中國式現代化視野下的農業轉移人口市民化

一、農業轉移人口市民化是中國式現代化的重要支撐和必由之路

中國式現代化的第一和第二個重要特征是人口規模巨大的現代化和全體人民共同富裕的現代化。在經濟發展的諸基本要素中，只有人口既是生產者（供給側要素）又是消費者（需求側要素），而且還是其中唯一的能動性要素，人力資本、管理稟賦、技術創新等發展新動能均需要乃至依賴人口素質的提升與人力資源的合理配置。由此可見，新時代中國社會經濟的高質量、可持續發展，中國式現代化目標的順利實現，離不開人口現代化的支撐和驅動。而且，人口現代化可以讓國民成為中國式現代化的直接受益對象，這也是以人為本的發展導向和全體人民共同富裕的現代化道路的根本宗旨。

人口現代化的主要內涵包括人口素質現代化、人口結構現代化、人口分布現代化，以及人口發展與經濟社會現代化進程的相協調。作為一個動態發展的概念，人口現代化首先有賴于人口個體素質的不斷提高。通常而言，不同人口亞群體的素質受社會、經濟、政治、地理、文化、自然環境等因素影響，很可能呈現顯著性差異，這種情況在經濟發展或社會體制二元化乃至多元化的國家和地區尤為如此。通過鄉城人口遷移或農業轉移人口市民化來提升人口結構現代化和人口分布現代化水平，進而提高總體人口素質是實現人口現代化的十分重要且非常有效的途徑，同時也是適應城鄉經濟社會結構現代化轉型的客觀需要。

20世紀80年代以來的中國現代化發展正是從相對落后的農村經濟和相對發達的城市經濟這種典型的二元經濟走向城鄉融合發展的過程，同時也是“一大二公”的計劃經濟通過雙軌制的漸進性改革走向市場經濟的過程。換言之，結構轉型（structural transformation）和制度轉軌（institutional transition）同時交互進行，[1]（p47）是中國式現代化的基本特征之一。其中，城鄉經濟結構轉型引發城鄉社會結構轉型，鄉城人口流動與城鎮化或者農業轉移人口市民化，是20世紀80年代中期以來中國城鄉社會結構、經濟結構和制度體制三大轉型的交匯主線，也是中國式現代化進程中由傳統城鄉隔離的二元結構社會走向城鄉融合的現代化國家進程中最為重要的發展轉型。中國經濟轉型發展的上述特征與中國市場經濟導向改革的漸進性道路，內生出了獨具中國特色的鄉城人口流動和城鎮化的路徑與模式。

“農村人口城市化”和“農業剩余勞動力非農化”是發展經濟學經典理論論及發展中國家鄉城人口轉移現象時提出的兩種不同表述的命題，但在絕大多數市場經濟國家，這兩個進程是基本同步和合二為一的，因而在本質意義上是一個命題。我國的實踐則呈現出與其他市場經濟國家迥然不同的“中國路徑”：農業轉移人口的城市化過程被分割成兩個子過程：第一階段是農民非農化職業轉換（農民→農民工），第二階段才是農民工市民化身份轉換（農民工→市民）。自20世紀末期以來，農業轉移人口的農民工化進程一直在持續推進，而農民工市民化進程則步履維艱，并成為中國式現代化進程中亟待解決的重大現實課題。

二、農業轉移人口市民化的“中國路徑”需要跨越雙重鴻溝

眾所周知，計劃經濟體制下形成的二元戶籍制度是農民工市民化面臨的鄉城體制障礙。進入漸進式改革時期后，憑借城鎮體制外勞動市場，農業轉移人口可以穿越“顯性戶籍墻”到城鎮務工經商，由農民變成農民工。但絕大多數農民工無法穿越“隱性戶籍墻”，不能平等地獲得市民身份，享有“粘貼”在城市戶籍背后的就業、教育、衛生、住房、養老、社區參與等福利和權益，難以實現市民化。“顯性戶籍墻”及由其衍生的“隱性戶籍墻”一起橫亙在進城農民工面前，形成了一道難以逾越的鄉城鴻溝。

進入21世紀，隨著信息技術的快速進步和互聯網及數字化應用的普及與深化，受教育水平和數字素養較低的農業轉移人口被動成為面對城市數字化“風口”的前沿人群，每天都面臨著數字鴻溝所帶來的挑戰。與此同時，橫亙在農民工面前已久的鄉城鴻溝和來勢洶洶的數字鴻溝之間的互動衍化，使農業轉移人口市民化的障礙從鄉城鴻溝演變為雙重鴻溝（如圖1）。[2]（p107-116）

數字鴻溝按其由淺到深的程度分為網絡接入溝（是否接入使用互聯網）、信息收發溝（是否具備基本的網上信息收發技能）、信息搜尋溝（是否具備目標信息搜尋和加工處理技能）、網絡管理溝（是否會使用網絡從事專業或公司經營管理）和網絡創新溝（是否能借助互聯網進行專業研究設計、商業性創業或研發創新活動）五個層級。數字化素養越低的群體，所面臨的數字鴻溝就越深，需要跨越的數字鴻溝級別就越多、難度也越大。農民工和城市居民的網絡接入比例分別是78.56%和81.17%，相差無幾；農民工使用互聯網社交的頻率和使用互聯網娛樂的頻率分別為6.301和5.873，甚至高于城市居民的6.218和5.782；但是，農民工使用互聯網學習的頻率、使用互聯網商業活動的頻率和使用互聯網工作的頻率依次為3.275、3.936和3.816，均低于城市居民4.011、4.043和5.049的水平。①兩類群體的數字化素養和面臨的數字鴻溝差距一目了然。不過，筆者關注的重點不在數字鴻溝（或可稱為數字化“原生性鴻溝”）本身，而在于其所引發的數字化“衍生性鴻溝”，即人們在個人發展及社會經濟活動過程中所面臨的，與數字化“原生性鴻溝”高度正相關的數字化就業創業鴻溝、交往鴻溝、財富鴻溝和權利鴻溝。從經濟學角度來看，在數字化引發高度“內卷”的城市社會里，無法跨越上述鴻溝的群體，其數字化能力必然是貧困的，這一貧困包括數字化人力資本缺失、數字化社會資本缺失、數字化財力資本缺失和數字化權力資本缺失。農業轉移人口在上述四方面的資本缺失，導致他們融入城市的能力較低，[3]（p11）就是他們市民化能力貧困的同義語。

由此可見，當今農業轉移人口市民化面臨的障礙不僅僅是傳統資本稟賦（包括人力資本、社會資本、財力資本、權力資本）缺失，而且還有數字化資本稟賦的貧困。無論是從適應新型城鎮化和中國式現代化發展需要的宏觀層面考量，還是從農業轉移人口市民化能力的微觀層面著眼，政府、社會和個人基于新時代高質量發展的視野，合力探索中國式現代化背景下的農業轉移人口市民化之路，提升農業轉移人口市民化資本積累與融入城市能力勢在必行，而且時不我待。

三、中國式現代化和高質量發展背景下農民工市民化的新需求

實現高質量發展是中國式現代化的本質要求之一。2017年以來，中國城鎮化由快速擴張階段轉向高質量發展階段，作為支撐城鎮化高質量發展的主力軍，農民工的市民化需求和水平無疑也應當適應高質量發展的需要。

從經濟高質量發展的層面看，農民工市民化的新需求是實現農民工高質量的充分就業。就業是收入的主要來源渠道，實現農民工充分就業是穩定收入分配格局、實現共同富裕目標的基礎。

從社會高質量發展的層面看，農民工市民化的新需求是實現高質量的城市基本公共服務均等化，讓農民工群體享有基本的社會保障和公共服務，共享社會發展成果。

在中國式現代化的經濟體系中，除了資源合理配置和包容性共享外，人的全面發展、個性化發展和素質提高亦占有十分重要的地位。[4]（p4-17）人口質量提升對經濟高質量發展有重要支撐作用，新型人口紅利是經濟高質量發展的動力源。中國人口紅利已經從數量型人口紅利向質量型人口紅利和結構型人口紅利轉變。隨著我國老齡化程度的加劇和低生育水平的持續，依靠低人口撫養比獲得的數量型人口紅利已經成為歷史。但隨著人口受教育水平和健康水平的持續提升，質量型人口紅利對推動社會經濟發展發揮出日益重要的作用。與此同時，城鎮化進程中大量農民工進城務工，釋放出人口結構紅利，勞動力在空間上的優化配置促進了人力資本積累。從人口高質量發展的層面看，農民工市民化的新需求有助于塑造素質優良、結構優化、分布合理的高質量人力資本，推進人口紅利升級。

中國新型城鎮化高質量發展，是高質量的城市建設、基礎設施、公共服務、人居環境、城市管理和市民化的有機統一，高質量的市民化要求農村非農業人口有序市民化。農民工在市民化過程中，長期受到戶籍制度及相關政策的影響，市民化供給需求之間的資源錯配和結構性失衡，使得農民工無法充分融入城市實現從農民到市民身份的根本轉變。從城鎮高質量發展的層面看，農民工市民化的新需求是實現農民工身份的高質量轉變。分層實施制定農民工落戶政策及其配套改革，可以加速推進農民工的城市社會融合。

風起云涌的數字經濟以新一代信息技術為依托，推動經濟社會向數字化、網絡化和智能化轉型。數字經濟的快速發展，為實現高質量發展和現代化建設提供了全新動能與可行路徑，[5]（p66-73）數字經濟的發展性和包容性有助于提高農民工的收入水平，[6]（p58-76）但數字鴻溝引致的數字化貧困對農民工市民化進程產生了就業、收入不穩定等阻尼效應。[2]（p107-116）從高質量發展的技術實現層面看，農民工市民化的新需求是以數字化賦能全面提升農民工的數字素養，彌合城鄉數字鴻溝。

四、高質量發展支撐中國式現代化的農業轉移人口市民化之路

在新時代高質量發展背景下，農民工高質量市民化是中國式現代化的現實要求，需要在制度性公平和數字化賦能的基礎上，以經濟、城鎮、人口、社會、技術的高質量發展全面助推農民工市民化之路走得穩健、順暢、長遠、寬廣、高效。高質量發展支撐中國式現代化下的農民工市民化之路的特征、需求和目標可扼要歸納為表1。

具體來說，新時代高質量發展支撐中國式現代化的農業轉移人口市民化之路包括如下五個方面的內容：

（一）以經濟高質量發展推動農民工市民化的穩健之路，促進農民工高質量的充分就業

要大力實施就業優先戰略，統籌城鄉就業政策體系，支持和規范發展新就業形態，促進平等就業。經濟高質量發展的首要目標是實現充分就業，就業是收入的重要來源，促進農民工充分就業是保障其收入來源和市民化穩定性的根本。

在完善就業市場方面，要進一步打破就業市場分割、建立城鄉一體化的勞動力市場，逐漸消除阻礙農民工職業向上流動的隱形門檻。在完善就業服務方面，要進一步加強對農民工的就業技能培訓，落實就業人員的勞動保障權益，緩解農民工面臨的就業結構在數量上和技能上的失衡現象。

在扶持農民工創業方面，要強化數字賦能，充分運用數字技術優化金融服務渠道，提升農民工的科學決策水平和風險預警能力。

此外，要積極探索“零工驛站”模式，由人社部門和城市街道社區共建就業信息溝通對接服務平臺，打通就業服務的“最后一公里”，為大齡農民工和有就業困難的農民工提供特色化精準化的就業服務，促進靈活就業和新業態就業。

（二）以城鎮高質量發展夯實農民工市民化的順暢之路，引導農民工高質量的身份轉變

城鎮高質量發展不僅關注城鎮本身的建設發展，更注重城鎮人口的生活質量。農民工是中國式新型城鎮化的重要推動力，農民工市民化的結果是否順暢，一個重要的衡量標準就是農民工的身份認同和身份轉變能否順利完成，這涉及農民身份背后的農村土地制度完善，以及新市民背后的戶籍制度改革。

戶籍制度改革是一項系統性工程，具有一定的難度和復雜性，需要各級政府牽頭、多部門協同配合才能順利推進。從總體上看，需要遵循積極漸進、以人為本和統籌協調原則。積極漸進原則是要根據不同地區不同城市的情況，考慮當地的綜合承載力和社會保障能力，尤其結合人口遷移和農民工流動情況，積極穩妥有序推進戶籍制度改革。以人為本原則是戶籍制度改革的基本理念，要提高地方政府公共品和公共服務供給水平，切實保護公民的合法權益。統籌協調原則是指，政府要進行總體設計和統籌規劃，各相關部門也要出臺相應配套政策，實現戶籍制度改革與相關配套政策相互協調促進。系統考慮農民工市民化意愿和城市落戶政策之間的差異，強化不同規模等級城市戶籍制度改革的分層推進，提升農民工市民化的積極性，增強農民工市民化的穩定性。

此外，還要積極推動農村土地制度改革，促進土地資源在城鄉之間的合理配置，提高農民工所承包土地資源的可流轉性及其收益的可便攜性，有效增強農民工落戶城市的支持資本。

（三）以人口高質量發展暢通農民工市民化的長遠之路，實現農民工高質量的人力資本積累

人口高質量發展需要高質量人口紅利的支撐，離不開高水平的人力資本積累。人力資本是農民工競爭力的體現，加強農民工的人力資本積累，包括加強對農民工的教育培訓、提升農民工的健康水平、優化農民工人力資源配置等。

要加強對農民工人力資本積累的政策激勵，可以通過財政補貼和稅收優惠等形式建立專項基金，支持企業常態化開展對農民工的勞動技能培訓，增強農民工適應數字化社會發展要求的能力。

要提升面向農民工的健康咨詢服務水平，在企業、社區普遍設立健康服務站，除了開展健康教育、職業病防治、傳染病預防等方面的工作外，尤其要關注農民工心理健康，提升其健康韌性水平。

要優化農民工人力資源配置，一方面要實施家庭化遷移配套支持政策，鼓勵家庭化遷移優化農民工的遷移結構；另一方面要建立農民工工會組織，有效增強流入地和流出地政府間的農民工組織的聯系溝通和信息服務，加強農民工的組織化程度，減少盲目流動造成的不必要損失，引導農民工合理有序流動。

（四）以社會高質量發展拓展農民工市民化的寬廣之路，實現農民工高質量的基本公共服務共享

農民工高質量的基本公共服務共享，包括在醫療、養老、住房、子女教育等各個方面提升基本公共服務均等化水平。推動農民工平等享受城鎮基本公共服務，為農民工提供落戶、就業、養老、醫療等“一站式”綜合服務，全力保障農民工在子女教育、公共文化等方面的需求。同時，還可以建立多位一體的“農民工綜合服務站”，整合信息咨詢、社保辦理、生活繳費等方面的服務，有效提升基層農民工服務機構社會服務保障水平，提升農民工生活的便利性和獲得感。

（五）以技術高質量發展支撐農民工市民化的高效之路，培育農民工高質量的數字素養

數字經濟的快速發展成為拉動中國經濟持續穩定增長的新動能，同時改變了傳統勞動力市場的局限性，信息傳輸和數字治理技術的升級為公眾的就業和生活提供了新場域。在此背景下，需要培養提升農民工的數字素養以適應數字經濟快速發展帶來的變革和要求。

農民工數字素養，是指農民工借助智能設備和數字技術獲取與甄別數字信息，以及利用數字信息建立數字安全意識，進行互動交流并創造價值的能力。在農民工個體層面，要加強對農民工使用數字設備、運用數字技術的培訓，包括對信息溝通、信息搜尋、信息交換等平臺的使用，同時提升其預防網絡風險的能力。在信息服務層面，應充分考慮農民工代際差異下的數字鴻溝，建立數字友好型的農民工智慧信息服務平臺，整合包括落戶、就業、醫療、養老、交流等方面的信息，同時進行平臺信息的監督審核。集成平臺功能制作“新市民手冊”，對進入該城市涉及的各類公共服務和事項辦理進行詳細說明，減少農民工在源頭面臨的信息不對稱問題，全面促進農民工融入城市。

參考文獻：

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[2]劉傳江，劉思辰.數字化時代農民工市民化的“雙重鴻溝”與跨越[J].西安交通大學學報（社會科學版），2023，（1）.

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[5]荊文君，孫寶文.數字經濟促進經濟高質量發展：一個理論分析框架[J].經濟學家，2019，（2）.

[6]張廣勝，王若男.數字經濟發展何以賦能農民工高質量就業[J].中國農村經濟，2023，（1）.

責任編輯" "孔德智

作者簡介：劉傳江（1966—），男，經濟學博士，南京航空航天大學經濟與管理學院教授（江蘇南京，211106）。

基金項目：國家社會科學基金重點項目“新型城鎮化升級與鄉村振興統籌發展視角的農業轉移人口市民化研究”（19AJL014）的階段性研究成果。

①數據來源于北京大學2018年中國家庭追蹤調查（CFPS）。