多元主體參與農村人居環境整治的實施路徑研究

摘" 要：“十四五”以來，我國農村人居環境整治不斷取得新突破，但是著眼局部依然存在底子薄、問題多、參與主體單一和治理碎片化等問題。該文以多元主體參與農村環境治理為視角，對我國農村人居環境整治目前存在的問題和原因進行分析，并以構建利益共融機制為核心，以激發多元主體的內生動力為目的，針對所存在的問題提出職能部門協同合力、統籌村莊規劃，擴大融資渠道、創新建管模式，村村聯合、破解碎片化難題，加大宣傳教育和喚醒村民主人翁意識，遵循鄉村發展規律、文化助推鄉村振興的具體實施路徑。

關鍵詞：多元參與；利益共融；村莊規劃；和美鄉村；人居環境

中圖分類號：F323" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）24-0087-04

Abstract： Since the 14th Five Year Plan， new breakthroughs have been made in the improvement of rural living environment in China， but there are still problems such as weak foundation， multiple problems， single participating entities， and fragmented governance in some areas. This article analyzes the current problems and reasons for the improvement of rural living environment in China from the perspective of the participation of multiple entities in rural environmental governance. With the core of building a mechanism for sharing interests and the purpose of stimulating the endogenous motivation of multiple entities， it proposes a specific implementation path for functional departments to collaborate， coordinate village planning， expand financing channels， innovate construction and management models， unite villages， solve fragmented problems， increase publicity and education， awaken villagers' sense of ownership， follow the laws of rural development， and promote rural revitalization through culture.

Keywords： diverse participation; interest integration; village planning; harmonious countryside; living environment

一直以來黨和國家聚焦切實保障和改善民生，以實際行動推進鄉村振興高質量發展，多措并舉持續改善農村生態環境、提升農村人居環境整治，并在深入實施“十四五”規劃、全面貫徹黨的二十大精神和有力有效推進鄉村全面振興的關鍵之年不斷取得新成效[1]。農村人居環境整治是建設宜居宜業和美鄉村的先決條件，是實現農業農村現代化建設的重要一環，是一項關乎廣大人民群眾切身利益的系統工程，涉及面廣、源頭復雜、任務繁重，這就要求亟需摒棄傳統“全能型”政府大包大攬的治理模式，積極探索治理主體多元化、治理能力現代化、治理模式更加科學化的實施路徑。

1" 農村人居環境整治存在的問題及原因

截至2024年7月29日，“十四五”規劃以來我國新增完成6.7萬個行政村環境整治。其中，生活垃圾收運處置由2023年超過90%的行政村覆蓋率變為目前超過90%的自然村覆蓋率，衛生廁所治理從2023年73%的普及率增長到目前75%左右，農村黑臭水體治理完成了“十四五”規劃任務的80%以上，農村生活污水治理（管控）率從2023年的40%以上增長到目前超過45%[2]。就全國整體現狀而言，我國農村人居環境得到明顯改善，農村生活垃圾治理成效顯著。但受到自然環境、資金、技術、人才、治理方案、政策執行力度和村民意識等因素的限制，作為農村人居環境整治“重頭戲”的“廁所革命”目前處于瓶頸期，持續推進難度大、進度緩慢，問題多、底子弱和基礎差的農村生活污水治理短板難以攻克，村容村貌有待進一步改善，人民群眾生活的急難愁盼仍然面臨挑戰。要想探究農村人居環境整治可持續推進的實施路徑，首先，必須剖析目前各治理項目中存在的主要癥狀和頑疾。為此，本文以多元主體參與理論為視角，對產生的各類問題及原因作如下分析。

1.1" 村莊規劃編制雷同，缺乏科學性

近年來，我國持續推進城鄉發展一體化并在許多方面取得一定成效，但長期以來城鄉建設規劃“重城輕鎮、重鎮輕村”的現象普遍存在，相關部門對村莊規劃的重視程度遠遠不夠，城鄉規劃發展不平衡。其次，農村污水治理、生活垃圾治理、村容村貌、農村“廁所革命”、鄉村道路系統和村莊規劃分別由不同的部門負責，而不同職能部門之間各自為政，難以溝通和協調，使得村莊規劃編制缺乏系統性、統籌規劃不足。此外，許多村莊規劃編制人員的素質參差不齊、缺乏專業人員的科學設計，村兩委對鄉村規劃定位不清晰、脫離了鄉村發展的實際，村民主體意識淡薄、在鄉村規劃中嚴重缺位等因素影響了鄉村規劃與布局的科學性，導致“千村一面”的“批量生產”[3]現象嚴重，不僅造成各種資源的浪費，更為鄉村建設的長遠發展埋藏了隱患。

1.2" 過分依靠財政，資金渠道單一

近年來，鄉村常住人口主要以老年人為主，大量中青年勞動力長久外流，這類“空巢村”環境治理政策的實施難度大，資金投入不足問題突出。農村人居環境整治中公共基礎設施建設和管護、設備購買、技術更新與引進、專項人才培養和勞務費支付等環節需要大量的資金支持，許多鄉村只能依靠財政投資作為主要甚至是唯一的資金渠道，企業、社會團體、村民個人參與度不高，鄉村環境治理面臨著巨大的資金缺口[4]，導致生活污水治理、無害化衛生廁所建設等關鍵項目難以啟動或者持續推進，農村人居環境整治工作無法全面、系統地展開。以農村“廁所革命”為例，從廁所改造模式方案的選擇、器材的購置、施工到設備后期的管護和維修，許多鄉村完全依靠財政資金作為保障才能完成廁所改造工程，村民對自家戶廁改造的資金投入意愿很低，因此，完全倚靠政府資金完成廁所改造工程的難度持續加大。

1.3" 重建輕管問題突出，持續性不足

農村道路修建、衛生廁所改造、農田水利渠道和農村飲水安全等基礎項目得益于脫貧攻堅或鄉村振興等一次性投資的惠民政策[5]，重建輕管問題突出，這些治理項目缺乏專項資金以及專業人員完成后期的管護和維修工作。以農村“廁所革命”為例，“建新未拆舊”“建而不用”等現象屢見不鮮，究其原因：改建后的廁所不好用、不能用，損壞后的廁具無人維修，糞污處理難度大等問題導致許多廁所成為農戶的“擺設”，不僅浪費了大量的人力和財力資源，還進一步加劇了農村人居環境和生態環境污染，同時降低了政府的公信力，打擊了村民參與鄉村環境治理的積極性，這讓一項原本利國利民的工程變成一場費力不討好的難題。再比如，在農村生活垃圾治理項目中，垃圾中轉站存在重建輕管、運轉維護不力等問題，公共垃圾箱區域由于缺乏有效的管理，垃圾箱外面積滿了污垢和垃圾，或者在垃圾箱外面隨意焚燒，使得整個農村生活垃圾治理工程的效果大打折扣。

1.4" 村民主體意識淡薄，參與缺位

國家統計局數據顯示，截至2023年末，我國鄉村常住人口為47 700萬人，占全國總人口的33.84%，較上年減少了1 404萬人[6]，鄉村人口持續、長時間外流導致村民對家鄉的歸屬感、認同逐漸降低，村民的主體意識越發淡薄，這部分村民參與農村人居環境整治的積極性和主動性也隨之降低。而大部分常住村民年齡偏大、勞動力減弱甚至喪失、經濟收入水平較低，在現代化進程中其思想認識和價值觀念雖然有了一定轉變，但由于受教育程度不高和思維模式固化，他們看問題時更容易短視化，尤其涉及到公共利益時，“等、靠、要”和“搭便車”的依賴思想依然顯著，在關系到自身利益的環境治理中總是充當“旁觀者”角色，主體意識淡薄。以農村污水治理為例，農村污水治理工程建設資本密集程度高、資本回報周期長，在村集體經濟薄弱的鄉村，許多村民參與農村污水處理項目的積極性和支持率很低，污水一體化處理設施建設難以開展。此外，部分村民對于農村環境治理缺乏主人翁意識，環保意識淡薄，污水直排、亂排現象十分普遍。

1.5" 鄉村文化建設滯后，軟實力欠缺

鄉村文化涵蓋了美麗的自然風光、歷史悠久的建筑、種類繁多但獨具特色的美食、服飾和傳統民間工藝品以及古老的傳說、感人的民間故事、名人傳記和約定俗成的民族風俗等多種元素，在時代變遷的歷史洪流中，它們記錄并展示了一個村莊的村容村貌和精神內核。而在農業農村現代化進程中，千篇一律的農業產業化發展更容易導致縣域內部競爭，村民為了追求經濟利益只愿意種植經濟作物而導致部分山地、坡地無人耕種變成荒地，加劇了對農村生態環境的破壞。一些原本有著深厚歷史文化底蘊的村莊，不積極挖掘自身鄉土文化、開辟特色文化產業，而是熱衷于復制粘貼示范村的村容村貌、抄襲典型村的治理路徑，結果不僅無法得到政府的肯定，也難以吸引各類企業的投資，更別說爭取社會力量的支持。其次，文化設施落后、缺乏固定的文化活動場所、文化建設資金匱乏、村民參與鄉村文化建設的內生動力不足和官方文化宣傳工作不到位等綜合因素導致許多鄉村文化建設處于滯后的狀態。

2" 多元主體參與農村人居環境整治的實施路徑

從已有相關文獻研究表明，構建政府主導、村民自治、企業和社會大眾參與的農村人居環境協同治理模式已經成為學術主流認識。但是，如何具體應用這種治理模式，如何在不同治理項目中匯聚多元主體的力量，讓利益共融機制貫穿農村人居環境整治始終，推進我國鄉村生態環境“長治久安”和“長治久美”仍在持續探究中。本文以多元主體參與為視角，以構建利益共融機制為核心，以激發多元主體的內生動力為目的，對具體實施路徑作出如下探討。

2.1" 職能部門協同合力，統籌村莊規劃

村莊規劃不是某一個職能部門的獨角戲，必須建立鄉鎮政府領導，自然資源主管部門牽頭，住房和城鄉建設、生態環境、衛生健康、水利、發展和改革、文化廣電和旅游，以及交通運輸等多部門協同合力、村民積極參與、專業力量支撐的“多規合一”的工作機制。政府部門應該意識到統一規劃、統一推進的總體布局與結合地方實際、因地制宜、彰顯村莊特色并不沖突，關鍵在于如何科學地處理好二者之間的關系。規劃主導部門應當在對各村充分調研、考察的基礎上進行統籌規劃和整體設計，精準把握鄉村發展的差異性，將各村的自身特色與優勢發揮到最大化。而且，如果村莊規劃調研、考察、專業咨詢和意見征求等前期準備工作不到位、不充分，沒有綜合考慮各部門提出的意見，那么后期政策執行階段需要其他部門協力合作的難度就會加大。因此，村莊規劃必須綜合各相關職能部門的意見與建議，以科學規劃為先導，理清村莊發展思路，明確鄉村建設各項任務的優先順序，統籌安排各類資源，持之以恒推動各項政策落實落地。

此外，村莊規劃要始終堅持農民主體地位，尊重村民意愿，反映村民訴求[7]的工作原則，村兩委要努力動員村民積極主動參與問卷調查、調研訪談、方案評選和評估反饋等村莊規劃的相關工作。比如，農村“廁所革命”中的戶廁改建，村民對廁所改建方案、使用滿意度、糞污處理等問題有著最真實的體驗和最準確的評價，他們的意見和建議甚至直接影響農村“廁所革命”的成功，而這項“小廁所，大民生”工程對于促進鄉村經濟、社會、生態協調發展，推進宜居宜業和美鄉村建設具有重要意義。

2.2" 擴大融資渠道，創新建管模式

農村人居環境整治是一項打基礎、利長遠、常態化的長效治理工程，如果僅靠政府的單一力量會給國家造成嚴重的財政負擔，不利于環境治理項目長期持續地進行，因此，除政府主導外，必須吸納更多的投資主體。首先，農村人居環境治理要聚焦重點領域，可以嘗試開發人居環境貸款產品，將符合條件的農村廁所糞污和生活污水垃圾治理等重點治理項目打捆打包交由第三方合格主體實施，向銀行等金融機構尋求綜合融資支持。通過創新政銀企村民合作方式，重點完成農村供水工程體系、燃氣下鄉、鄉村道路等項目。其次，可以通過發展壯大村集體經濟，提高村集體經濟水平，以分紅、吸納就業等方式增加村民收入，只有收入增加，村民才有可能真正參與到各項治理項目當中。

創新建管模式，準確把握企業的盈利屬性，通過利益刺激來吸引各類大型企業投資，如涉及生產廁具、衛生產品的各類生物科技有限公司，涉及生活垃圾處理的環保科技企業，涉及鄉村污水處理的水處理設備制造行業企業等。農村污水治理一直是農村人居環境治理的難題，可以依托企業專業技術探索“村企共建”的治理模式；北方干旱地區由于冬季氣候寒冷、全年少水等原因，廁所使用和后續管護工作一直難以解決，可以試行“村建企管”的治理模式，購買企業廁具的同時要求其承擔后期管護和維修工作；相較于其他項目，鄉村生活垃圾處理工程技術難度相對較低，村民個人一般涉及到生活垃圾分類、衛生清理，這部分環節可以采用“自建自管”的治理模式，既可以提高參與人員的經濟收入，解決本村部分人員就地就業的問題，還可以通過農村這個“熟人社會”起到模范帶頭和實地監督作用。

2.3" 村村聯合，破解碎片化難題

由于水資源、地形等自然條件的限制，我國部分地區呈現鄉村人口眾多、分布分散、地理位置偏遠等特點，這給開展鄉村水電路氣信以及人居環境整治等公共管理與服務項目帶來更多挑戰。在此情境下，農村人居環境整治要突破村民“各掃門前雪”的碎片化治理模式，積極探索村村聯合整治的新路徑。在這種村村聯合模式中，可以成立村聯合黨委，每月在村聯合黨委陣地召開例會，可以商議各項治理事項，也可以協調解決治理過程中存在的矛盾和糾紛，最終共謀村村發展。比如，以地理位置為劃分依據，聯合周邊4至6個村莊，地處中心位置的村莊承擔生活垃圾統一收集和運轉至鄉鎮的工作，形成“戶分類、村收集、鄉轉運、縣處理”[8]多元主體參與農村生活垃圾治理的閉環管理體系。同樣，北方地區實施“雙甕漏斗式”廁所改造，通過村村聯合模式可以解決糞污統一處理問題，當村民不再有后顧之憂時，他們會自發地參與到農村“廁所革命”的事業當中。村村聯合模式的本質是資源整合、發展互促和利益共融，因此，各村要打破各自為營、分散發展的固化思維，積極展開聯合，共謀發展。

2.4" 加大宣傳教育，喚醒村民主人翁意識

農村人居環境整治一直強調要堅持村民的主體地位，但在實際落實過程中村民的主體作用遠沒有顯現出來，根源是村民作為最直接的受益主體欠缺應有的主人翁意識。因此，通過宣傳教育讓村民全程參與環境治理決策、施工、評價和監督，保障他們對環境治理的知情權是建立多元參與模式、建成長效機制的關鍵之舉。村干部要積極轉發官方網站相關資訊、以通俗易懂的方式為村民進行政策解讀，讓利民惠農政策深入民心；通過村支書、德高望重的老前輩和優秀黨員干部等入戶講解、村廣播播報、發放宣傳手冊、張貼宣傳標語、微信群轉發宣傳小視頻等方式，提升村民環保意識、號召村民積極參與農村人居環境治理；通過舉辦入村專題講座，為村民答疑解惑的同時認真傾聽、收集村民對環境治理工程的看法和意見，暢通上下溝通渠道；涉及到需要村民出資的治理項目要在村公示欄、村微信群進行相關資金的明細公示，保障資金使用公開透明，提高村民對村干部、政府的信任度和對政策、實施方案的認同感，讓村民自發地從“旁觀者”向“主人翁”轉變。

2.5" 遵循鄉村發展規律，文化助推鄉村振興

鄉鎮政府在統籌編制本行政區域農村人居環境整治規劃時，首先，應當遵循鄉村發展規律、立足實際、因地制宜、規劃先行和分類推進的工作原則。其次，目前我國城鄉二元結構尚未完全破解，城鄉發展不平衡問題仍然比較突出，因此，村莊規劃編制要與當地鄉村的經濟發展水平相協調，切忌對標城區環境治理模式。此外，村莊規劃編制必須遵循鄉村生態發展規律，在現代化進程中良好的生態環境是鄉村最大優勢和寶貴財富，要深刻理解保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力的科學內涵。

同時，農村環境整治規劃應當保留具有地域、民族和鄉土特色的鄉村景觀，系緊鄉村和村民之間的情感紐帶，大力發展鄉村文化，通過鄉村文化軟實力助推鄉村振興。在信息時代，號召本地大學生、青年工作人員通過視頻軟件、創建公眾號等各類傳媒手段，積極宣傳家鄉建筑文化、民間藝術文化、鄉村節慶文化等；通過發展電商經濟，借助當地傳統手工藝者的力量，增加村民收入的同時傳播鄉村手工藝文化；充分利用當地圖書館、博物館、文化館和美術館等公共文化機構，展示各村各地極具特色的文化產品，結合鄉村特色開發文化紀念品；聚焦當地特色發展現代休閑旅游農業，讓游客在游覽美景的同時，切實體驗當地鄉村飲食文化、歷史文化和建筑文化，帶動當地經濟發展的同時實現鄉村文化的全面振興。

3" 結束語

農村人居環境整治是一項涉及全國人民切身利益的系統工程，每一位公民都是環境治理效果的受益人。因此，本文通過探討鄉村規劃編制、吸引多渠道資金投入、加強鄉村文化建設等問題，試圖喚醒村民的主人翁意識，號召社會力量積極參與，構建一個“政府主導、村民主體、村村聯合、企業和社會大眾積極參與”的農村人居環境整治長效機制。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國中央人民政府.我國農村人居環境整治提升取得新成效[EB/OL].https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6934790.htm.

[2] 中華人民共和國中央人民政府.我國農村生態環境明顯改善[EB/OL].https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202407/content_6965103.htm.

[3] 楊國鑫，劉增民.基于鄉村振興視角下村莊規劃存在問題及對策研究[J].農機市場，2023（10）：50-51.

[4] 劉彬.農村生態環境治理面臨的困境及對策研究[J].環境與生活，2024（4）：92-94.

[5] 王瓊梅.農村小型水利工程重建輕管對策思考[J].水利技術監督，2023（1）：12-13，44.

[6] 國家統計局.2023年國民經濟回升向好 高質量發展扎實推進[EB/OL].https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202401/t20240117_1946624.html.

[7] 中華人民共和國中央人民政府.自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知[EB/OL].https：//www.gov.cn/xinwen/2019-06/08/content_5398408.htm.

[8] 安陽市人民政府.安陽縣（示范區）：打好垃圾治理組合拳 繪就和美鄉村新畫卷[EB/OL].https：//www.anyang.gov.cn/2024/05-14/2437427.html.

作者簡介：翟玉茹（1995-），女，碩士，助教。研究方向為遠程教育與農村發展（農村環境治理）。