“雙一流”高校基建工程內(nèi)控管理建設(shè)的路徑探究

摘要：黨的二十大以來，全面從嚴(yán)治黨成為理論與實踐的熱點問題，為順應(yīng)這一指導(dǎo)要求，結(jié)合“雙一流”建設(shè)目標(biāo)，“雙一流”高校基建工程也要有更加完善的內(nèi)部控制保障，確使基建資金發(fā)揮出應(yīng)有效應(yīng)。基建工程管理是高校內(nèi)部控制建設(shè)的重點領(lǐng)域。為更好地發(fā)揮高校基建工作的職能作用，高校有必要重視并加強基建工程內(nèi)部控制建設(shè)，研究采取相關(guān)完善措施和對策，進(jìn)一步提高高校基建工程管理水平，科學(xué)防范各類風(fēng)險，促進(jìn)基本建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)成效的優(yōu)化提升，為高校事業(yè)發(fā)展提供更好的基礎(chǔ)保障。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；防范風(fēng)險；條件保障

中圖分類號：F27"文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.01.024

1"內(nèi)控管理的基本要求及必要性

“雙一流”高校基本建設(shè)工作為營造一流育人環(huán)境，著力提升校園體驗品質(zhì)，加快推進(jìn)校園基礎(chǔ)設(shè)施和文化景觀建設(shè)，持續(xù)改善辦學(xué)條件和育人環(huán)境等方面起到了關(guān)鍵性的作用，進(jìn)而為一流大學(xué)、一流學(xué)科的建設(shè)提供了空間保障。

內(nèi)部控制以完善規(guī)劃體系建設(shè)，深化體制機(jī)制改革為目標(biāo)，不斷推進(jìn)優(yōu)化內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，能夠提升大學(xué)整體治理水平。高校為實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，可以對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行有效防范和管控。本文將以風(fēng)險導(dǎo)向的內(nèi)部控制要素為切入點，即以風(fēng)險識別和評估為基礎(chǔ)，管理風(fēng)險，繼而分析、設(shè)計和實施內(nèi)部控制的過程，旨在降低風(fēng)險以實現(xiàn)“雙一流”高校的建設(shè)目標(biāo)。

財政部于2012年11月29日下發(fā)了《財政部關(guān)于印發(fā)lt;行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）gt;的通知》，并于2015年12月21日發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防范機(jī)制建設(shè)。財政部于2016年6月24日下發(fā)了《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》通過對單位內(nèi)部開展基礎(chǔ)性評價工作，一方面明確內(nèi)控的基本要求和內(nèi)容，另一方面，旨在發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有的內(nèi)部控制的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地健全內(nèi)部控制體系，通過“以評促建”的方式，推動各單位于2016年底前完成內(nèi)控建設(shè)工作。

以上可以看出，國家部委對高校的內(nèi)部控制有著明確的要求，基本建設(shè)的內(nèi)部控制又是其中較為重要的部分，所以研究分析“雙一流”高校基建工程內(nèi)部控制具有重要意義。

2"高校基建工程內(nèi)部控制分析

2.1"控制環(huán)境

高校基本建設(shè)事關(guān)高校“百年大計”，影響之大有目共睹，為此上到中央下到地方都對基本建設(shè)全過程有著嚴(yán)格的程序規(guī)定和要求。對教育部直屬高校而言，《教育部直屬高校基本建設(shè)管理辦法（2017年修訂）》宏觀指導(dǎo)著高校基本建設(shè)的流程，與此同時各高校也根據(jù)國家的法律法規(guī)結(jié)合自身的情況，制定了適合自身建設(shè)發(fā)展的基建制度。在一輪輪巡視審計的過程中，各高校的基建制度趨于完善，制度環(huán)境較為良好。同時，教育部也關(guān)注基建工程的廉政風(fēng)險，出臺了《教育部直屬高校和直屬單位基本建設(shè)廉政風(fēng)險防控手冊》，并多次召開廉政風(fēng)險防控會議，加強思想認(rèn)識。

雖然高校基建制度趨于完善，但是在實施過程中受制于多部門的聯(lián)動，往往會出現(xiàn)實施層面的矛盾點。例如，教育部直屬高校基本建設(shè)管理辦法規(guī)定，“直屬高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)校園規(guī)劃，結(jié)合事業(yè)發(fā)展需要和財務(wù)能力，按照國家經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃周期，在教育部的指導(dǎo)下編制五年基本建設(shè)規(guī)劃”，而實際上教育部對直屬高校要求提交的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃卻在五年基建規(guī)劃之后。

2.2"風(fēng)險評估

高校的基建制度往往針對基建實務(wù)工作中程序性的規(guī)定和流程，偏向于問題導(dǎo)向。基建人員疲于程序上的工作，難以真正跳出基建看基建，不能在實施程序過程中真正發(fā)現(xiàn)主要風(fēng)險矛盾點。而實際上，科學(xué)地管理工程需要站在風(fēng)險導(dǎo)向的角度進(jìn)行思想和管理，需要建立工程管理風(fēng)險清單，并且隨著項目的持續(xù)推進(jìn)，不斷增加未識別到的風(fēng)險情形及類別。

2.3"控制活動

筆者認(rèn)為，控制活動是高校基建內(nèi)部控制中最重要的要素，影響著工程項目的實施的三性，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。現(xiàn)針對高校基建項目各類控制活動部分淺析如下：

（1）校園建設(shè)總體規(guī)劃不具有引領(lǐng)性。高校往往不能嚴(yán)格按照校園建設(shè)總體規(guī)劃進(jìn)行實施，在現(xiàn)實操作中項目的選址、規(guī)模隨著各類主觀和客觀因素發(fā)生變化，形成了雖然總體規(guī)劃明確、但是單體規(guī)劃需要反復(fù)做的現(xiàn)象。

（2）可行性研究報告流于形式。建設(shè)工程項目有時候會倉促上馬，可能導(dǎo)致工程項目建設(shè)內(nèi)容調(diào)整、取消或者無法實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)要求，可行性研究報告僅是抓緊立項的文本材料，高校在前期階段并未想清楚建設(shè)內(nèi)容及需求，導(dǎo)致后續(xù)重新立項。

（3）工程項目招標(biāo)分包過多。高校工程項目由于專業(yè)設(shè)計不到位，前期又由于各種因素需要盡早招標(biāo)施工總承包單位，將很多專業(yè)分包項目（例如，智能化、變配電等）納入暫估價工程，后續(xù)另行采購。

2.4"信息化溝通

高校往往是多校區(qū)辦公，建設(shè)工程也極有可能遍布各個校區(qū)，傳統(tǒng)的紙質(zhì)會簽已不能滿足業(yè)務(wù)處理的及時性和有效性的要求，故而“雙一流”高校基本上都配備了基建信息化系統(tǒng)。系統(tǒng)的建立大大提高了工作效率，通過系統(tǒng)流程的管控，建立起清晰的匯報路線和暢順的外部與內(nèi)部溝通渠道。與此同時，信息化系統(tǒng)能夠留下工程建設(shè)全生命周期的資料，有利于后續(xù)的數(shù)據(jù)匯總收集及項目自評價工作。

完整的基建信息化系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包含項目庫管理、建設(shè)程序管理、勘察設(shè)計管理、招采管理、合約管理、項目支付、變更簽證、進(jìn)度計劃、投資控制、質(zhì)量安全、竣工驗收、統(tǒng)計臺賬、檔案管理等模塊。各個高校的基建信息化系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)結(jié)合各高校的基建管理模式及流程設(shè)定適合自身的內(nèi)涵框架，除基建以外的相關(guān)部門，例如財務(wù)、采購、審計、法務(wù)等審核流程也應(yīng)在系統(tǒng)中體現(xiàn)。由于高校各個業(yè)務(wù)部門有著自身的業(yè)務(wù)模式和體系，難以真正做到全口徑的兼容，所以也對控制管理造成了一定的阻礙，使整個基建實施流程最終還是以紙質(zhì)簽字蓋章為準(zhǔn)，信息化系統(tǒng)流于形式，變?yōu)榻y(tǒng)計數(shù)據(jù)的工具。

2.5"監(jiān)控

教育部等各部委及地方相關(guān)政府部門均對高校基建工程跟蹤審計有全面的要求，各高校均有審計部門，能夠?qū)こ探ㄔO(shè)過程中相關(guān)事項的經(jīng)濟(jì)性、合理性、效益性等予以評價。在實際工作中，往往審計僅停留在程序?qū)用妫y以深入實施全過程的監(jiān)控，有的高校并未實現(xiàn)審計部門駐場監(jiān)管，造成審計獲取的信息可能具有滯后性、粉飾性，難以發(fā)現(xiàn)深層次的問題。雖然在高校工程管理過程中，監(jiān)理單位會對工程各方面進(jìn)行全面監(jiān)督，高校也有工程部門全過程管理，甚至請第三方評估單位對工程質(zhì)量、安全等進(jìn)行評價，但是這些外部單位僅是節(jié)點性的審查，難以真正客觀地動態(tài)性發(fā)現(xiàn)問題。

除了審計部門之外，紀(jì)委監(jiān)察部門對工程的監(jiān)控也是至關(guān)重要。高校紀(jì)委監(jiān)察部門往往僅針對采購、廉政等方面的投訴、質(zhì)疑進(jìn)行處理，對工程整體進(jìn)展、工程的特殊性不甚了解，往往造成效率較低，沒有形成定期的評估和監(jiān)督。

3"完善措施

（1）高校多部門配合，提前做好事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。事業(yè)發(fā)展規(guī)劃往往由各高校發(fā)展規(guī)劃處編制，五年基建規(guī)劃往往由基建處編制，由于受制于事業(yè)規(guī)劃的提交滯后于五年基建規(guī)劃，各高校應(yīng)加強多部門配合，提前謀劃事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合高校實際狀況做好基建項目儲備工作。

（2）成立內(nèi)部控制小組。基建部門成立內(nèi)部控制小組，定期評估工程項目實施過程中的各類風(fēng)險，整理出風(fēng)險清單逐項評級評分。整個項目竣工驗收后，將所有材料進(jìn)行匯總，形成工程項目的自評報告，為后續(xù)基建項目管理提升打下基礎(chǔ)。

（3）貫徹“三重一大”決策落實。雖然基建項目會隨著國家政策、校內(nèi)需求等發(fā)生變化，但是總體建設(shè)的內(nèi)容、規(guī)模、投資、選址等不應(yīng)發(fā)生較大變化，應(yīng)建立相關(guān)制度，嚴(yán)守“三重一大”決策落實。

（4）加強基建項目前期論證。可行性研究報告作為高校執(zhí)行項目的重要依據(jù)，必須得到充分論證，并經(jīng)校長辦公會決策后方可報相關(guān)部門立項批復(fù)。在巡視審計中，項目的執(zhí)行情況對照的審計基礎(chǔ)就是可行性研究報告，所以必須加強可行性研究報告的論證，確保項目的選址、規(guī)模、投資等重要因素能夠準(zhǔn)確反映出高校建設(shè)的訴求。

（5）加強施工圖設(shè)計，確保各項專業(yè)設(shè)計到位。前期各項專業(yè)設(shè)計到位，減少工程暫估價項目，雖然前期需要些許時間，但是后期減少了招標(biāo)、分包管理等程序，有利于項目實施的經(jīng)濟(jì)性和效率性。

（6）基建信息系統(tǒng)的更新需與時俱進(jìn)。隨著國家對項目管理方式的不斷變化，尤其是有了財政部一體化系統(tǒng)后，付款流程的要求更加嚴(yán)格，基建信息系統(tǒng)也需要不斷完善其功能，盡量匹配相關(guān)部門業(yè)務(wù)流程的變化，讓系統(tǒng)真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（7）加強跟蹤審計的職能，完善紀(jì)委監(jiān)察的定期評估。增加審計人員的駐場辦公，及時發(fā)現(xiàn)問題，提高工程建設(shè)的效率，真正做到全過程的跟蹤審計。審計部門及紀(jì)委監(jiān)察部門定期評估工程項目經(jīng)濟(jì)性、效益性、廉政情況，同時出具前期、中期、后期報告，增強監(jiān)控的威懾力和效果。

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