以高質量縣域城鎮化推進城鄉融合發展

[摘要] 城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，縣域是聯結城市和鄉村的基礎載體，高質量縣域城鎮化統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村振興，可以有效促進城鄉要素平等交換、雙向流動。以高質量縣域城鎮化推進城鄉融合發展必須堅持以人為本、產城人深度融合、人與自然和諧共生的原則，從城鄉要素高效合理配置、基本公共服務均等化、體制機制改革、多元主體力量匯聚等方面入手，促進縣域高質量發展，實現城鄉共同繁榮。

[關鍵詞] 縣域經濟；城鎮化；城鄉融合；鄉村振興

[作者單位] 中共常熟市委黨校；浙江工業大學經濟學院

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。城鄉二元結構的發展模式割裂了城市與鄉村之間的流動要素，鄉村與城市發展脫節，導致城鄉差距變大、區域發展不平衡，不利于共同富裕的實現。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村振興是高質量縣域城鎮化的現實命題和必經之路。縣域作為聯結城市和鄉村的基礎載體，對于縮小城鄉差別、促進城鄉共同繁榮發揮著關鍵作用。因此，立足縣域整體范疇、聚焦現實要求，不斷推動城鄉要素在縣域空間內自由流動，有助于為縣域高質量發展注入新動能，為城鄉融合發展創造有利條件。

城鄉融合發展的時代價值

實現中國式現代化的必然要求。農業農村是中國式現代化進程中相對薄弱的環節，中共中央、國務院對農業農村發展高度重視，2024年是新世紀以來中央一號文件連續第二十一年聚焦“三農”議題，農業農村現代化在中國式現代化中占據重要的地位，發揮著不可替代的作用。城市和鄉村發展是互相促進、密不可分的，城鄉發展關系能否處理好直接關系到經濟社會發展全局。隨著城市化進程的不斷推進，城鎮人口占總人口的比重逐步提高，但從長遠來看，即使城鎮化率達到很高的水平，仍有一部分人在農村生活就業發展，我國城鄉并存的局面在短期內無法改變。我國人口眾多，區域分布不均，要實現現代化就必須實現農業農村的現代化。改革開放以來，在快速工業化進程的加持下，農業機械化水平得到了大幅提升，農業科技進步也取得了明顯成效，但是農業產業依然處于相對弱勢的地位，第一產業對經濟發展的貢獻仍然有限，未能成為農業現代化的支柱型產業。與此同時，農村發展仍面臨諸多困境，人口老齡化、空心化、人才外流等問題是大多數農村發展面臨的主要問題。農業農村現代化所面臨的困境都是城鄉融合發展亟待解決的梗阻，都需要通過城鄉融合發展推進現代化建設，促進區域均衡發展，縮小城鄉發展差距，以城鄉共同繁榮推進中國式現代化。

推動高質量發展的現實需求。當前中國城市化進程和鄉村振興發展已邁入新的階段，在超越城鄉二元結構的基礎上呈現出融合發展的趨勢。實現城鄉融合發展，進一步推動城市化進程和鄉村全面振興，是推進高質量發展的必經之路。UVcmKU9flmkE3e4zRjig2ur2VKAKI1P3F+G6gakQ1EI=推動城鄉融合發展，優化經濟布局，實現高質量發展才能達成暢通無阻的經濟循環。國內經濟大循環依托于一定的物理空間布局，最終還是要落腳到地理空間，受到區域分布、城鄉差距、行政壁壘等多種因素的制約和影響。實現城鄉融合發展、打破區域壁壘、增強優勢互補、調節空間密度才能為經濟大循環提供可能性條件，暢通各要素的循環流轉，為高質量發展奠定堅實基礎。因此，推動城鄉融合發展旨在打破空間分割，暢通要素流動，降低各要素間流動和交換的成本，加快構建優勢互補、高質量發展的區域經濟格局，實現城鄉均衡發展、區域優勢互補。黨的十八大以來，一系列區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略等重大戰略布局的實施，在推動高質量發展、構建新發展格局方面具有不可替代的關鍵支撐作用，這對城鄉融合發展提出了更高的要求，全力推動城鄉融合發展和區域協調發展，是實現高質量發展、開辟中國經濟發展廣闊新空間的現實要求。

國家治理現代化的重要標志。郡縣治，天下安，縣域是國家治理的基本單元。縣域空間是城市與鄉村的交匯點，是工業經濟與農業經濟的聯結點，是城鄉融合發展的關鍵著力點，在中國式現代化進程、經濟高質量發展和國家治理能力提升等方面扮演著溝通聯結、融合發展、承上啟下的重要角色。推進國家治理體系與治理能力現代化，必然要從最基本的縣域單元做起，推動城鄉之間生產要素的流動和公共資源的交流，在城鄉融合發展的基礎上提升國家治理體系與治理能力現代化水平。國家治理在基層的實踐需要依托多方治理力量的配合，現代信息技術賦能城市社區治理智能化的同時，需要實現智慧城市建設向基層延伸、向縣域村（社區）輻射，依托城鄉發展實際，以高水平城鄉融合治理為縣域基層治理能力的提升提供關鍵技術支持。城鄉治理融合是打通體制機制梗阻、優化空間交流、促進治理要素流動的重要保障，城鄉治理要素的互通對于健全融合發展治理體系、調動城鄉居民參與社會治理積極性具有直接引導作用。在農村治理過程中，村民參與公共事務治理的積極性相對于城市市民來說較低，如何調動村民參與積極性，提升農村社會治理效率，亟需借鑒吸收城市治理的先進經驗，因地制宜提升鄉村治理水平。因此，城鄉融合發展對于完善共建共治共享的社會治理格局具有重要的現實意義。

高質量縣域城鎮化的邏輯理路

統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村振興，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，是縮小城鄉差距、促進城鄉融合發展的基本要求。隨著產業結構的優化升級，新型工業化對區域發展的影響逐步凸顯，新型城鎮化對于區域協調發展提供關鍵支撐，鄉村振興則為新型工業化和高質量城鎮化提供資源要素支持，是新型工業化和新型城鎮化的源頭活水。新型工業化、新型城鎮化和鄉村振興的統籌兼顧、系統謀劃、整體推進，才能為區域協調發展提供可靠支撐，為高質量縣域城鎮化和城鄉融合發展協同發力。

新型工業化。城鄉融合發展離不開新型工業化的加持，特別是在發展新質生產力的背景下，新型工業化發展要求投入更多的科技支持與創新要素，更加重視科技進步與產業創新發揮的積極作用。黨的十八大以來，我國新型工業化的步伐不斷加快，取得了諸多顯著成效，為城鎮化發展打下了堅實基礎，但受制于工業化起步較晚、工業發展區域不均衡等，當前推進新型工業化面臨諸多挑戰。在城市空間有限的發展前提下，“工業上樓”一定程度上緩解了部分高新技術產業工業用地緊張的局面，但大型裝備制造、傳統工業制造業面臨的工業用地緊張問題仍然存在，在一定程度上制約了工業領域的技術進步和成果轉化。縣域城鎮化結合地域優勢因地制宜發展新質生產力，為完善產業供應鏈、建設制造強國提供了基本單元支撐。高質量縣域城鎮化通過不斷完善的基礎設施建設、不斷提升的人力資源素質、不斷強化的安全發展理念等進一步拓展了國內市場，為促進國內經濟大循環提供了廣闊的實踐空間，為我國推進新型工業化創造了良好條件。

新型城鎮化。黨的二十屆三中全會提出“引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局”，對于進一步健全城鄉融合發展的體制機制、切實解決阻礙縣域城鎮化持續推進的制度性問題具有重要的導向作用。改革開放以來，我國城市化進程加速推進，城市人口規模不斷擴大，一系列的“城市病”也隨之而來，城市交通、公共安全、環境治理、社會穩定等方面面臨巨大挑戰，影響了城市宜居性，也不利于大中城市和小城鎮協調發展。新型城鎮化為深入推進城鄉融合發展提供了關鍵支持，以縣域為基礎的城鎮化溝通聯結了大中城市和小城鎮，促進城鎮功能完善、區域協調發展，大中城市和小城鎮之間集約布局促進了城鄉要素高效流動，精準有序的城市更新使得城鎮空間整體煥新、高效利用、宜業宜居。新型城鎮化以產城人的良性互動，加速了城市產業發展由傳統產業向新興產業、高科技產業、未來產業的轉移升級，為城鄉融合發展構建了城市產業升級、建成區環境改善、人口聚集良性互動的機制。

鄉村振興。鄉村振興戰略的實施標志著城鄉關系發展進入新階段，鄉村作為中國式現代化的重要載體具有和城市同等重要的地位，鄉村與城市作為統一有機整體對于城市化進程具有直接影響。更加注重鄉村在城鄉融合發展中主動性作用的發揮，是新時代鄉村全面振興的重要發展方向。高質量縣域城鎮化的推進在促進城鄉區域協調發展方面發揮了關鍵作用，鄉村振興戰略的實施是引領高質量縣域城鎮化發展、實現社會主義現代化的關鍵抓手。我國人口基數大，鄉村人口眾多，全面建設社會主義現代化國家最艱巨的任務仍然在農村，在縣域這一基本單元中。鄉村全面振興需要從產業發展、人才隊伍、文化繁榮、生態治理、組織建設等方面齊抓共管，結合鄉村實際特點因地制宜、有效有力推進鄉村全面振興。高質量縣域城鎮化意味著城市發展更加注重整體性問題，堅持以人民為中心的原則，著力解決流動人口、農業人口在城市融入與城鄉流動之間的矛盾，把城鄉融合發展作為現代化建設的重中之重，在新型工業化與新型城鎮化的基礎上推進鄉村全面振興。

縣域城鎮化推進城鄉融合發展的基本原則

堅持以人為本。中國式現代化的本質是人的現代化。中國共產黨在新時代堅持和發展中國特色社會主義，堅持以人民為中心的發展思想，體現了對人民主體地位的尊重和對人民利益的關切，強調發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。“人民城市人民建，人民城市為人民”，推進以人為本的新型城鎮化，必須始終堅持人民至上，推動城鄉融合發展、區域協調發展。高質量縣域城鎮化的實現，必須解決好人的問題，既要處理城市發展中面臨的問題，又要解決鄉村振興中遇到的阻礙。農業轉移人口是縣域常住人口的重要組成部分，新型城鎮化的首要任務就是要解決農業轉移人口的市民化問題，促進人的全面發展和社會公平正義，實現全體居民共享發展成果。農村流動人口和農業轉移人口在城市與鄉村之間的流動是城鄉融合發展不可避免的現實問題，高質量縣域城鎮化必須充分尊重城鄉居民在城市和農村自主選擇的權利，依法保障進城落戶農民的合法權益，充分加強對返鄉創業就業人員的政策支持，尊重農民、尊重市場，順應城鎮化發展的客觀規律。基層政府應立足縣域發展的現實基礎，科學把握縣域發展特點，構建完善分區分類城鎮化引導支持體制機制，推動城鎮化發展與區域經濟、生態環境相協調，行政資源配置與服務人口、產業規模相適應。

堅持產城人深度融合。推動縣域產業集群，實現產城人融合發展，才能推動城鄉產業結構優化升級和協同發展。高質量縣域城鎮化要聚焦城市吸引力、城區承載力、創新內生力，堅持城市基礎設施建設與公共服務保障兩手抓，以加快農村一二三產業融合發展為重點，大力發展新質生產力。現階段我國城鎮發展正處于新舊產業驅動換擋時期，一系列新興產業和未來產業正逐步代替傳統產業、高耗能產業，產業升級對于城市吸引力提升和人口聚集具有直接促進作用。城鄉基礎設施是保障城鄉居民生活便利、促進生產要素雙向流動的重要物質保障，為城鄉融合發展、經濟高質量發展、區域協調發展提供關鍵支撐。建立和完善城鄉一體化規劃、城鄉基礎設施建設一體化推進、城鄉公共設施一體化維護的制度設計，將為城鄉融合發展提供科學指引。縣域城鎮化對于農民而言具有重要的社會價值，相較于大城市，縣域城鎮化可以延續農民多年來甚至幾代人積累的社會資源，在實現市民化的同時增強在城市中的融入，強化生活和工作環境的歸屬感和認同感，在多重作用的復合影響下，進一步助推縣域城鎮化進程，帶動城鄉融合發展。因此，堅持產城人的深度融合對于縣域城鎮化發展具有積極影響力，助推城鄉融合發展形成產業升級、人口聚集、城市發展的良性互動機制。

堅持人與自然和諧共生。堅持人與自然和諧共生，既是推進中國式現代化的本質要求，也是城鎮化發展的客觀要求。近年來，我國總結推廣“千萬工程”經驗，宜居宜業和美鄉村建設取得明顯成效。加強城鄉人居環境改善是城鄉融合發展的共識，特別是農村人居環境整治，是鄉村全面振興發展的重要努力方向。務實推進鄉村人居環境整治行動，從農民最迫切的現實需要入手，扎實推進宜居宜業和美鄉村建設，是農業農村現代化的必經之路，也是城鄉融合發展的基礎。縣域城市建成區范圍內的城市人居環境改善是高質量縣域城鎮化的關鍵部分，隨著城鎮化的不斷推進，縣域對城市發展基礎設施和人居環境建設資金投入不斷增加，但由于城鎮數量多、規模大、區域發展不平衡等問題，城市居民對人居環境品質提升的要求仍未得到滿足，智慧城市、智慧社區建設仍有大幅度可提升空間。老舊小區改造、城市土地合理再利用等都是城市人居環境改善的現實需求，改善城市人居環境直接關系到市民幸福感提升、城市形象提升、縣域中小城市城鎮化水平提升。堅持人與自然和諧共生，是經濟社會發展的內在要求，特別是高質量縣域城鎮化的背景下，轉變鄉村人口忽視環境保護的慣性思維，對更好促進農業轉移人口市民化、縮小城鄉差距和區域不均衡都具有直接促進作用。

推進城鄉融合發展的實現路徑

促進城鄉要素高效合理配置。加快城鄉融合、促進城鄉經濟交流，離不開區域內各要素的自由流動和高效配置，土地、人口和資金是城鄉要素高效合理配置的關鍵抓手。首先，要盤活縣域空間閑置土地資源，解決城鎮化發展中城市空間利用不足的問題，提升城市建設用地利用效能，積極探索農村宅基地與城市建設用地的轉化機制，為高質量縣域城鎮化提供充足的城市空間，在綜合考慮區域經濟發展特點和生態空間約束的前提下推進農業農村現代化，挖掘城鄉融合發展的空間利用價值。其次，要推進以人為本的城鎮化建設，充分尊重農民意愿和市場規律，為農業轉移人口市民化提供政策支持，為返鄉就業創業人口提供便利，建立縣域農業轉移人口就地市民化的體制機制，探索新市民平等獲取城市公共服務的新方式、新渠道、新路徑，增加公共服務供給，為高質量縣域城鎮化提供必要的政策支持。同時，要加快財稅體制改革，探索適應新經濟增長模式的縣域財政體系，不斷增強地方政府財力，實現財權與事權相匹配，為城鄉融合發展提供充足的資金支持。

推動城鄉基本公共服務均等化。推進基本公共服務均等化，要加快補齊鄉村教育、文化、醫療、基礎設施、環境治理等方面的短板。在城鄉二元結構模式影響下，我國城鎮化進程中公共服務供給偏向城市，導致鄉村公共服務供給相對欠缺和落后，阻礙了城鄉融合的進程。促進城鄉基本公共服務均等化，首先，要加強公共服務均等化的制度設計，優化政府職能，拓寬鄉村公共服務供給的范疇，加大鄉村基礎設施和社會文化建設的投入，暢通城鄉公共服務要素流動渠道，縮小城鄉公共服務供給差距。其次，要實現公共服務供給主體多元化。僅僅依靠政府單方力量提供基本公共服務，對政府能力提出了極大的挑戰，阻礙了經濟社會發展進程。要因地制宜優化公共服務供給主體和供給方式，充分調動企業、社會組織、非營利組織等參與公共服務供給的積極性，優化政府與市場的關系。最后，要結合數字經濟強化基本公共服務供給。加強數字鄉村建設，提升數字化應用的能力，打造高效能、跨層級、多場景智慧鄉村服務體系，與數字城市建設相匹配，加快“互聯網+公共服務”向鄉村延伸。

構建提升制度性融合的體制機制。要建立以縣域為重要載體的城鎮化體制機制，適應就地城鎮化發展需求，提升城鄉融合發展的制度性支持。暢通城鄉融合發展的要素流動渠道，消除制度性壁壘，是關系到高質量縣域城鎮化發展全局的重要因素，需要聚焦制度性融合重點、整合多方力量實現城鄉融合。首先，要深化土地制度改革。土地是城鄉融合發展最基本的物質載體，必須毫不動搖堅持耕地保護制度，優化建設用地空間利用，提升土地利用效率，加大鄉村高標準農田管護力度，盤活城市閑置土地資源，推動土地資源用途合理轉化，健全土地收益分配機制。其次，有序推進戶籍制度改革。合理調節戶籍與教育、醫療、公共服務、文化供給等方面的關系，促進城鎮居民與農村居民平等享有公共資源的實現。最后，要完善農村基本經營制度。要穩定農村土地承包關系，完善農業經營體系，在農業現代化方面提供相應的制度體系支持，鼓勵發展新型農村集體經濟，提高農村集體收入，惠及更多的農民群體，幫助農民增收致富，縮小城鄉差距，為城鄉融合發展補齊鄉村短板。

匯聚城鄉融合發展多元主體力量。城鄉融合發展是一個系統性工程，要持續匯聚城鄉融合發展的多元主體力量，凝聚發展共識。以高質量縣域城鎮化推進城鄉融合發展涉及政府、市場、社會公眾等多元主體力量，不同參與主體在參與和促進城鄉融合發展中有不同的利益訴求和價值傾向，要平衡好各方利益，確保多方力量同向同行。首先，政府要發揮好主導作用。地方政府要把握好高質量縣域城鎮化的主體地位，強化區域治理能力，準確獲取決策信息，優化公共政策的制定與執行，最大限度調動多元主體參與的積極性，引導多方參與力量為城鄉融合發展建言獻策。其次，市場主體要發揮主觀能動性賦能高質量縣域城鎮化。企業要積極適應經濟發展新要求，及時調整經營策略滿足市場需求，立足區域優勢挖掘高質量發展的有利因素，以縣域為載體提升服務質量，開拓鄉村市場，積極回應不同市場需求。最后，社會公眾要積極投身城鄉融合發展。社會公眾是縣域城鎮化最重要的參與者，要發揮好全過程人民民主的作用，積極參與社會公共事務治理，以實際行動促進城鄉融合發展。