借智發力 提升備案審查質效

2024年，重慶市委深改委民主與法制領域改革專項小組將“探索創新規范性文件備案審查制度機制”列為2024年加快實施的改革項目。4月，重慶市人大常委會與西南大學共建了規范性文件備案審查研究中心。6月，市人大常委會出臺了規范性文件備案審查條例，推動備案審查工作在創新中謀發展，在探索中開新局。

探索實踐“雙報備”機制

根據地方組織法的規定，政府相關工作部門是同級人大常委會監督對象。全國人大常委會法工委提出“只要規范性文件的制定機關屬于人大監督對象，其制定的規范性文件都應當納入人大常委會備案審查范圍”。為提升政府部門等行政規范性文件的備案審查質效，我市在全國率先探索實踐政府部門等行政規范性文件“雙報備”工作機制。即，政府工作部門、派出機構、法律法規授權的組織制定的行政規范性文件，同時向政府和本級人大常委會報備，強化人大備案審查監督效能，積極推動解決現實中這類文件存在的監督空擋、糾錯乏力等問題。

2023年以來，市人大常委會分兩批確定了12個區縣（自治縣）開展行政規范性文件雙重備案試點工作。

其中，涪陵區人大常委會將區政府部門、法律法規授權的組織等48個部門和單位納入全區行政規范性文件雙重備案主體清單管理，實現人大監督對象制定的規范性文件備案審查全覆蓋。九龍坡區人大常委會把打造踐行全過程人民民主基層單元陣地與行政規范性文件雙重備案試點工作相結合，引導常委會組成人員、人大代表、街道議事代表等力量參與，積極探索建立將備案審查工作下沉到基層的工作機制。

目前，這項工作已取得階段性成效，有助于進一步推動“雙報備”機制在全市范圍內復制推廣。

推動鄉鎮文件備案審查

鄉鎮“紅頭文件”，群眾關注度高、經常接觸，但現實中鄉鎮規范性文件常存在清理不及時等問題。市人大常委會積極推動規范性文件備案審查工作的觸角向鄉鎮延伸，以鄉鎮規范性文件在法規規章規范性文件數據庫中展示為抓手，扎實開展了集中清理審核等工作。

江津區白沙鎮作為全國經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮、全國發展改革試點小城鎮，自2022年開始探索實踐鎮人大審查鎮政府規范性文件的工作機制，推動了鎮政府規范性文件管理日趨規范化、法治化、精細化。目前，鎮人大對鎮政府的12件規范性文件進行了備案審查。

開州區人大常委會趙家街道工委落實落細規范性文件事前介入、事中審查、事后評估“全生命周期監督管理”要求，尤其注重抓好文件實施情況評估關鍵重點。比如，聯動街道議事代表、村務監督委員會等對有關規范性文件實施情況開展座談討論。

忠縣人大常委會新生街道工委出臺規范性文件備案審查工作制度，實現街道備案審查工作“有人牽頭、有人管、有人做”。結合“141”基層智治體系重構，探索建立規范性文件聯合審查機制。2024年6月—10月，新生街道聯審組對街道辦事處的192件各類存量文件開展了全面清理和研究。

據介紹，2024年以來，全市鄉鎮街道備案審查工作“最后一公里”進一步打通，鄉鎮政府規范性文件電子報備和入庫展示率達98%，街道辦事處規范性文件向人大街道工委報備機制全面展開，重慶市法規規章規范性文件數據庫已公開發布鄉鎮街道規范性文件612件。

備案審查研究中心起步夯基

2024年4月2日，市人大常委會與西南大學共建的“重慶市規范性文件備案審查研究中心”揭牌啟動。

市人大常委會備案審查工委負責人表示，該研究中心的成立，是省級人大常委會與高校合力推動法治實務與法學研究、法學教育在備案審查領域協同發展的有益嘗試。研究中心設立執行委員會、學術委員會及“三所一基地”等工作機構，將分步推進研究中心建設，竭力為重慶規范性文件備案審查工作及研究提質增效貢獻力量，為構建備案審查自主知識體系與特色學科建設提供新范式。

研究中心成立以來，積極探索實踐，建機制、搭平臺、暢渠道、優措施，聯動專家學者為我市備案審查工作建言獻策。

在市人大常委會的高度重視下，市人大常委會備案審查工委與西南大學采取“委托研究+自主起草”相結合的方式推進規范性文件規范化立法。6月下旬，雙方簽署委托立法協議，啟動委托立法工作，目前已形成《重慶市規范性文件制定和管理條例（專家建議稿）》，委托立法研究工作取得階段性成果。

此外，研究中心還建立優化專家學者“結對聯系”區縣人大的常態化機制，分3期承辦了覆蓋市、區縣、鄉鎮從事規范性文件管理和備案審查工作人員專題培訓班。《重慶備案審查年度工作藍皮書》等編撰工作有序開展，“備案審查講堂”等講堂論壇成功舉辦，較好發揮了備案審查研究中心推動理論與實踐融合發展的作用。

有序推進備案審查基準修訂

2024年6月1日，《重慶市各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》正式施行，對規范性文件的認定、報備主體的規范以及備案審查法律責任等予以明確規定，在優化有件必備、健全完善審查機制、增強督促糾錯剛性、細化關聯文件同步清理機制等方面予以完善，并對漸進式拓展政府部門行政規范性文件“雙報備”、鄉鎮規范性文件審查機制等作出探索性的制度安排。

與此同時，受全國人大常委會法工委的委托，市人大常委會備案審查工委以重慶的備案審查條例為“腳本”，合稿形成規范性文件備案審查地方性法規草案“參考范本”，為全國各地建立健全相對統一規范的備案審查制度提供借鑒。全國人大常委會辦公廳專門發文，推薦各省、自治區、直轄市參考借鑒。

為了進一步健全完善我市備案審查制度，細化落實《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》以及備案審查條例有關規定，市人大常委會備案審查工委結合工作實際，有序推進我市備案審查基準修訂工作。2024年11月，市六屆人大常委會第二十七次主任會議審議通過了相關修訂草案。

市人大常委會備案審查工委負責人介紹，此次修訂進一步完善形式審查標準，優化合法性審查標準，整合適當性審查標準，新增比例原則的適用，強化參考案例指引作用，并結合“數字人大”建設，修訂后的備案審查基準對“規范性文件融e查”應用在報備、審查、定期通報等相關環節的運用，從制度上予以了明確細化。