我國海洋牧場的管理政策研究

摘"要：海洋牧場的相關(guān)管理政策作為保障海洋牧場的健康和可持續(xù)發(fā)展的重要措施，其內(nèi)容指向性與階段性將引導(dǎo)我國海洋牧場后續(xù)的發(fā)展方向，十分重要。根據(jù)自2006年頒布的125條與海洋牧場相關(guān)的管理政策內(nèi)容，我國海洋牧場管理政策可劃分為三個階段：穩(wěn)定發(fā)展階段（2006—2015）、快速發(fā)展階段（2016—2020）與逐步完善階段（2021至今）。在上述政策的指導(dǎo)下，我國海洋牧場早期以人工魚礁的公益性海洋牧場為主，目前逐漸向深遠海養(yǎng)殖的模式轉(zhuǎn)變。與此同時，我國海洋牧場的補貼力度不斷加大，且相關(guān)政策也驅(qū)使著海洋牧場朝深遠海和多產(chǎn)業(yè)融合的方向發(fā)展。為了推動我國海洋牧場的建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展，我國海洋牧場還需要加強對海洋牧場規(guī)劃的深化、完善牧場產(chǎn)業(yè)鏈、保障資金政策與強化牧場建設(shè)后評估等方面的工作。

關(guān)鍵詞：海洋牧場；管理政策；深遠海養(yǎng)殖；融合發(fā)展

海洋牧場是基于海洋生態(tài)系統(tǒng)原理，在特定海域，通過人工魚礁、增殖放流等措施，構(gòu)建或修復(fù)海洋生物繁殖、生長、索餌或避敵所需的場所，增殖養(yǎng)護漁業(yè)資源，改善海域生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用的漁業(yè)模式^[1]。自20世紀中期以來，我國海洋捕撈強度不斷增加，海洋污染問題日益嚴重^[2]，海洋環(huán)境遭受嚴重破壞，漁業(yè)資源逐漸枯竭^[3]。然而，海產(chǎn)品市場需求不斷增長也進一步刺激了海水養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，但傳統(tǒng)的海水養(yǎng)殖模式引起的局部海域環(huán)境惡化、水產(chǎn)品的品質(zhì)下降、海水養(yǎng)殖病害越發(fā)嚴重等問題日漸凸顯^[4]，形成了惡性循環(huán)。

因此，粗放的傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式已無法保證漁業(yè)養(yǎng)殖的可持續(xù)發(fā)展^[5]，無法滿足我國經(jīng)濟社會綠色、健康發(fā)展的基本要求。在上述基礎(chǔ)上，以海洋牧場為代表的海水養(yǎng)殖新模式開始受到廣泛關(guān)注，成為目前漁業(yè)養(yǎng)殖的重要發(fā)展方向。

隨著我國海洋牧場的迅速發(fā)展，牧場建設(shè)過程中出現(xiàn)了概念過于寬泛、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)論證、海洋牧場生態(tài)作用被忽視、缺乏項目評估和系統(tǒng)管理等問題^[4，6]。為了確保海洋牧場的健康與可持續(xù)發(fā)展，我國出臺了一系列與海洋牧場相關(guān)的管理政策，這些政策不僅反映了海洋牧場發(fā)展的方向，還從空間布局、用海政策、產(chǎn)業(yè)配套、三產(chǎn)融合、財政支持、環(huán)境保護等多個角度為海洋牧場未來發(fā)展提供保障與支持。

我國海洋牧場政策的制定對于海洋牧場的建設(shè)和發(fā)展起著至關(guān)重要的作用^[7]，其不僅規(guī)范了海洋牧場的運營與管理，還為其在資源保護、生態(tài)修復(fù)、經(jīng)濟效益提升等多個維度上的全面發(fā)展提供了堅實的支撐，深入理解和準確把握這些管理政策的內(nèi)容特征，有利于了解并預(yù)測我國海洋牧場未來的發(fā)展趨勢。本文通過回顧自2006年以來我國海洋牧場的發(fā)展現(xiàn)狀與相關(guān)管理政策，分析海洋牧場管理政策的階段性與導(dǎo)向性，總結(jié)我國海洋牧場政策的特點，并提出相關(guān)的建議，為推動我國海洋牧場的健康與可持續(xù)發(fā)展提供有力支持。

1"海洋牧場建設(shè)現(xiàn)狀

隨著我國沿海海域生態(tài)環(huán)境退化和漁業(yè)資源銳減的問題不斷凸顯，海洋牧場的建設(shè)成為我國推動漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要策略之一^[8]。自20世紀中葉以來，我國便提出了諸如“海洋農(nóng)牧化”和“水是魚的牧場”等前瞻性理念^[4]；20世紀70年代，隨著日本黑潮海洋牧場的建立，我國開始海洋牧場的相關(guān)研究。到了70年代末期，在政府的大力支持下，我國啟動了人工魚礁的研究與建設(shè)工作。進入21世紀，隨著經(jīng)濟實力的不斷增強和對生態(tài)環(huán)境及漁業(yè)資源衰退問題的日益關(guān)注，人工魚礁的研究與建設(shè)迎來了迅猛發(fā)展^[9]。自2015年起，我國海洋牧場的發(fā)展速度加快，開始全面構(gòu)建現(xiàn)代化海洋牧場發(fā)展體系。為貫徹落實國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，推進現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)，2015年農(nóng)業(yè)部提出建設(shè)國家級海洋牧場示范區(qū)，旨在促進區(qū)域漁業(yè)資源保護、環(huán)境保護和漁業(yè)綜合發(fā)展。截至2017年初，我國在人工魚礁建設(shè)上的投入已達55.8億元人民幣，建成了人工魚礁區(qū)200多個，形成了853 km²的海洋牧場^[9]。目前，我國海洋牧場已實現(xiàn)規(guī)模化產(chǎn)出。

截至2023年，我國已建成169個國家級海洋牧場示范區(qū)^[10]。從其建成年份來看（圖1a），2015（第一批）建成20個，2016年（第二批）建成22個，2017年（第三批）建成22個，2018年（第四批）建成22個，2019年（第五批）建成24個，2020年（第六批）建成26個，2022年（第七批）建成17個，2023年（第八批）建成16個。計劃到2035年，全國共建成約350個區(qū)域代表性強、生態(tài)功能突出的國家級海洋牧場示范區(qū)。從其地域分布來看（圖1b），主要分布在遼寧、河北、山東、浙江、廣西、廣東等地。其中，山東省數(shù)量最多，達67個，占比為40%；其次是遼寧省，數(shù)量為38個；河北省數(shù)量為20個，廣東省數(shù)量為14個。山東省、遼寧省、河北省與廣東省這四省的數(shù)量總和約占全國總數(shù)的83%。

國家級海洋牧場示范區(qū)按照功能分為養(yǎng)護型、增殖型和休閑型三類，目前，海洋牧場示范區(qū)創(chuàng)建數(shù)量上以增殖型為主，增殖型海洋牧場數(shù)量超過半數(shù)^[10]。海洋牧場示范區(qū)通過人工魚礁建設(shè)、增殖放流、底播增殖、海藻和海草種植等方式，以修復(fù)和優(yōu)化海洋漁業(yè)資源和水域生態(tài)環(huán)境，部分區(qū)域如山東煙臺長島南北隍城海域的南隍城國家級海洋牧場示范區(qū)，嘗試依托大型深遠海智能網(wǎng)箱，通過構(gòu)建多層次的養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，示范區(qū)實現(xiàn)了海洋生物的立體分布和資源共享。我國海洋牧場建設(shè)已初具規(guī)模，經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益日益顯著^[10]。

總體而言，我國海洋牧場經(jīng)歷了建設(shè)實驗期（1979—2006）、建設(shè)推進期（2006—2015）與建設(shè)加速期（2015至今）3個主要階段^[11]，已從海洋牧場1.0階段（以“農(nóng)牧化和工程化驅(qū)動的人工魚礁投放、資源增殖放流”為特征）轉(zhuǎn)化為海洋牧場2.0階段（以“生態(tài)化和信息化驅(qū)動的規(guī)模化建設(shè)”為特征），目前即將進入海洋牧場3.0階段（以“數(shù)字化和體系化”為特征）^[12]。

盡管我國已經(jīng)建設(shè)了眾多的國家級與省級海洋牧場示范區(qū)，對海洋牧場的重視程度不斷提升^[13]，但仍有管理不善、維護不足和創(chuàng)新缺乏等問題^[14-15]，海洋牧場的選址、規(guī)劃與布局技術(shù)仍有待完善^[1]。與此同時，我國各級政府陸續(xù)出臺了一系列與海洋牧場相關(guān)的管理政策以確保海洋牧場的健康與可持續(xù)發(fā)展。

2"海洋牧場管理政策的頒布

從建設(shè)推進期（1979—2006）開始，我國海洋牧場的規(guī)模與體量穩(wěn)步上升。與此同時，為了促進海洋牧場的發(fā)展，我國制定了一系列與海洋牧場相關(guān)的各種政策，逐步形成涵蓋不同層級、不同領(lǐng)域的管理政策體系，具體包括國家級和省級的區(qū)域規(guī)劃、政策法規(guī)、發(fā)展意見以及工作指導(dǎo)文件，這些管理政策的出臺優(yōu)化了我國海洋牧場的發(fā)展格局^[16]。

本研究聚焦于建設(shè)推進期至今海洋牧場管理政策的情況，因此篩選了自2006年共125條與海洋牧場相關(guān)的管理政策作為海洋牧場分析的基礎(chǔ)，篩選的政策來源權(quán)威來源于政府網(wǎng)站，涵蓋了國務(wù)院辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、各省市農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、各省市自然資源廳等官方網(wǎng)站。，內(nèi)容與海洋牧場相關(guān)。

自2006年以來，我國關(guān)于海洋牧場管理的政策數(shù)量呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的趨勢（圖2a），其中2021年管理政策數(shù)量最多，達到26個。在省級海洋牧場管理政策中，山東省的海洋牧場管理政策數(shù)量居首位（圖2b），達到23個；其次是江蘇省與遼寧省，牧場管理政策數(shù)量分別為11個與10個。總的來說，國家級海洋牧場示范區(qū)數(shù)量多的省份，其對應(yīng)的省級牧場管理政策數(shù)量也較多，海洋牧場管理政策與海洋牧場的建立呈相輔相成的作用。

為了更好地對海洋牧場管理政策進行結(jié)構(gòu)特征的分析，本文將2006年至今海洋牧場政策分為規(guī)劃文件、政策性文件與技術(shù)標準三大類（表1），其中規(guī)劃文件包括國家及各省級的海洋功能區(qū)劃、養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃、漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃、海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等多個對海洋牧場有明確規(guī)劃的文件；政策性文件包括針對海洋牧場建設(shè)與推進的實施方案、政策舉措、實施意見、通知等文件；技術(shù)標準包括針對海洋牧場建設(shè)的國標、行標等。

在海洋牧場近二三十年的發(fā)展過程中，國家一直提供海洋牧場的發(fā)展意見以及技術(shù)指導(dǎo)文件，為構(gòu)建海洋牧場奠定了堅實的基礎(chǔ)。隨著海洋牧場的不斷發(fā)展，國家對海洋牧場有越來越明確的規(guī)劃，并不斷推出實施方案、若干措施、政策舉措等文件，根據(jù)政策類型與內(nèi)容，我國海洋牧場管理政策的發(fā)展歷程可劃分為三個階段：穩(wěn)定發(fā)展階段（2006—2015）、快速發(fā)展階段（2016—2020）與逐步完善階段（2021至今），每個階段我國海洋牧場管理政策的特征與目標導(dǎo)向均不同。

2006至2015年，海洋牧場相關(guān)政策多為國家層面的政策，海洋牧場管理由中央行政主導(dǎo)。相較于地方層面，中央政府針對海洋牧場的規(guī)劃與政策性文件的出臺力度較強，彰顯出國家對海洋牧場發(fā)展的重視與戰(zhàn)略部署。

2016至2020年，地方層面的規(guī)劃文件數(shù)量顯著增長，這一顯著變化不僅是對前期國家層面戰(zhàn)略規(guī)劃的積極響應(yīng)與深化落實，也標志著地方層面逐步構(gòu)建與完善海洋牧場管理政策。與此同時，國家層面繼續(xù)穩(wěn)健發(fā)布相關(guān)政策文件，為海洋牧場的發(fā)展提供方向性指導(dǎo)和堅實支撐，形成了國家與地方雙向互動、協(xié)同推進的良好局面。

2021年至今，地方規(guī)劃文件、政策文件與技術(shù)標準數(shù)量的增長趨勢更為顯著，尤其是地方規(guī)劃文件的數(shù)量已遠超中央規(guī)劃文件，前期中央規(guī)劃與政策性文件有效下沉至地方，形成了由上至下的政策驅(qū)動模式。某種程度來說，這意味著地方政府在制定相關(guān)政策時注重差異化和本土適應(yīng)性，形成了各具特色的政策體系，這一趨勢促進了海洋牧場在各地更加健康、可持續(xù)的發(fā)展。

3"海洋牧場管理政策的階段性分析

3.1"穩(wěn)定發(fā)展階段

在2006至2015年的穩(wěn)定發(fā)展階段，海洋牧場的管理策略數(shù)量實現(xiàn)了緩慢且穩(wěn)定增長。

在整體戰(zhàn)略方面，2006年頒布的《中國水生生物資源養(yǎng)護行動綱要》提出建立海洋牧場示范區(qū)，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要（2011—2015）》將“推進海洋經(jīng)濟發(fā)展”作為發(fā)展重點，并據(jù)此制定了海洋功能區(qū)劃，旨在優(yōu)化海洋經(jīng)濟的地域布局。在這一戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，全國各地開始關(guān)注海洋經(jīng)濟的發(fā)展，提出建設(shè)海洋牧場。特別是2012年，《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》獲國務(wù)院批準，提出“支持集約型海水養(yǎng)殖與現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)”，隨后，沿海八個省（區(qū)、市）海洋功能區(qū)劃相繼獲批，均對現(xiàn)代化海洋牧場的建設(shè)發(fā)展提出了設(shè)想，這預(yù)示著推動海洋牧場的建設(shè)已成為漁業(yè)養(yǎng)殖的發(fā)展趨勢與發(fā)展重點。

政策導(dǎo)向而言，2013年《國務(wù)院關(guān)于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》著重指出，應(yīng)聚焦于以人工魚礁為核心的海洋牧場建設(shè)，并加大了對人工魚礁投放的支持力度。至2015年，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于建立全國海洋牧場示范區(qū)的通知》進一步明確了以修復(fù)水域生態(tài)、保護漁業(yè)資源、促進漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級為目標，并在此基礎(chǔ)上強調(diào)以人工魚礁建設(shè)為主，輔以增殖放流、底播養(yǎng)殖及生物移植等綜合措施，全面推動海洋牧場的規(guī)模化發(fā)展。

在技術(shù)規(guī)范層面，《人工魚礁施工技術(shù)條件（DB37/T 2090-2012）》與《人工魚礁資源養(yǎng)護效果評價技術(shù)規(guī)范（SC/T 9417-2015）》等文件為海洋牧場示范區(qū)的構(gòu)建提出了明確的技術(shù)要求和科學(xué)依據(jù)，確保了海洋牧場建設(shè)的規(guī)范性與有效性。

總體而言，2006至2015年，我國的海洋牧場政策以鼓勵性、號召性的宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)政策為主。在海洋牧場建設(shè)實驗期（1979—2006）的基礎(chǔ)上，我國已積累了海洋牧場建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗，同時，國家層面對海洋經(jīng)濟的重視程度也持續(xù)攀升^[17]，海洋經(jīng)濟的重要性逐漸占據(jù)核心位置，促使一系列政策出臺。我國在該階段的海洋牧場政策結(jié)構(gòu)簡單，整體戰(zhàn)略方面鼓勵構(gòu)建具有區(qū)域代表性、公益性強的國家級海洋牧場示范區(qū)，旨在通過海洋牧場進行海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護，促進水域生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與改善，推進以人工魚礁為主的海洋牧場建設(shè)。盡管該階段政策性文件的主題較為單一，以宏觀策略為主，但為2015年以后的海洋牧場迅猛發(fā)展提供了戰(zhàn)略支持與技術(shù)指導(dǎo)。

3.2"快速發(fā)展階段

在2016至2020年這一時期，海洋牧場迅猛發(fā)展^[18]，政策管理數(shù)量也隨之大幅增加，尤其是2018年，國家級與省級的海洋牧場管理政策文件發(fā)布總數(shù)高達13項。

前期規(guī)劃方面，《山東省海洋牧場建設(shè)規(guī)劃（2017—2020）》及各省市養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃對現(xiàn)代化海洋牧場進行了更細致的規(guī)劃。其中，《山東省海洋牧場建設(shè)規(guī)劃（2017—2020）》從空間布局與建設(shè)內(nèi)容角度出發(fā)，根據(jù)山東省海域特點，提出了包括投礁型、游釣型、底播型、田園型和裝備型等多元化海洋牧場的布局方案，旨在為后續(xù)海洋牧場的構(gòu)建建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。

海洋牧場后期管理方面，《海洋牧場平臺試點管理暫行辦法》（2017年頒布）與《國家級海洋牧場示范區(qū)管理工作規(guī)范》（2019年頒布）等管理辦法對海洋牧場的建設(shè)、維護、考核管理機制做出了具體的規(guī)定。

海洋牧場經(jīng)營方面，《國家海洋局 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于農(nóng)業(yè)政策性金融促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》（2018年頒布）、《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于修訂國內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)、遠洋漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整實施方案的通知》（2019年頒布）和《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于修訂深水抗風(fēng)浪網(wǎng)箱補貼標準有關(guān)內(nèi)容的通知》（2020年頒布）從海洋牧場經(jīng)營的角度出發(fā)，為水產(chǎn)養(yǎng)殖后續(xù)發(fā)展提供了政策性資金支持。

與穩(wěn)定發(fā)展階段相比，2016至2020年的管理政策內(nèi)容更加具有專業(yè)性，政策涵蓋面也更加廣泛，特別強調(diào)現(xiàn)代化海洋牧場的前期規(guī)劃與后期管理的協(xié)調(diào)性。這個階段的海洋牧場政策內(nèi)容更加專業(yè)與具體，從空間布局、建設(shè)類型、管理考核、后續(xù)經(jīng)營的角度出發(fā)，凸顯了對現(xiàn)代化海洋牧場全生命周期管理的重視，全方位地為海洋牧場的健康發(fā)展提供了堅實支撐。這一轉(zhuǎn)變保障了海洋牧場建設(shè)與運營過程中的每一步都能有據(jù)可依、有章可循，截至2020年12月，國家級海洋牧場示范區(qū)已達到136個，海洋牧場的水域生態(tài)環(huán)境改善和減碳固碳效果明顯，豐富的漁業(yè)資源帶來的休閑垂釣、海上觀光等經(jīng)濟效益逐漸顯現(xiàn)^[19]。

3.3"逐步完善階段

2021年至今，我國海洋牧場的管理政策正逐步完善，國家級與省級的海洋牧場政策多達58項，僅2021年就出臺了26項相關(guān)政策，包括各省市海洋經(jīng)濟發(fā)展“十四五”規(guī)劃、漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”規(guī)劃和“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等。為了推進現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)，促進海洋牧場的發(fā)展由淺海走向深海，全國各地區(qū)從多個角度、多個領(lǐng)域和多個層次提供了政策支持，總體可以分為以下三個方面的政策導(dǎo)向。

3.3.1"空間布局深遠海化

黨的二十大報告中提出了“樹立大食物觀，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，構(gòu)建多元化食物供給體系”的目標，2023年中央一號文件也在“構(gòu)建多元化食物供給體系”章節(jié)明確指出：“科學(xué)劃定限養(yǎng)區(qū)，發(fā)展大水面生態(tài)漁業(yè)，建設(shè)現(xiàn)代海洋牧場，發(fā)展深水網(wǎng)箱、養(yǎng)殖工船等深遠海養(yǎng)殖”^[20]。這些措施旨在促進農(nóng)、漁業(yè)的發(fā)展，提高食物供給的多樣性和可持續(xù)性，深遠海養(yǎng)殖作為一種新型漁業(yè)生產(chǎn)模式正得到重點發(fā)展。為了確保深遠海養(yǎng)殖的順利推進，相應(yīng)政策相繼出臺，鼓勵將海洋牧場的空間布局往深遠海發(fā)展，相關(guān)文件明確了海洋牧場的養(yǎng)殖水深與離岸距離。例如，《關(guān)于加快推進深遠海養(yǎng)殖發(fā)展的意見》（2023年頒布）、《廣東省自然資源廳關(guān)于加強海洋資源要素保障 促進現(xiàn)代化海洋牧場高質(zhì)量發(fā)展的通知》（2023年頒布）等文件鼓勵發(fā)展養(yǎng)殖水體容量超過1萬m³的深遠海養(yǎng)殖漁場，其中，對于桁架式網(wǎng)箱、養(yǎng)殖平臺及養(yǎng)殖工船的部署，原則上應(yīng)選址于低潮時水深不低于20 m或距離海岸線至少10 km的海域，而重力式網(wǎng)箱則要求布設(shè)海域的水深至少達到15 m。

除了對養(yǎng)殖水深與離岸距離進行了規(guī)定，部分政策還明確了海上網(wǎng)箱養(yǎng)殖的間距，海南省于《關(guān)于支持海洋漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)用海政策的若干意見》（2022年頒布）中規(guī)定，網(wǎng)箱間距根據(jù)網(wǎng)箱大小確定，網(wǎng)箱的最大距離通常不超過200 m；對于大型桁架類深水網(wǎng)箱（養(yǎng)殖水體容量超過1萬m³）之間的間隔不會超過800 m。

3.3.2"逐步明確補貼政策

為了應(yīng)對海洋牧場空間布局深遠海化的發(fā)展趨勢，相關(guān)補貼政策已經(jīng)明確規(guī)定，給予海洋牧場建設(shè)方面提供了一系列優(yōu)惠措施。

一是在海域使用金方面給與一定減免。目前，廣東省已對開放式養(yǎng)殖用海的海域使用金標準進行了大幅度下調(diào)，由原先的每公頃每年0.390萬～1.218萬元，降低至當(dāng)前的0.072萬～0.150萬元，這一調(diào)整平均降幅高達近78%。進一步地，針對滿足特定水深條件的海洋牧場建設(shè)項目，若其位于“20米等深線以深的海域”，則在同類海域使用金征收標準的基礎(chǔ)上再享受50%的減免優(yōu)惠。海南省也規(guī)定，對于位于15米等深線以外的本省管轄海域，對于投資建設(shè)大型深水網(wǎng)箱、大型智能化養(yǎng)殖漁場、養(yǎng)殖工船以及海洋牧場的項目，可按照該區(qū)域淺海養(yǎng)殖方式所應(yīng)繳納海域使用金標準的50%進行費用征收，此舉旨在進一步促進深海養(yǎng)殖項目的快速發(fā)展。

二是對于不同規(guī)模的海洋牧場設(shè)備給予不同程度的補助資金。其中，對于高密度聚乙烯（以下簡稱HDPE）、鋼質(zhì)深水網(wǎng)箱及其配套設(shè)施設(shè)備，中央轉(zhuǎn)移支付補助資金規(guī)模最高為40萬元，補助比例不超過總體造價的50%；對于桁架類深水網(wǎng)箱及其配套設(shè)施設(shè)備，補助資金規(guī)模最高為1 000萬元，補助比例不超過總體造價的30%；對于大型圍欄及其配套設(shè)施設(shè)備，補助資金最高規(guī)模為1 000萬元，補助比例不超過總體造價的20%。

3.3.3"鼓勵融合發(fā)展模式

現(xiàn)代海洋牧場正致力于開拓與海上風(fēng)電、海上光伏、休閑漁業(yè)等多個產(chǎn)業(yè)進行融合發(fā)展，以實現(xiàn)海洋牧場的多元化功能。這種融合發(fā)展的理念不僅促進了海洋牧場深遠海化的進程，還為海洋牧場帶來了更廣闊的發(fā)展空間。目前，各沿海省市都制定了相應(yīng)的政策，以促進海洋牧場的融合發(fā)展模式。

《福建莆田市委市政府關(guān)于加快推進南日島海洋牧場建設(shè)的決定》（2013年頒布）提出以南日島及平海灣海域為載體，依托風(fēng)電產(chǎn)業(yè)探索海上風(fēng)電場與海洋牧場建設(shè)相結(jié)合的開發(fā)模式；《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2021—2025年）》中體現(xiàn)了后續(xù)江蘇省將積極扶持海上風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)與海洋牧場三者間的融合創(chuàng)新實踐；《山東省現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)綜合試點方案》（2018年頒布）則倡導(dǎo)科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步實施海上風(fēng)電建設(shè)，在海上風(fēng)電建設(shè)的基礎(chǔ)上，尤其鼓勵海上風(fēng)電項目與海洋牧場等多元開發(fā)活動實現(xiàn)深度融合發(fā)展；《浙江省可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》（2021年頒布）中體現(xiàn)了后續(xù)浙江省將致力于構(gòu)建集海上風(fēng)電、海洋能利用、儲能技術(shù)、氫能制備、海洋牧場以及陸上產(chǎn)業(yè)聯(lián)動于一體的綜合示范項目體系；《廣東省自然資源廳關(guān)于加強海洋資源要素保障 促進現(xiàn)代化海洋牧場高質(zhì)量發(fā)展的通知》（2023年頒布）則強調(diào)在確保海域基本功能不沖突且和諧共存的前提下，廣東省將積極探索休閑漁業(yè)、風(fēng)漁融合和漁光互補等現(xiàn)代化海洋牧場新興發(fā)展路徑。

總體而言，穩(wěn)定發(fā)展階段（2006—2015）對現(xiàn)代化海洋牧場的建設(shè)發(fā)展提出了設(shè)想，提出重點發(fā)展人工魚礁為重點的海洋牧場，同時對海洋牧場示范區(qū)的建設(shè)提出了明確的技術(shù)要求，為人工魚礁開發(fā)提供了技術(shù)標準和管理實踐。快速發(fā)展階段（2016—2020）重點強調(diào)現(xiàn)代化海洋牧場的前期規(guī)劃與后期管理的協(xié)調(diào)性，對現(xiàn)代化海洋牧場進行了更細致的規(guī)劃，并對海洋牧場的建設(shè)、維護、考核管理機制做出了具體的規(guī)定，相關(guān)政策也為海洋牧場后續(xù)發(fā)展提供了政策性資金支持。在前兩個階段的基礎(chǔ)上，無論是政策還是技術(shù)層面，以人工魚礁為主的公益性海洋牧場建設(shè)逐漸成熟。

逐步完善階段（2021至今）與前兩個階段相比，海洋牧場的政策導(dǎo)向已不再局限于改善水域生態(tài)環(huán)境，而是將戰(zhàn)略眼光聚焦于深遠海養(yǎng)殖，引導(dǎo)海洋牧場從淺海走向深遠海，通過海域使用金、設(shè)備補助等激勵措施鼓勵社會資本注入海洋牧場領(lǐng)域，積極倡導(dǎo)多產(chǎn)業(yè)深度融合的發(fā)展路徑。根據(jù)現(xiàn)階段海洋牧場的三大政策導(dǎo)向：空間布局深遠海化、逐步明確補貼政策、鼓勵融合發(fā)展模式，可以預(yù)見，這一系列舉措將加速漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，在生態(tài)效益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會效益的最優(yōu)化。但與此同時，海洋牧場走向深遠海必然會對海洋牧場配套設(shè)施的發(fā)展提出更高的要求；深遠海養(yǎng)殖模式的產(chǎn)業(yè)鏈上下游如何緊密銜接與高效運轉(zhuǎn)有一定難度；海洋牧場大規(guī)模的增殖放流可能會損害種群的可持續(xù)性^[21]，如何保障海洋牧場產(chǎn)業(yè)生態(tài)的完整性與競爭力十分重要，上述問題均需要后續(xù)相關(guān)政策的出臺進行解決。

4"海洋牧場建設(shè)的挑戰(zhàn)與政策建議

針對性的管理政策對海洋牧場的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，具有一定前瞻性、指導(dǎo)性、鼓勵性的政策是確保海洋牧場實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵。隨著傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型的不斷推進，我國愈加重視海洋牧場。我國的海洋牧場管理政策在經(jīng)歷了穩(wěn)定發(fā)展階段（2006—2015）、快速發(fā)展階段（2016—2020）后，已進入逐步完善階段（2021至今），為構(gòu)建現(xiàn)代化海洋牧場奠定了堅實基礎(chǔ)，今后海洋牧場的發(fā)展將繼續(xù)以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置為目標導(dǎo)向，通過優(yōu)化空間布局、強化經(jīng)濟支撐、鼓勵融合模式的方式，促進現(xiàn)代化海洋牧場的高效發(fā)展，不僅促進了海洋生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與海洋資源的可持續(xù)利用，還在生態(tài)、經(jīng)濟等多個維度上達到綜合效益的最大化。

4.1"海洋牧場建設(shè)的挑戰(zhàn)

盡管目前我國海洋牧場已進入到一個蓬勃發(fā)展的階段，但是海洋環(huán)境具有高度的復(fù)雜性和不可預(yù)測性，要實現(xiàn)其長期可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，仍面臨著諸多復(fù)雜且緊迫的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)與技術(shù)支持、經(jīng)濟可行性、管理和運維等多個層面密切相關(guān)：

4.1.1"產(chǎn)業(yè)鏈尚不完整"當(dāng)前，我國海洋牧場的產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成一個完整的體系。在國家和省級層面，海洋牧場的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃尚顯不足，缺乏對產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的全面研究。與國際先進水平相比，我國的海洋牧場在相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)和技術(shù)支持方面存在一定差距，深遠海養(yǎng)殖的多個關(guān)鍵節(jié)點如運輸、銷售、供應(yīng)等尚不成熟，這些都直接影響到海洋牧場的可持續(xù)性。

4.1.2"養(yǎng)殖成本和風(fēng)險較高 "海洋牧場建設(shè)是一個技術(shù)密集、資金密集、風(fēng)險密集的行業(yè)。隨著海洋牧場向深遠海空間布局的拓展，養(yǎng)殖成本和風(fēng)險相較于近海養(yǎng)殖顯著增加，裝備制造以及養(yǎng)殖本身的高成本和高風(fēng)險成為制約海洋牧場發(fā)展的重要因素。

4.1.3"后續(xù)管理有待加強"目前海洋牧場建設(shè)的熱度只增不減，但是與此對應(yīng)的后續(xù)管理措施還有待加強，管理措施不到位，無法跟蹤后續(xù)的生態(tài)環(huán)境影響，將難以保障海洋牧場在資源保護與增殖方面發(fā)揮實效，并確保其長期可持續(xù)發(fā)展。

4.1.4"運維與能源供應(yīng)問題"隨著海洋牧場向深遠海域的發(fā)展，運維便利性和能源供應(yīng)成為亟待解決的問題，深遠海的惡劣海況條件對養(yǎng)殖設(shè)備和環(huán)境監(jiān)測設(shè)施的穩(wěn)定運行提出了更高要求。為了保障深遠海海洋牧場的穩(wěn)定運營，需要開發(fā)適應(yīng)性強、可靠性高的運維技術(shù)和裝備，同時探索多元化的能源供應(yīng)方式，確保海洋牧場的能源需求得到滿足。

4.2"海洋牧場建設(shè)的政策建議

為實現(xiàn)海洋牧場可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，地方各級政府不僅需要全力貫徹并落實中央的各項安排，還應(yīng)因地制宜，推進制定更具可操作性和針對性的地區(qū)性政策措施。在此基礎(chǔ)上，本文提出以下建議：

4.2.1"深化海洋牧場規(guī)劃"目前，盡管國家相關(guān)政策已明確了將海洋牧場作為發(fā)展重點，但是在地方政府落實的過程中，仍缺乏細化、可行的實施方法，主要局限于傳統(tǒng)漁業(yè)養(yǎng)殖、漁業(yè)安全等內(nèi)容。因此，政策制定的細化程度與落實情況不均衡，導(dǎo)致不同地區(qū)的海洋牧場空間布局與發(fā)展水平存在明顯差異。基于此，各級政府還需深化海洋牧場規(guī)劃，針對不同類型的海洋牧場，明確不同區(qū)域的發(fā)展重點，加強政策的可執(zhí)行力。

4.2.2"完善牧場產(chǎn)業(yè)鏈"深遠海養(yǎng)殖的發(fā)展不僅僅局限于海域養(yǎng)殖部分，在養(yǎng)殖完成后，如何運輸、如何銷售、如何供應(yīng)至市場，產(chǎn)業(yè)鏈的完善程度都影響著海洋牧場的后續(xù)經(jīng)營水平^[22-23]。為了保證海洋牧場的可持續(xù)發(fā)展，后續(xù)的政策需要在保障海洋牧場建設(shè)的基礎(chǔ)上，完善牧場產(chǎn)業(yè)鏈，從苗、飼、養(yǎng)、育、產(chǎn)多個階段，進行政策扶持與保障。

4.2.3"落實資金保障"根據(jù)各區(qū)域的海洋牧場建設(shè)情況可以發(fā)現(xiàn)，目前海洋牧場具有區(qū)域性差異，各地區(qū)的發(fā)展水平和發(fā)展要素分布不平衡，國家級海洋牧場可以通過資金資助、宣傳推廣等措施實現(xiàn)牧場的建設(shè)與發(fā)展。然而，考慮到欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)創(chuàng)新等因素的影響，各級政府仍應(yīng)貫徹落實資金補助政策，提供相關(guān)資源與經(jīng)濟支持，以保障海洋牧場的建設(shè)發(fā)展工作。

4.2.4 強化項目后評估"海洋牧場具有維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的功能，在增殖型海洋牧場方面，我國目前已有多個研究，目前的研究主要集中在海洋牧場生態(tài)承載力評價，放流品種的選擇和適宜性評價，增殖規(guī)格和密度選擇等方面。建議將已有研究成果轉(zhuǎn)化為海洋牧場的評估方法，強化海洋牧場建設(shè)后評估，包括生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性、養(yǎng)殖增匯情況，為海洋生態(tài)文明建設(shè)、海洋藍碳行動計劃提供重要的科學(xué)依據(jù)，進一步支撐沿海高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)資源保護，助力我國雙碳目標的實現(xiàn)。

4.2.5"推廣“風(fēng)漁融合”等融合發(fā)展模式"海洋牧場正逐漸走向深遠海，為有效規(guī)避深遠海養(yǎng)殖風(fēng)險，養(yǎng)殖網(wǎng)箱的安全性和運維便利性成為不得不考慮的因素。然而深遠海海洋牧場的建設(shè)易受資金投入高、收益不穩(wěn)定、運維難度大等條件制約，規(guī)模化發(fā)展具有一定挑戰(zhàn)。目前，多省市在推廣海洋牧場的建設(shè)過程中，提出探索“風(fēng)漁融合”“漁光互補”等多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新模式，嘗試利用海洋能、風(fēng)能等可再生能源。海上風(fēng)電的技術(shù)成熟、收益可觀、產(chǎn)業(yè)鏈完整，將海洋牧場與海上風(fēng)電融合發(fā)展，不僅可以分攤成本、具有良好的經(jīng)濟性，還可以大幅度提高綜合用海效率，并有效規(guī)避深遠海養(yǎng)殖風(fēng)險。

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Research on the management policies of marine ranching in China

GUO Jin，ZHAO Jianchun，CHEN Xiaofeng，JIANG Xinwei，CHAI Xingyu

（PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited，Hangzhou 311122，China）

Abstract：Management policies play a crucial role in ensuring the health and sustainable development of marine ranching，guiding the future development of marine ranching in China.According to the 125 management policies introduced related to marine ranching in China since 2006，these policies has significant phased characteristics，which can be divided into three stages：stable development stage （2006—2015），rapid development stage （2016—2020），and gradually improving stage （2021 to present）.Marine ranching was mainly public welfare ranching with artificial reefs in the early stages，and gradually transforms to deep-sea aquaculture under the guidance of the above policies.At the same time，the subsidies for marine ranching are constantly increasing， and related policies drives the deve-lopment of marine ranching to deep-sea and multi-industry integration.In order to promote the construction and sustainable development of marine ranching，it is necessary to strengthen the depth of marine ranching planning，improve the marine ranching industry chain，ensure funding policies，and strengthen post evaluation of marine ranching construction.

Key words：marine ranching; management policy; deep-sea aquaculture; integrated development

（收稿日期：2024-10-21）