全民所有自然資源損害賠償制度的方案選擇與路徑銜接

摘要：研究目的：厘清自然資源資產損害、自然資源損害、生態環境損害的概念，在法律上探究全民所有自然資源損害賠償的可行路徑。研究方法：演繹推理。研究結果：自然資源損害既可導致單純的財產損失，也可導致生態環境價值減損。擴張現行生態環境損害賠償制度的一元救濟路徑，和“普通民事訴訟+生態環境損害賠償制度”組合疊加的二元救濟路徑均存在不足。應建立專門的全民所有自然資源損害賠償制度，賠償范圍可涵蓋財產利益和生態環境利益兩個方面。研究結論：全民所有自然資源損害賠償制度以國家所有權為權利基礎，應包括磋商與訴訟兩個環節；在涉自然資源損害救濟制度的體系銜接上，形成“全民所有自然資源損害賠償訴訟—生態環境損害賠償訴訟—公益訴訟”的順位序列。

關鍵詞：全民所有；自然資源；生態環境；損害賠償

中圖分類號：D912.6 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）08-0012-09

基金項目：國家社科基金重大項目“新時代生態文明建設目標評價考核制度優化研究”（22ZD138）。

2022年《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《委托代理機制試點方案》）提出探索建立全民所有自然資源資產損害賠償工作機制。損害賠償是自然資源損害救濟體系中的重要組成部分，隨著試點開展，學界進行了相關理論的探究，現有文獻對全民所有自然資源資產損害賠償的權利基礎[1]、法律構造[2-3]、救濟路徑[4-5]等問題做了分析，就制度路徑初步形成了改造現有生態環境損害賠償訴訟的“改良說”和另建專門的自然資源損害賠償訴訟的“新建說”兩種方案，但囿于討論尚不充分，不論是內在法律邏輯還是外在法律體系，仍存在諸多基礎性問題亟待解決：一是在概念表達上是自然資源資產損害還是自然資源損害，其與生態環境損害是何關系？ 二是全民所有自然資源損害賠償是依托于現有生態環境損害賠償制度實現，抑或通過普通民事訴訟實現，還是通過另建專門的損害賠償制度實現？三是在救濟路徑上如何處理全民所有自然資源損害賠償與環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等現有程序的關系？

在制度實證層面檢視當前我國資源環境公益領域的訴訟類型，主要包括以下兩類：其一，公益訴訟，該類訴訟的起訴主體主要為檢察機關和環保組織。其二，生態環境損害賠償訴訟，該訴訟以磋商為前提，磋商不成則由“國務院授權的省級、市地級政府”提起訴訟。總體而言，目前我國“一磋三訴救濟體系”（生態環境損害賠償磋商、“生態環境損害賠償訴訟+環境民事公益訴訟+環境行政公益訴訟”體系）對于緩解我國嚴重的生態環境污染與自然資源破壞問題起到了至關重要的作用，但以生態環境損害賠償訴訟為優位的訴訟體系是否能夠全面、有效地救濟資源環境領域的損害，仍存疑問。從當前的司法實踐來看，該訴訟體系在全民所有自然資源損害救濟方面，仍然力所不逮。例如，在礦產資源損害案件中，若僅提起生態環境損害賠償磋商或訴訟，在受損礦產資源及其生態環境不可修復情形下，其賠償范圍僅為期間服務功能損失、生態環境功能永久性損害損失、生態環境損害調查/鑒定評估等費用、清除污染/修復生態環境費用以及其他合理費用，而對于礦產資源所有者的財產損失，如礦業權受侵害導致的經濟損失，或者礦產資源被盜挖盜采、侵占破壞等損失，則很難予以救濟。同樣，在非法占用土地案件中，因土地遭到侵占而產生的經濟損失，也很難通過生態環境損害賠償磋商或訴訟予以救濟。其根源在于生態環境損害與自然資源損害之間存在較大差異，因而在該訴訟體系之下，若要完整救濟自然資源損害，自然資源所有權行使主體還需要在生態環境損害賠償磋商或訴訟之外，另就經濟損失與賠償義務人進行協商或提起普通民事訴訟才能實現，這無疑是將自然資源的財產損害訴權與生態環境損害訴權進行了分割，不僅不符合自然資源的整體性、系統性特征，從立法成本和實踐操作層面來考慮，實施程序復雜，亦不經濟。

鑒于理論與實踐層面的現實問題，本文嘗試在厘清相關概念的前提下，對全民所有自然資源損害賠償制度構建的方案選擇、與現有不同訴訟程序之間的銜接等問題進行探討，以期為我國全民所有自然資源損害賠償制度的構建提供思路。

1 全民所有自然資源損害的概念廓清

概念界定是制度設計的基本前提，全民所有自然資源損害賠償的制度設計與法律表達首先須厘清“自然資源”“自然資源資產”“自然資源損害”“自然資源資產損害”等相似概念，并與“生態環境損害”進行有效界分，明晰基本概念之間的聯系與區別，為后續制度建構提供基礎。

1.1 自然資源損害與自然資源資產損害的概念內涵

我國現行法律尚未對自然資源的概念進行界定，而是采取列舉的方式列出礦藏、森林等諸種資源類型。在理論上，“自然資源”的概念內涵具有以下特征：一是有用性；二是歷史性；三是多樣性，自然資源包括森林、草原、灘涂等各種類型的自然要素[6]。

自然資源損害并非民法上的典型概念，在傳統民法中，損害乃“法益所受之不利益”[7]，是指“具有可賠償性的特定民事主體所遭受的物質利益或精神利益的非自愿地喪失”[8]，主要包括人身損害、財產損害、精神損害等，指向民事主體的合法權益受到的不利益。相較之下，自然資源損害作為一種新的提法，目前尚無通說定義，主要是指以礦產、水流、森林等自然資源為對象的一類損害，導致民事主體的自然資源權益遭受不利益。其主要有以下特點：第一，自然資源權益范圍的廣泛性，在邏輯上包括所有權、用益物權、準物權等權益。因而，在自然資源受到破壞時，可能會同時損害所有權人、用益物權人等主體的權益。例如，當全民所有自然資源未進行劃撥或出讓、出租等，所有者和使用者合一，此時損害的是所有權；當全民所有自然資源已經進行劃撥或出讓、出租等，交由其他主體利用開發時，該自然資源資產上便同時存在所有權、利用性權利（例如建設用地使用權、租賃權等），此時自然資源資產若遭到破壞，便會同時損害所有權和利用性權利。第二，損害是對自然資源實物形態的非法破壞，具體包括兩個方面，即自然資源實物本身的破壞性改變（如耕地的耕作層被盜挖倒賣、森林草原被破壞等）以及所引起的功能性損害（如調節氣候、水土涵養、防風固沙、凈化空氣等功能）[9]。第三，自然資源是我國物權法上的客體，和普通財產損害不同的是，自然資源損害的后果具有復雜性，既可能導致單純的財產價值損失，也可能會同時產生財產價值、社會價值以及生態環境利益價值的減損。須說明的是，自然資源非實物形態破壞所引起的合法權益受損（如低價出讓國有土地使用權），盡管也會導致國有資產的流失和權益受損，但并未造成自然資源本身的損害，此類情形屬于所有權行使層面的問題，應納入到公法監督中予以處理，而不宜納入自然資源損害賠償制度的范疇[10]。

值得注意的是，《委托代理機制試點方案》等中央文件多使用“自然資源資產”這一概念。但是“資產”一詞更多是會計學、經濟學上的概念，在法律中尚無明確定義。關于何為“自然資源資產”，有觀點認為，自然資源資產須滿足“有經濟價值的物品且能夠被人們所控制”的基本要素[11]，指向產權明確、可貨幣計量、具有預期經濟利益的自然資源。該概念在于強調自然資源資產產權的明確性，且具有經濟（財產）價值屬性。由此，筆者認為，自然資源資產是自然資源的下位概念，主要指自然資源中具有稀缺性、有用性和產權明確的部分，既包括具有財產價值的資產，也包括兼具經濟、生態或社會價值的復合型資產[12]。而那些產權邊界不清或難以用市場價值衡量的生態環境利益則很難納入到自然資源資產的范疇。例如，大氣、氣候等資源，因其難以資產化（即難以在其上設定權利），而只能籠統歸為“自然資源”或“生態環境”，而無法稱之為“自然資源資產”。

關于“自然資源資產損害”的概念內涵，同樣目前尚無定論。多數觀點認為，盡管自然資源資產包括了財產性利益和生態環境利益，但在自然資源資產損害中的受損權益，應特指自然資源資產的財產性利益[13]，由此，自然資源資產損害的賠償范圍為財產利益損失+增值收益損失[2]，殊值贊同。按此觀點，自然資源資產損害應當排除生態環境利益損失，而僅限于自然資源資產本身所承載的財產價值損失及其增值收益損失。

1.2 自然資源損害與生態環境損害的關系

生態環境損害是作為一種特殊的損害類型出現的，并由政策文件進入《民法典》侵權責任編，指向生態環境本身的損害，而非民事主體權益的損害。“生態環境”是組合概念，根據《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱《若干規定（試行）》），其基本內涵主要有二：第一，在事實層面，生態環境損害主要表現為環境要素與生物要素的不利改變，以及生態系統的功能退化；第二，在法律層面，生態環境損害主要是指公共性的環境權益（環境公共利益）之減損，其可具化為生態環境為人類提供的各種生態服務能力的減損。

在實踐中，一般將自然資源（尤其是森林、草原、水流、濕地等）的破壞納入到生態環境問題的范疇之中。實際上，自然資源損害與生態環境損害既有關聯也存在區別。資源、生態和環境三個概念的產生時間、隸屬學科、指稱對象等都存在差異[14]。資源、環境、生態“從本質上說是功能的區分，而不是對特定的自然物質實體的區分，不是把自然存在的要素硬性地區分為資源、環境、生態”，在很多情形下三者并非涇渭分明[15]。例如森林、草原、水流等同時具有資源功能、環境功能和生態功能，當其被過度開發利用導致破壞時，這三項功能亦是同時受損。在這一意義上，自然資源損害與生態環境損害存在交叉關系與內在關聯。當然，二者也具有一些差異（表1）。

其一，自然資源遭受侵害，可能會引發生態環境損害，也可能僅導致財產價值損害（經濟價值減損），例如土地被侵占或者少量幾棵樹被損壞，此時只存在財產權的損害，并未導致生態環境損害。這里需要回答的一個問題是，因自然資源遭到破壞而引發的生態環境損害，是否屬于自然資源損害的范疇。如前所述，自然資源損害形態既包括自然資源實物本身的破壞性改變，也包括功能性損害，由此，在功能性損害部分，存在自然資源損害與生態環境損害的交叉競合。

其二，我國現行立法中并未明確規定環境權或生態權，所以關于環境公益訴訟或生態環境損害賠償訴訟的權利基礎究竟為何，至今仍存疑議。通說認為，兩種訴訟所救濟的生態環境利益均屬于公共利益，而非民事主體的個體私益。相較而言，自然資源國家所有權是《憲法》和《民法典》所明確規定的物權，自然資源損害的結果不僅指向公益層面的生態環境功能損害，也指向私法層面的財產權損害。

其三，自然資源屬于民法上的物，不論是所有權還是利用性權利，均有其歸屬主體，故而自然資源損害賠償理應由權利人進行主張。而生態環境并無具體的權利主體，不歸任何個人或組織壟斷性享有，其上不存在民事私權，故而涉及生態環境損害的案件需要通過環境公益訴訟或生態環境損害賠償訴訟等特殊程序處理，由法律作專門規定。

2 全民所有自然資源損害賠償的制度構建方案

全民所有自然資源受到侵害后，可能同時產生財產價值和生態環境價值兩個層面的不利益，從當前實踐來看，主要是通過自然資源行政執法、生態環境損害賠償磋商或訴訟予以救濟，鮮少涉及自然資源財產價值減損的損害賠償問題。例如，在土地、礦產等資源損害中，損害形態主要表現為非法占用土地、非法采礦/越界采礦等，主要涉及自然資源的財產價值的減損，但從實踐案例來看，這些類型的損害多由自然資源主管機關通過罰款、沒收違法建筑、沒收違法所得等方式予以處置，幾乎沒有啟動財產價值減損的損害賠償。在森林、草原和濕地等資源損害中，除了自然資源財產價值減損外，生態價值減損也尤為突出。但同樣，在實踐中仍多由林草、自然資源等相關主管機關以管理者身份通過罰款、責令停止違法行為、拆除違法建筑、恢復植被等方式予以救濟，財產價值甚至生態價值減損的損害賠償問題常被忽略，或“以罰代賠”。部分案件即便是進入到訴訟程序中，其裁判結果也多存在以修復費用替代損害賠償的問題。例如，在“福建林某等海洋自然資源與生態環境民事公益訴訟案”①中，林某等人非法盜采海砂進行銷售謀利，造成了海洋資源財產與生態價值的雙重損失，但從最終結果來看，被告僅承擔了海洋生態環境損害修護費用，并未被要求賠償海洋資源的財產價值損害。造成這種現象的原因在于，自然資源受損價值的兩重性，與現行制度所救濟價值的單一性之間的矛盾，即在現有制度框架中，普通民事侵權訴訟旨在救濟財產價值，環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟則指向生態環境價值。基于此，若要實現全民所有自然資源損害賠償，需改造現有制度，或對現有制度組合疊加，抑或尋求新的方案。

2.1 一元模式：擴張生態環境損害賠償制度的適用范圍

現行生態環境損害賠償制度是由行政主體通過磋商或訴訟的方式，對產權不明晰的、具有社會公益性質的生態環境損害問題予以救濟。據統計，現有生態環境損害賠償實踐主要集中于大氣污染、水污染和土壤污染所致生態環境服務功能損失的賠償問題，其賠償范圍并不涉及自然資源的資產價值[2]。所謂一元模式，是指通過擴張現行生態環境損害賠償制度的適用范圍，將自然資源損害納入生態環境損害賠償磋商范圍，若磋商不成，則納入生態環境損害賠償訴訟予以救濟，索賠范圍擴及自然資源的經濟價值減損。該路徑從修法成本上來看，較為簡便，但其弊端也十分突出，即導致賠償主體及索賠基礎的混亂。

具體而言，根據相關文件規定，生態環境損害賠償的適用范圍是環境要素、生態要素的不利改變和生態系統功能退化，表明其所救濟的法益是生態環境公共利益，而非自然資源權益，其賠償權利人為“國務院授權的省級、市地級政府”，其行權基礎應屬行政管理權[16]，若將自然資源損害也一概納入其中，則在邏輯和方案上存在不周延之處，具體有四：其一，“生態環境損害”一詞張力不足，其內涵不能完全覆蓋所有類型的自然資源損害，尤其是自然資源財產價值損失。其二，若擴張生態環境損害賠償制度，主張賠償的權利基礎將變得復合不明，究竟是公眾的生態環境利益，還是自然資源國家所有權？抑或是依據賠償權利主體的不同而有所不同？同時，該路徑也不免讓人產生疑問：為何自然資源所有權行使主體不能依據民事侵權法律制度提起所有權賠償訴訟，而非得借助行政主體行使管理權限進行索賠。其三，擴張后的生態環境損害賠償制度包含了自然資源損害，主張賠償的主體包括“政府及其相關部門”+“自然資源所有權行使主體”，二者何為主，何為輔，以及如何分配權力（權利）等問題不明，滋生新的問題。其四，生態環境損害賠償制度本身存在固有的設計缺陷，例如與環境公益訴訟所救濟的法益高度重合，導致二者的適用沖突，后者出現被架空虛置等問題；行政機關本身負擔生態環境的監管職責，由其提起生態環境損害賠償訴訟，身份轉化為訴訟原告，實質上是將其行政職責推給法院，有怠于行政、混淆行政權與司法權的制度風險，故而多被詬病，因此學界提出將其回歸為行政執法制度，或將其與環境公益訴訟予以整合[17]。本文重心不在于探討生態環境損害賠償制度之存廢，但有鑒于此，不宜以其為基礎進行制度擴張和強化，以免南轅北轍。

2.2 二元模式：“普通民事訴訟+生態環境損害賠償制度”組合疊加

在法治框架中，應首先檢視現行制度能否解決實際問題，而非徑直在立法論上另行構建新制度，以免疊床架屋、徒增制度成本。所謂二元模式，是指運用現行普通民事訴訟制度救濟自然資源損害中的財產價值損害，運用現行生態環境損害賠償制度救濟自然資源損害中的生態環境損害。該種方案可以部分消解擴張救濟路徑帶來的不周延問題，其優勢在于利用現有法律制度而無需另行創建新制度，不必立法修法。自然資源國家所有權作為民法中的一項物權，根據《民法典》第238條，權利人有權請求損害賠償，故而針對自然資源的財產價值損失，依照《民法典》第1 165條和1 184條，由所有權行使主體主張一般侵權責任自無疑義。對于自然資源損害中的生態環境損害，則由法定機關或組織根據《民法典》第1 234條和第1 235條的特別侵權規則，主張修復或賠償生態系統服務功能喪失造成的損失等[8]。

但該路徑存在自然資源損害救濟割裂的問題。例如，在森林資源損害案件中，一般會同時產生自然資源財產價值與生態價值的雙重減損，若依據二元救濟路徑，則其中的財產價值減損由森林資源的所有權行使主體依據民法提起普通民事賠償訴訟；而生態環境價值減損則由政府及其相關部門啟動生態環境損害賠償磋商或訴訟。在具體制度上，該方案存在以下問題：其一，森林資源的財產價值損害與生態環境損害分別由不同主體采用不同路徑進行救濟，雖然符合邏輯，但并不現實。因為在自然資源損害的多數情形下，財產價值和生態價值的減損很難在客觀上截然分開，故而二元救濟路徑不僅不符合自然資源利益的整體性特征，從立法成本和實踐操作層面來考慮，實施程序復雜，也不經濟。其二，即便全民所有自然資源損害采取最傳統的救濟途徑“物權保護或侵權之訴”予以救濟，但是因為全民所有自然資源不同于普通的物，其不僅承載著所有者權益，還承載著諸多公共利益價值，故而其救濟方式、程序等與普通民事訴訟均應有所差別。如在救濟方式上，為及時救濟自然資源損害，應首選磋商程序為宜，磋商不成再經由訴訟程序解決；在權益處分上，因自然資源具有公共屬性，全民所有自然資源所有權行使主體的處分權也應受到限制，不得放棄或不合理減少索賠；若所有權行使主體怠于履職，在制度上也應設計相應的公益救濟補充程序等。所以，針對自然資源損害不能直接套用普通民事訴訟制度和一般侵權規則。由此以言，二元救濟路徑不能有效救濟全民所有自然資源損害，仍需尋找新的路徑。

2.3 可能的方案：構建專門的自然資源損害賠償“磋商+訴訟”制度

綜上可知，現行生態環境損害賠償制度中的關鍵概念“生態環境損害”存在明顯張力不足的問題，無法涵蓋自然資源損害的所有類型，若強行擴張適用，容易導致邏輯上的混亂。若在現有制度之外，以“自然資源資產損害”為基礎建立獨立的損害賠償制度也存在問題。雖然試點文件和地方實踐以探索“自然資源資產損害賠償訴訟”為著力點，但是在概念表述與制度效益上均有不足。如前述，一般認為“自然資源資產損害”僅限于財產價值損失及其增值收益損失，即資產屬性的損失[18]。由此，若以“自然資源資產損害”為基石構建損害賠償訴訟制度，將產生以下結果：當自然資源資產受損造成財產價值減損和生態環境價值減損時，在磋商不成的情況下，須得同時提起“自然資源資產損害賠償訴訟”（救濟財產價值減損）和生態環境損害賠償訴訟（救濟生態環境價值減損），才能完整救濟自然資源資產損害，屬實繁瑣[19-20]。該組合路徑存在以下制度缺陷：其一，該路徑的實質是依托國家所有權構建全民所有自然資源資產損害賠償訴訟，以解決當前普通民事訴訟公益約束不足的問題，但是在結果上仍需借助生態環境損害賠償訴訟一并才能實現財產價值和生態環境價值的完整救濟。這便同樣存在上述二元模式的內在不足，即財產價值和生態環境價值分別由不同主體采用不同路徑進行救濟，雖然符合邏輯，但忽視了財產價值和生態環境價值難以截然分開的客觀現實，既不符合自然資源利益的整體性特征，也未簡化救濟路徑，徒增制度成本。其二，“資產”一詞乃會計學、經濟學的術語，并非法律概念，進而導致政策文件中的“自然資源資產”內涵外延并不清晰，尤其是其與《民法典》中的財產、物等法律概念之間究竟是何種關系亦存很大爭議。中央政策文件雖然對立法具有指導作用，但并非照搬政策話語，而應采用法律概念遵循法律的基本原理實現政策目標。況且所謂“自然資源資產損害賠償”尚處于試點過程中，其未來走向仍有待進一步探討，故而不宜直接以政策表述的“自然資源資產損害”為基礎構建損害賠償訴訟制度。

相對而言，“自然資源損害”概念的延展性、包容性更強。從概念的邏輯結構上來看，“自然資源損害”的內涵包括了可以產權化的“自然資源資產損害”和難以產權化的“生態環境損害”，能夠完全涵蓋所有的損害類型。因而在損害賠償制度設計方面以“自然資源損害”為基礎性概念，在現行普通民事訴訟和生態環境損害賠償制度之外，建立專門的“自然資源損害賠償制度”更為妥當，在發生自然資源損害時，可將財產價值損害和生態環境價值損害均整合納入到“自然資源損害賠償制度”中來，減少程序的繁瑣及理解的困難，更具有可操作性。在法律表達上，采用“自然資源損害賠償”概念而非“自然資源資產損害賠償”，能夠與《憲法》 《民法典》等法律以及相關政策文件的“自然資源”概念相對接，維系概念的規范性和體系性。

本文所主張構建的自然資源損害賠償制度與我國現行生態環境損害賠償制度的區別點主要有以下三個方面。其一，賠償范圍不同。損害客體決定了賠償范圍，在生態環境損害賠償中，損害為生態環境利益的減損，因而其賠償范圍僅限于生態環境損害。而在自然資源損害賠償中，賠償范圍取決于自然資源損害的實際情況，情形1：損害僅為財產價值減損，則賠償范圍限于經濟利益的損害賠償；情形2：損害包括了財產+生態價值減損，則賠償范圍涵蓋財產價值與生態價值損害賠償兩方面。其二，索賠主體不同。生態環境損害賠償的索賠主體為“國務院授權的省級、市地級政府”，從實踐來看，多為生態環境部門主張索賠。自然資源損害賠償的索賠主體則是全民所有自然資源所有權行使主體，根據《委托代理機制試點方案》以及試點實踐，行使主體包括兩個層面：在國家層面，自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，并對部分自然資源直接行使所有權；在地方層面，自然資源部委托省級、市地級政府行使所有權，部分地方已經委托至縣級政府①。其三，權利（力）基礎不同。生態環境損害賠償以政府的環境行政管理權為基礎，自然資源損害賠償則以自然資源國家所有權作為權利基礎。國家所有權是民法上的典型物權、財產權，以其為基礎自可以主張因自然資源損害產生的財產價值損失。其中，仍需解決的問題是，自然資源損害導致的生態價值減損能否基于國家所有權請求賠償。有觀點認為：“作為生態服務功能物質載體的自然資源依據憲法和法律規定原則上歸國家所有，但不特定多數人獨立享受的生態服務功能卻無論如何都不能視為國家所有。”[21]該觀點以普通私權解釋國家所有權，雖有其合理性，但是也忽視了國家所有的公共屬性。國家所有具有公私雙重面向，并不旨在權利私有，對自然資源國家所有的理解不能局限于財產價值，其具有的公共屬性要求將自然資源作為整體來對待，既包括財產價值也包括物上的其他多元價值，自然資源的固有特征決定了這些價值具有不可分性[22]。因此，筆者認為，基于自然資源國家所有權，不僅可以主張財產價值損失賠償，還可以就自然資源生態價值的減損主張救濟[23]。

在制度設計上，全民所有自然資源損害賠償制度可以參照現行生態環境損害賠償制度，建立磋商前置規則，由賠償磋商和賠償訴訟兩個環節構成。賠償磋商制度意在使當事人通過協商的方式達成賠償協議，提高解決糾紛的效率。從行為性質來看，自然資源損害賠償磋商的當事人之間并非行政行為中的管理—服從關系，而是采用協商談判的方式共同制定賠償協議，是一種平等的民事法律關系。自然資源損害賠償磋商與生態環境損害賠償磋商除在賠償范圍、主體、權利（力）基礎等方面不同外，具有共通之處，均旨在訴訟之外，尋求平等、會商的解決之道：一則，追求效率，相較于訴訟，磋商可以盡快達成賠償協議，避免了訴訟的冗長、復雜；二則，實現公平，使雙方主體充分表達意愿，有利于損害賠償責任的最終落實。《生態環境損害賠償管理規定》（2022年）等文件已對磋商組織形式、磋商時限/次數及終止情形等進行了規定，其中有關生態環境損害賠償磋商的程序性規則可借鑒運用到自然資源損害賠償磋商中來。

在制度性質上，全民所有自然資源損害賠償訴訟屬于一種特殊的民事公益訴訟。全民所有自然資源損害賠償訴訟與普通民事損害賠償訴訟最大的區別在于，前者客體具有公益性，即全民所有自然資源具有公共屬性，承載著生態環境公益，這與普通民事財產僅承載個人利益相異。再者，“全民”為集合概念，具有公共屬性，從而使得該訴訟的最終目的為維護公共利益。其訴訟請求范圍既包括自然資源財產價值損害的賠償，也包括生態環境價值損害的賠償。既為一種公益訴訟類型，那么，為了防止國家所有權遁入私法，逃避憲法課以的公共職責、背離自然資源的公益屬性，應對以自然資源國家所有權為基礎的訴權的行使施加法律約束[23]，避免行使主體怠于履職而不起訴、消極應訴或縮減訴訟請求。若發生自然資源損害，目前有關環境公益訴訟的相關規定，如賠償權利人處分權受限、禁止反訴以及“原告承認對己方不利的事實或證據，法院不予確認”等規則，均可適用于全民所有自然資源損害賠償訴訟，以確保自然資源所有權行使的公益面向。

3 全民所有自然資源損害賠償的制度銜接與路徑選擇

法律的體系性要求不同制度間相互銜接耦合。基于上文分析，為改變當前全民所有自然資源損害實踐中“以罰代賠”、所有權行使主體索賠制度闕如等問題，應以自然資源損害為基礎，建構獨立的全民所有自然資源損害賠償制度，由此我國在資源環境領域形成“四訴”（全民所有自然資源損害賠償訴訟+生態環境損害賠償訴訟+環境民事公益訴訟+環境行政公益訴訟）的訴訟體系，各自的起訴主體、權利基礎、制度目的等均有所不同。對此需要明確全民所有自然資源損害賠償制度與其他訴訟制度的關系與銜接問題，使全民所有自然資源損害賠償能夠真正落地。

3.1 自然資源損害賠償與相關制度的體系銜接

如前文所述，蓋因自然資源損害往往導致財產價值和生態價值的雙重減損，現行生態環境損害賠償訴訟難以完全覆蓋，故而應根據不同的損害后果，綜合搭配運用相關訴訟程序。即，若僅涉及生態環境損害（如大氣污染損害），則由“國務院授權的省級、市地級政府”啟動生態環境損害賠償磋商，磋商不成，再提起生態環境損害賠償訴訟；若僅導致財產價值損害（如國有土地被侵占、礦產資源被侵奪），應由自然資源所有權行使主體提起專門的自然資源損害賠償訴訟，主張財產價值的損害賠償；若同時導致財產+生態價值損害（如森林資源破壞），則應由自然資源所有權行使主體提起專門的自然資源損害賠償訴訟，主張兩類價值的損害賠償。

在自然資源損害賠償訴訟與其他訴訟的順位關系方面，可以作以下設計：（1）若涉及財產價值減損（或財產+生態價值減損），此時，因涉及所有者權益問題，則優先由自然資源所有權行使主體提起自然資源損害賠償訴訟。（2）若僅涉及生態價值減損，則由生態環境部門或其指定部門/機構提起生態環境損害賠償訴訟。（3）若賠償權利人怠于行使權利，則檢察機關作為公益監督人可向賠償權利人提出檢察建議；仍不行使權利，則檢察機關或環保組織可依法提起環境民事/行政公益訴訟。由此，形成“全民所有自然資源損害賠償訴訟—生態環境損害賠償訴訟—公益訴訟”的順位序列。

在該制度方案中，潛在的前置條件是判斷損害究竟是否僅涉及生態價值還是僅涉及財產價值抑或兩者兼有，方能進一步判斷適用何種訴訟。但是在法院審理前無法準確判定具體損害類型，那么可能會有不同主體依照法律規定提起不同的程序，對此便須處理不同訴訟之間的程序法規則。《若干規定（試行）》對生態環境損害賠償訴訟和民事公益訴訟的順位關系做了規定，可以嵌套至全民所有自然資源損害賠償訴訟：其一，如果所有權行使主體已經提起全民所有自然資源損害賠償訴訟，并處于案件審理過程中，若該同一行為又被提起生態環境損害賠償訴訟或民事公益訴訟，那么法院應當依法受理并由同一審判組織審理。其二，如果法院受理因同一損害行為提起的全民所有自然資源損害賠償訴訟案件、生態環境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應先中止后兩者的審理，待前者審理完畢后，就未被涵蓋的訴訟請求依法審理并作出裁判。其三，如果全民所有自然資源損害賠償訴訟案件的裁判已經生效，就同一損害行為未發現的損害，符合要求的主體有權提起民事公益訴訟。

3.2 基于自然資源不同特征的救濟路徑選擇

當自然資源遭受侵害后，需要由法定主體及時啟動索賠磋商或提起訴訟。首先需要回答的問題便是，應由哪些法律主體啟動何種磋商或訴訟程序。回答該問題的關鍵在于如何對自然資源進行有效的分類。自然資源的種類多樣，不同種類的自然資源差異懸殊，應在自然資源類型化的基礎上進行制度設計。科學的自然資源分類不僅能夠促進自然資源的開發利用與管理效率，在損害發生時，也能較快識別出自然資源損害的類型，從而盡快進入索賠程序。《憲法》 《民法典》將自然資源概括為礦藏、水流、森林等類型，《委托代理機制試點方案》將自然資源列舉為土地、礦產等8種類型。這種分類主要是依據自然資源的形態、物理或化學性質等進行的劃分，有其科學性，但仍存局限，即分類過于籠統，不利于準確辨認自然資源損害類型，從而疏于對其賠償。鑒于此，建議在當前分類標準上，再對自然資源類型作優化調整，使其能夠反映出自然資源的財產或生態屬性，以便在損害發生時，相關主體能基于自然資源的不同類型和特征，選擇相適應的救濟路徑。依此思路，本文將自然資源區分為“財產屬性”“財產+生態屬性”“生態屬性”三種類型。

其一，財產屬性類自然資源。該類自然資源主要表現為財產價值，如礦產、土地資源中的建設用地等，若其受到損害，可首先關注其財產價值的減損情況。以礦產資源為例，在發生礦產資源被盜采等損害時，因其主要表現為財產價值的減損，此時，先判斷該礦產資源是否屬于自然資源部直接行權的礦產類型，若是，則由自然資源部作為賠償權利人啟動磋商或訴訟；若否，則依法由地方自然資源所有權行使主體啟動磋商或訴訟。須注意的是，盡管礦產資源損害主要體現為財產價值減損，但并不能排除其可能會同時導致周邊生態環境的損害。若有生態環境價值減損，尚需就該部分賠償予以一同主張。

其二，“財產+生態”復合屬性類自然資源。該類自然資源則表現出明顯的財產+生態價值雙重屬性，如森林、草原、海洋資源等。若其受到損害，則須同時關注其財產價值和生態價值的減損情況。例如在森林資源損害案件中，不僅需要關注林木的財產價值減損，還須辨認是否造成其他以該森林為依托的生物資源、生態系統的價值減損。同樣，在海洋資源損害案件中，不僅須關注海水資源、海洋生物資源的財產價值減損，還須關注海洋空間資源、海洋旅游資源是否受到損害等。由此，在財產+生態價值雙重減損情形，所有權行使主體可提起自然資源損害賠償磋商和訴訟以對財產與生態價值一并救濟。

其三，生態屬性類自然資源。該類自然資源則主要表現為生態價值，如氣候資源、濕地資源等，若受損害，主要集中于對其生態價值的修復與賠償。例如，氣候資源（大氣資源、風能資源、熱量資源、降水資源、光能資源等）所附隨的生態環境利益對人類生活而言至關重要，但因其不可控等特性而難以產權化，故而這些生態環境利益歸于全社會，在發生損害時，應由“國務院授權的省級、市地級政府”啟動生態環境損害賠償磋商或訴訟。

上述分類有助于讓索賠主體及公眾較為快速、清晰地辨認損害的類型，尋找合適的救濟路徑。須說明的是，在嚴格意義上，所有的自然資源均兼具財產和生態價值，本文此種分類以自然資源的主要價值為依據，僅具有框架性的理論指導意義，并非邊界清晰的“非此即彼”。

4 結語

隨著生態文明體制改革的逐漸深入，探索全民所有自然資源損害賠償制度成為自然資源領域改革的重要內容。在涉及資源環境的多個相關概念中，“生態環境損害”的內涵與外延存在明顯張力不足的問題，不僅無法涵蓋所有類型的自然資源，也無法為自然資源財產損失的救濟提供權利基礎；“自然資源資產”并非法律概念，亦存在內涵不明、與自然資源的邊界不清等問題。故而應立足現行法律體系，以“自然資源損害”為基本概念，以自然資源國家所有權為權利基礎，以所有權行使主體為索賠主體，以財產價值和生態環境價值的減損為索賠內容，以磋商和訴訟為主要程序性環節，構建專門的全民所有自然資源損害賠償制度。其與普通民事訴訟的差異在于國家所有權利益歸屬上的公共性與行使上應受更多的公法約束，與現有生態環境損害賠償制度則在權利基礎、主張主體、索賠范圍等方面均有不同，在制度頂層設計中，未來需進一步研究如何整合與優化涉資源環境類的多個救濟程序。

參考文獻（References）：

[1] 代亞婷，吳昭軍，張立新，等.全民所有自然資源資產損害賠償請求權的界定與行使[J] .中國土地科學，2023，37（12）：24 - 33.

[2] 張璐.全民所有自然資源資產損害賠償機制的法律構造[J] .北京大學學報（哲學社會科學版），2023，60（2）：132- 141.

[3] 葉軼，鄭楓靜.芻議全民所有自然資源損害賠償的救濟屬性及構造[J] .干旱區資源與環境，2024，38（3）：1 - 7.

[4] 李摯萍，秦萱鈺.全民所有自然資源資產損害民事救濟的實現路徑[J] .南京工業大學學報（社會科學版），2024，23（1）：69 - 81，114.

[5] 郭武，孫哲.論全民所有自然資源損害賠償訴訟的建構[J] .寧夏大學學報（社會科學版），2024，46（1）：130 -136.

[6] 中共中央編寫組.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本[M] .北京：人民出版社，2013：350.

[7] 王澤鑒.損害賠償[M] .北京：北京大學出版社，2017：61.

[8] 王利明.中國民法典評注·侵權責任編[M] .北京：人民法院出版社，2021：341.

[9] 李興宇，吳昭軍.全民所有自然資源損害救濟的權利基礎與實現路徑——以國家所有權的私權定位為邏輯起點[J] .華中科技大學學報（社會科學版），2021，35（4）：97 - 107.

[10] 李兆宜，石吉金.全民所有自然資源資產損害賠償機制研究——基于所有者職責履行的視角[J] .中國國土資源經濟，2022，35（9）：4 - 13.

[11] 程雪陽.國有自然資源資產產權行使機制的完善[J] .法學研究，2018，40（6）：145 - 160.

[12] 陳靜，陳麗萍，郭志京.自然資源資產國家所有權實現方式探討[J] .中國土地，2020（1）：20 - 23.

[13] 曹煒.自然資源資產損害賠償責任的路徑組合和規范構建[J] .北京大學學報（哲學社會科學版），2023，60（2）：142 - 152.

[14] 鞏固.環境法典基石概念探究從資源、環境、生態概念的變遷切入[J] .中外法學，2022，34（6）：1523 - 1542.

[15] 黎祖交.正確認識資源、環境、生態的關系——從學習十八大報告關于生態文明建設的論述談起[J] .綠色中國，2013（5）：46 - 51.

[16] 郭武.論中國環境訴訟類型的整合策略[J] .東方法學，2022（6）：149 - 161.

[17] 徐忠麟，夏虹.生態環境損害賠償與環境民事公益訴訟的沖突與協調[J] .江西社會科學，2021，41（7）：145 -156.

[18] 宦吉娥，謝亞恬，王藝.全民所有自然資源資產損害賠償的制度邏輯[J] .中國國土資源經濟，2023，36（7）：44 -53，68.

[19] 馮汝.國有自然資源損害與生態環境損害訴訟救濟方式的整合與重塑[J] .寧夏社會科學，2023（5）：81 - 88.

[20] 王猛，張翰林.全民所有自然資源資產損害賠償訴訟的建構[J] .探索與爭鳴，2023（11）：135 - 143，195.

[21] 黃忠順.環境公益訴訟制度擴張解釋論[J] .中國人民大學學報，2016，30（2）：32 - 42.

[22] 焦艷鵬.自然資源的多元價值與國家所有的法律實現——對憲法第9條的體系性解讀[J] .法制與社會發展，2017，23（1）：128 - 141.

[23] 李興宇.生態環境損害賠償訴訟的類型重塑——以所有權與監管權的區分為視角[J] .行政法學研究，2021（2）：134 - 152.

Scheme Selection and Path Connection of Compensation System for Damage to State-owned Natural Resources

LI Xingyu

（School of Humanities and Social Sciences， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Abstract： The purpose of this paper is to clarify the concepts of natural resource asset damage， natural resource damage and ecological environment damage， to explore the feasible paths to compensation for damage to state-owned natural resources in the legal field. The research method is deductive reasoning. The research results show that natural resource damage can lead to both simple property damage and a decrease in ecological value. The expansion of the current ecological damage compensation system through a single relief path and the combination of “ordinary civil litigation + ecological damage compensation system” through a dual relief path both have shortcomings. A specialized compensation system for damage to state-owned natural resources should be established， which can cover two aspects， i.e.， property interests and ecological interests. In conclusion， the compensation system for damage to state-owned natural resources is based on state ownership and should include two stages of consultation and litigation. In the system connection of the relief system for natural resource damage， a sequence of “state-owned natural resource damage compensation litigationecological damage compensation litigation-public interest litigation” should be formed.

Key words： state ownership； natural resources； ecological environment； compensation for damage

（本文責編：陳美景）

①參見廈門海事法院（2022）閩72民初40號民事調解書。

①在試點實踐中，部分地方根據實際情況拓展了所有權履職主體，例如寧夏回族自治區探索委托寧夏農墾集團承擔墾區國有農用地資產部分所有者職責。