適用于一類水質標準。本文以COD、磷酸鹽、無機氮、石油為主要因子，利用單因子污染指數法[30]進行水質指標評價。在該評價方法中，一般將該因子對環境是否產生污染的臨界值設定為1.0，當超過1.0時表示超過一類水質標準。計算結果見圖2。從圖中可以看出，2014年石油類和無機氮明顯超過一類水質標準，煙臺山國家級海洋公園共建共管模式實施以來，煙臺山國家級海洋公園總體水質狀況在持續改善，各項評價因子逐步改善，2016年開始，4項指標全部達到一類水質標準。

3.2.2 生物多樣性評價

我們采用Shannon-Weaver多樣性指數[31]對生物多樣性進行評估。海洋公園浮游植物、小型浮游動物的變化狀況見圖3，可知在2015—2018年間，2016年的浮游植物生物多樣性指數最小，隨后開始上升;小型浮游生物多樣性一直上升至2017 年，2018年略有下降，但總體也是呈現出向好發展的趨勢。

3.3 共管模式下的社會效益

煙臺山國家級海洋公園充分利用煙臺山至玉岱山海濱一線豐富的自然、環境、人文資源優勢，煙臺山國家級海洋公園共建共管模式實施以來，煙臺山國家級海洋公園已經成為煙臺海洋城市形象展示、海洋科普教育和環保宣傳的重要窗口。據初步統計，僅宣教中心投入使用以來，已累計接待約80萬人次。對煙臺城市宣傳、海洋意識提升、海洋科普知識推廣都有著極大的促進作用，取得了良好的社會效應。

4 結論

（1）本文對在山東省內首次提出并應用的煙臺山國家級海洋公園管理模式進行了較為詳細的介紹，即由海洋公園管理部門、公園所在地政府和社會力量三方共建共管的模式，提高了國家級海洋公園的機構能力和社會能力，整合社會資源參與國家級海洋公園建設和管理，增強了管理力度，節約了政府管理成本。

（2）在山東省內率先實施煙臺山國家級海洋公園管護能力建設項目，使國家級海洋公園成為煙臺海洋城市形象展示、海洋科普教育、環境保護宣傳的重要窗口，開創了景區與政府主導項目聯合運營的新模式，取得了顯著的社會效益。

（3）通過水質評價和生物多樣性評價可以看出，煙臺海洋公園生態效益在共建共管模式下積極向好，對同類型國家級海洋公園的管理和建設起到了良好的示范作用。

目前，我國國家海洋公園試點建設還處于探索階段，對有關資料和認知的認識還存在一定的局限性[32]。國家公園體制的建立，是我國推進自然生態保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的重大舉措[6]，積極探索海洋公園在統籌海洋生態保護與資源利用關系、促進沿海地區社會經濟可持續發展和海洋生態文明建設、實現人海和諧共生等方面的規范化建設與管理模式意義重大。

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