粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境問題及其治理路徑研究

摘要：推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)治理邁進(jìn)建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵步伐，是探索中國式生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措和示范。立足于灣區(qū)獨(dú)立完整的海洋生態(tài)系統(tǒng)及海洋環(huán)境污染的全局性、多樣性和擴(kuò)散性的特點(diǎn)，在全面動態(tài)跟蹤灣區(qū)的流域、海岸、海水及海洋生物多樣的變化和科學(xué)評估生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，指出灣區(qū)海洋生態(tài)綜合治理存在缺乏全要素鏈條的管理、法制基礎(chǔ)薄弱及區(qū)域規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等的困境，從區(qū)域整體統(tǒng)籌、海洋生態(tài)監(jiān)測修復(fù)、溯源責(zé)任主體及海洋生態(tài)命運(yùn)共同體等多維度，探索粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)協(xié)同治理的路徑，推動大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境有效管理與海洋經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：海洋生態(tài)；協(xié)同治理；生態(tài)補(bǔ)償；機(jī)制；多元參與

基金項(xiàng)目：廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃“粵港澳大灣區(qū)海洋環(huán)境治理府際合作網(wǎng)絡(luò)與治理績效評價”項(xiàng)目（GD20XYJ22）；廣東海洋大學(xué)人文社科“中國海洋生態(tài)效率測度、時空演變及影響因素研究”項(xiàng)目（C20116）

引言

海洋是新時代高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略要地，保護(hù)好海洋生態(tài)環(huán)境，事關(guān)美麗中國和海洋強(qiáng)國建設(shè)。粵港澳大灣區(qū)是國家戰(zhàn)略層面建設(shè)世界級城市群參與全球競爭的重要載體，承載國際一流美麗灣區(qū)示范和高質(zhì)量發(fā)展的典范的歷史重任[1]。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”“以建設(shè)美麗灣區(qū)為引領(lǐng)，著力提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展”。囿于粵港澳大灣區(qū)的9+2城市的行政壁壘和分割，加之區(qū)域間的協(xié)作力度疲軟及合作模式固化單一，灣區(qū)的海洋生態(tài)安全面臨較大的挑戰(zhàn)。立足灣區(qū)建設(shè)國際一流海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，在全面動態(tài)跟蹤灣區(qū)的流域、海岸、海水及海洋生物多樣的變化，指出灣區(qū)海洋生態(tài)綜合治理的困境，探索粵港澳大灣區(qū)海洋污染治理的新路徑，為創(chuàng)設(shè)美麗灣區(qū)和推進(jìn)中國式生態(tài)文明建設(shè)提供示范和典型效應(yīng)。

1粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

1.1 入海河流域環(huán)境變化

近年來，粵港澳大灣區(qū)各城市深入推進(jìn)入海河流污染治理，制定和落實(shí)《水污染防治行動計(jì)劃》《近岸海域污染防治方案》，實(shí)施“一河一策”，覆蓋大灣區(qū)全流域系統(tǒng)治污。2021年，珠江口八大口門9個國控河流入海斷面總體水質(zhì)狀況良好，無V類和劣V類斷面。《2023年廣東省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示“珠江口海域水質(zhì)優(yōu)良面積比例為71.6%”。根據(jù)2022年春季監(jiān)測結(jié)果，珠江口海域水質(zhì)優(yōu)良面積比例為71.8%。但珠江年徑流總量為3492億m3，中上游多以發(fā)展塑料加工和電子通訊設(shè)備生產(chǎn)等不同工業(yè)活動為主，重金屬污染風(fēng)險較高，污染物主要為氨氮、總磷、重金屬及砷等；香港和澳門的河流入海處的垃圾堆放和工廠、生活排污等聚集，也給粵港澳大灣區(qū)的海洋生態(tài)造成了很大的威脅。

1.2 海岸線及圍填海變化

自然海岸線，在保持海洋生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定及提升生態(tài)服務(wù)功能中發(fā)揮著重要的作用。為了突破陸域的空間資源，粵港澳大灣區(qū)開展了大規(guī)模的圍填海活動，1986～2021年期間大灣區(qū)的岸線利用指數(shù)30.12%上升至58.04%[2]，因此空間的拓展對海洋生態(tài)造成了巨大的威脅。以2017年為例，香港岸線自然保有率最高為55.36%，江門為49.06%，惠州為44.24%，深圳為42.40%，珠海為11.63%，東莞為5.14%，廣州為4.17%，中山為3.51%；珠江河口（包括港澳）灘涂開發(fā)的總面積為92.05萬畝，其中伶仃洋為42.12萬畝，磨刀門22.73萬畝，黃茅海為20.88萬畝，雞啼門為6.33萬畝[3]。長期以來高強(qiáng)度和高密度的無序開發(fā)，使得粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)承載能力逐步下降。

1.3 海水質(zhì)量與海上垃圾變化

粵港澳大灣區(qū)近岸海域水質(zhì)總體較為穩(wěn)定，部分海域海水呈富營養(yǎng)化狀態(tài)。2023年，廣東省近岸海域年均優(yōu)良水質(zhì)（Ⅰ、Ⅱ類）面積比例為92.3%，劣Ⅳ類海水水質(zhì)面積為3.5%，主要集中在珠江口，主要超標(biāo)因子是無機(jī)氮、活性磷酸鹽。其中，澳門海域水質(zhì)均存在不同程度富營養(yǎng)化的現(xiàn)象，沿岸北面和西面監(jiān)測出非金屬評估指數(shù)超標(biāo)；香港以大腸桿菌計(jì)數(shù)為指標(biāo)測算一級、二級和三級海灘的數(shù)量分別為18、19和3個。在珠江口和大亞灣海域開展海漂垃圾監(jiān)測顯示，塑料類垃圾是海灘垃圾和海漂垃圾中數(shù)量最多的一類占比為71.1%，而在澳門海域捕撈的固體廢物及水浮蓮數(shù)量高達(dá)326t。

1.4 海洋生物多樣性環(huán)境變化

粵港澳大灣區(qū)的海洋生物資源豐富，生物多樣性高，擁有多種類的魚蝦貝藻等海洋生物，如伶仃洋海域的中華白海豚與黃唇魚、香港海域的江豚、大亞灣的海龜國家保護(hù)基地等。2023年，對珠江口、大亞灣的海洋生物多樣性監(jiān)測顯示，鑒定的生物還有342種，海洋生物多樣性指數(shù)平均為2.40和2.47，珠江口河口生態(tài)系統(tǒng)呈亞健康狀態(tài)；對大灣區(qū)的紅樹林、珊瑚礁、海草床等典型的海洋生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查顯示，紅樹林生態(tài)系統(tǒng)中9個主要紅樹林分布區(qū)域真紅樹12種、伴紅樹9種、伴生植物70種；珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)有72種造礁石珊瑚，總平均覆蓋度為15%，礁棲魚類總平均值是0.54；海草床站點(diǎn)生物覆蓋度、生物量及密度差異性較大，調(diào)查到53種大型底棲動物，以軟體動物最多[4]。

2粵港澳大灣區(qū)海洋環(huán)境治理面臨的困境

2.1 行政區(qū)域條塊分割" "缺乏全要素鏈條管理

粵港澳大灣區(qū)涵蓋“9+2”個城市，城市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、相關(guān)制度和海洋資源稟賦的差異導(dǎo)致海洋要素流動受阻，灣區(qū)的海洋生態(tài)治理?xiàng)l塊分割，監(jiān)管執(zhí)法銜接不暢[5]。如，在入海河流域治理過程中，由于上游-中游-下游隸屬不同行政區(qū)域，各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，區(qū)域生態(tài)利益與風(fēng)險溢出效應(yīng)收益或受損的主體不一致，人為拆減或增加海洋生態(tài)內(nèi)在要素，隔裂各要素之間的內(nèi)在聯(lián)系，導(dǎo)致了生態(tài)治理的碎片化現(xiàn)象。

2.2 跨區(qū)域協(xié)調(diào)法制基礎(chǔ)薄弱" "合作模式單一

粵港澳大灣區(qū)存在2種制度、3種法系、多種體制文化之間的差異，而且長期存在不同行政區(qū)域與組織界限的壁壘勢，使得海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理制度、模式、手段存在異質(zhì)性。在海洋生態(tài)治理過程中，粵港澳大灣區(qū)城市雖簽訂《粵港環(huán)保合作協(xié)議》《粵澳環(huán)保合作協(xié)議》《港澳環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》等合作協(xié)議，但也僅限于“一事一議”“一事一策”或者某一環(huán)節(jié)。廣東、香港和澳門隸屬于不同法律制度管理，在短期之內(nèi)難以構(gòu)建統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)，加之各自的海洋環(huán)保法規(guī)立法的重點(diǎn)、關(guān)注及執(zhí)法的方式都存在較大的差異，因此區(qū)域間的“異質(zhì)性”給跨區(qū)域協(xié)同高效執(zhí)法工作造成困擾。

2.3 規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不一" "海洋生態(tài)監(jiān)管與應(yīng)急能力欠缺

粵港澳三地對海洋生態(tài)的評估、監(jiān)測和修復(fù)等采用的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且各自都是在自我管轄的海域展開海洋生態(tài)管理和保護(hù)工作，缺乏統(tǒng)一的謀劃。如，三地之間的海洋監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，香港采納的是環(huán)保署內(nèi)部的分析標(biāo)準(zhǔn)和美國環(huán)保部門的監(jiān)測檢測標(biāo)準(zhǔn)，澳門采用的是我國頒布的HJ標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)和廣東的DB標(biāo)準(zhǔn)[6]。由于監(jiān)測點(diǎn)、監(jiān)測技術(shù)、監(jiān)測指標(biāo)不統(tǒng)一，三地之間監(jiān)測數(shù)據(jù)雖在一定程度可以共享，但數(shù)據(jù)的可比性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，應(yīng)用意義有限。粵港澳大灣區(qū)覆蓋面廣、問題成因多、類型種類繁，由于缺乏對灣區(qū)的整體系統(tǒng)把握，因而使得其在應(yīng)對海洋生態(tài)突發(fā)事件時顯得較為疲軟。

2.4 社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)存在差異" "海洋生態(tài)合作共識“碎片化”

由于社會經(jīng)濟(jì)條件的差距，香港、深圳、廣州及澳門經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)外向程度高，對海洋資源利用及生態(tài)文明建設(shè)有著更高的要求；惠州、江門等地盡管也具備良好的海洋資源察賦，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低，主要發(fā)展對資源依賴性極強(qiáng)的傳統(tǒng)依賴型產(chǎn)業(yè)，對海洋生態(tài)環(huán)境造成的損害較大。因此，粵港澳大灣區(qū)各區(qū)域的海洋生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的步伐不一致，且經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與海洋生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)不匹配，嚴(yán)重制約了海洋生態(tài)文明建設(shè)的全域展開和一體化施策。

3粵港澳大灣區(qū)海洋環(huán)境治理的路徑選擇

3.1強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)" "整體統(tǒng)籌海洋保護(hù)利用格局

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，全面統(tǒng)籌粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃。探索成立粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理委員會，主要負(fù)責(zé)對大灣區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)與治理事業(yè)發(fā)展中的戰(zhàn)略性、全局性及重大環(huán)境問題進(jìn)行決策；下設(shè)專門固定的協(xié)同管理機(jī)構(gòu)，主要由粵港澳三地城市的海洋生態(tài)環(huán)境部門主管負(fù)責(zé)人組成，主要負(fù)粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)保護(hù)與治理的具體項(xiàng)目，以及海洋生態(tài)環(huán)境政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定與提出建議方案。

3.2破解區(qū)域桎梏" "創(chuàng)新海洋生態(tài)區(qū)域一體化機(jī)制

打破粵港澳大灣區(qū)行政區(qū)劃造成的限制和障礙，全面盤活粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)要素，促進(jìn)要素自由高效流動。堅(jiān)持陸海一體化、河海一體化及區(qū)域一體化發(fā)展，制定高標(biāo)準(zhǔn)的粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境發(fā)展規(guī)劃。統(tǒng)一配置海洋生態(tài)資源，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)城市群的海洋生態(tài)建設(shè)目標(biāo)、海洋生態(tài)資源價值評估及海洋生態(tài)修復(fù)等相互銜接，規(guī)范各類海洋資源開發(fā)活動。

3.3摸清生態(tài)“家底”" 奠定海洋生態(tài)修復(fù)和污染治理基礎(chǔ)

持續(xù)開展粵港澳大灣區(qū)海洋污染大調(diào)查，摸清灣區(qū)海洋環(huán)境“家底”。以大粵港澳大灣區(qū)的流域、岸線、海水、海島4大生態(tài)子系統(tǒng)為調(diào)查對象，聚焦珠江口及其八大口門、大鵬灣、大亞灣、鎮(zhèn)海灣、廣海灣、黃茅海和香港島等海域，對粵港澳大灣區(qū)的各類海洋污染物的分布、來源、成因及影響展開全面的調(diào)查。對粵港澳大灣區(qū)的海岸線、紅樹林及海草床等典型海洋生態(tài)質(zhì)量狀況進(jìn)行科學(xué)評估，持續(xù)對粵港澳大灣區(qū)的海洋生物資源種群及多樣性展開調(diào)查，為后期的海洋生態(tài)修復(fù)和海洋污染治理奠定科學(xué)基礎(chǔ)。

3.4構(gòu)建智能化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系" "推進(jìn)海洋生態(tài)監(jiān)測、評估與修復(fù)

構(gòu)建智能化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，構(gòu)筑粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境預(yù)警平臺。全局謀劃，大力推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)“透明海洋”與“智慧海洋”的建設(shè)，建立智能化、精準(zhǔn)化及標(biāo)準(zhǔn)化的海洋監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。推進(jìn)海洋生態(tài)紅線區(qū)、海洋生態(tài)敏感脆弱區(qū)及海洋資源開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)監(jiān)控，動態(tài)監(jiān)測海岸線開發(fā)程度、海洋生物種類數(shù)量、紅樹林、中華白海豚濕地公園、海草床及珊瑚礁等的區(qū)域的實(shí)況。完成對粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)一體化監(jiān)測及融合發(fā)展，籌建粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境預(yù)警預(yù)報(bào)公共平臺。

3.5創(chuàng)新藍(lán)色金融" "設(shè)立海洋生態(tài)資源利用與治理基金

全面樹牢“綠水青山就是金山銀山”理念，在科學(xué)評估海洋生態(tài)價值的基礎(chǔ)上，積極推動粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)資源資產(chǎn)化管理。積極發(fā)揮香港、深圳的金融資源優(yōu)勢，對標(biāo)美國環(huán)保超級基金制度，謀劃成立粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)資源利用與治理基金，探索海洋生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易機(jī)制。以粵港澳大灣區(qū)海洋排污權(quán)交易為試點(diǎn)，逐步向海洋生態(tài)全領(lǐng)域延伸，搭建粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)權(quán)益交易藍(lán)色金融平臺。

3.6明確溯源責(zé)任主體" "構(gòu)筑新型利益協(xié)調(diào)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，河海互動和整體施策，從全面提升粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)承載能力出發(fā)，推動河岸、海岸、海域、海島、流域上下游全過程全域監(jiān)督管理。按照“誰污染，誰治理”的原則，規(guī)范環(huán)境責(zé)任問責(zé)主體和問責(zé)程序，通過實(shí)時實(shí)地的監(jiān)控檢測明確責(zé)任主體，建立責(zé)任主體清單，明晰政府、市場、企業(yè)、社會等各自責(zé)任。

3.7凝聚海洋生態(tài)共同體共識" "構(gòu)建多元參與監(jiān)督機(jī)制

凝聚海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力，共同守護(hù)“藍(lán)色家園”。嚴(yán)守海洋生態(tài)紅線，嚴(yán)控圍海造陸，科學(xué)修復(fù)灣區(qū)內(nèi)的海草床、珊瑚礁、蘆葦和堿蓬濕地等重要生境，通過增殖放流和建設(shè)海洋牧場提高海洋生物多樣性，提升粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)的韌性和服務(wù)功能，不斷滿足粵港澳灣區(qū)人民群眾對優(yōu)美海洋生態(tài)環(huán)境的需求。

豐富合作主體，構(gòu)筑海洋生態(tài)多元參與監(jiān)督格局。探索建立粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)監(jiān)督交流平臺，鼓勵政府、企業(yè)、公眾的多方參與。粵港澳大灣區(qū)各城市政府在制定和實(shí)施海洋環(huán)境相關(guān)規(guī)劃和政策時，可舉辦民主懇談會、環(huán)保聽證會、社會公示會等會議，充分聽取社會各群眾的意見，注重規(guī)范法規(guī)之間的銜接性和實(shí)踐性。粵港澳大灣區(qū)的企業(yè)要承擔(dān)應(yīng)有的社會責(zé)任，減少對海洋生態(tài)環(huán)境污染與破壞，并對所造成海洋生態(tài)環(huán)境損害依法承擔(dān)責(zé)任。多舉措喚醒粵港澳大灣區(qū)民眾海洋環(huán)境保護(hù)意識，提高公眾社會海洋公眾生態(tài)文明素養(yǎng)和監(jiān)督參與度，共同推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)海洋環(huán)境治理的高效性和協(xié)同性。

結(jié)語

粵港澳大灣區(qū)是新時代高質(zhì)量發(fā)展的示范地，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理關(guān)乎著生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)的藍(lán)圖。在推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)文明建設(shè)過程中，須尊重不同區(qū)域生態(tài)資源稟賦與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持海洋命運(yùn)共同體、堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)理念、堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，同時創(chuàng)新海洋生態(tài)環(huán)境治理和監(jiān)督機(jī)制，打造粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)與治理新格局，不斷滿足粵港澳大灣區(qū)人民對優(yōu)美海洋生態(tài)環(huán)境及優(yōu)質(zhì)海洋生態(tài)產(chǎn)品的需求。

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作者簡介

劉漢斌（1987—），男，漢族，廣東湛江人，助理研究員，碩士，研究方向?yàn)楹Ｑ蠼?jīng)濟(jì)、海洋政策。

加工編輯：馮為為

收稿日期：2024-05-06