商會自治性發展的影響因素及對策研究

摘要：商會在現實發展中面臨的重要瓶頸是自治性不足。基于對政府和商會的剖析，這一問題的產生源自內外因素的共同作用，外部因素主要是政府對商會的規制，內部因素主要是商會的主體性缺位，商會缺少自治的能動性。有鑒于此，促進商會自治性發展，既需要政府科學合理地賦權，同時也需要商會能動地承接職權，這是政府與商會皆需積極作為的雙向過程。

關鍵詞：商會；自治；政府

中圖分類號：F23"文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.01.045

0"引言

改革開放以來，隨著市場經濟體制改革的深入推進，我國的商會組織取得了快速發展。商會作為聯系政府與企業的橋梁和紐帶，具有服務企業，加強行業自律，參與相關產業政策、行業標準及法律法規制定，維護市場秩序，為政府提供決策咨詢等職能，在促進經濟發展和社會治理方面發揮著重要作用。目前有關商會的研究集中在商會組織的生發機制、性質、功能、商會治理、管理體制改革、政會關系、績效評估等方面，對商會自治性發展問題關注較少。從理論上看，商會是企業和企業家的自治團體，由他們自行組織和自愿參加，是社會自治力量的重要組成。但是在長期的實踐中，商會卻缺少足夠的自治性，過多依賴于政府，甚至承擔著行政職能。這已經成為制約商會發展的重要瓶頸，在很大程度上限制了商會在經濟新常態下服務經濟社會發展的作用發揮。進一步釋放商會組織活力，充分發揮其作用，需要深入探究影響商會自治性發展的因素及應對之策。

1"政府規制對商會自治性發展的影響

商會是在與政府相對獨立的社會領域開展活動的組織形式。它的出現和發展在很大程度上是得到了政府自上而下的推動。自20世紀80年代以來，商會得以生存的社會空間是在政府主導的改革進程中由政府讓渡出來的。隨著政府職能轉變、簡政放權的推進，社會領域需要有新的組織形態承擔相關職能，商會是優先發展起來的一種社會組織。這就使商會從產生之時起就與政府有著密切的聯系，其發展空間自然會受到政府主導的影響。在這種情況下，商會自治的空間究竟有多大，首先取決于政府的規制。

政府規制是政府對私人部門和公共部門的行為進行約束和規范，基本方式包括制定規則、監督管理等。具體到商會，政府規制主要體現在宏觀層面的政策制度安排以及微觀層面的監管執行。從宏觀層面看，對商會的自治性發展而言，來自政策層面的支持、引導和推動是漸趨明確。從1993年頒布的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》到2003年頒布《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，在從“建立”到“完善”的過程中，對商會的有關規定則是從泛泛地指出要發揮商會等市場中介組織的作用，到進一步明確為按市場化原則積極發展獨立公正、規范運作的商會等自律性中介組織，充分發揮其作用。黨的十八大后，新一輪改革步伐加快。2013年，國務院辦公廳發布《關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》，提出“逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，強化行業自律，使行業協會商會真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的主體”。2015年7月，頒發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》并展開試點，2019年全面推行，方案指出，要積極穩妥地推進行業協會商會與行政機關脫鉤，加強綜合監管，促進其成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的社會組織。一系列政策調整的基本方向是持續推進政企分開、政會分開，把政府不該管的事務交與市場和中介組織，鼓勵商會發揮其在促進經濟社會發展中的應有作用。這些政策在基本方向上保持著連續性，為商會創造了越來越有利于其自主發展的制度環境。以此看，商會具有較大的自治空間。然而，微觀層面的監管實踐對商會的自治性卻產生了與此相反的制約影響。

從具體的監管實踐來看，根據《社會團體登記管理條例》和《行業協會商會綜合監管辦法》，在相當長時期內實行的是登記管理機關、業務主管單位、行業管理部門多重管理。在這種歸口登記、分級負責、多重管理的制度實施過程中，由于職能邊界不清，商會在組建成立、日常運作、業務開展等諸多方面往往深受政府部門的約束。政府部門對受其監管的商會事實上是進行了過多的規制，主要表現在該管的管，不該管的也管，以至越俎代庖，直接介入和干預商會的具體事務，超越自身職能界限，越位控制其運轉，使其受制于行政力量。于此情形，商會的自治空間會受到很大擠壓。商會常常是要按政府部門的要求完成行政任務，名為社會組織，事實上卻被行政化，失去了管理的自主權，變成了第二行政系統，具有較濃的行政色彩。這些商會并非與政府進行合作的行動主體，而是成為缺少自治性、附屬于政府的執行者。政府部門如此作為的一個基本動機是出于對自身利益的考慮。根據部門利益理論，政府也是“理性人”，具有部門利益最大化的動機，常會采取有利于自身的規制方式。有關政府部門實際上是把商會作為可資運用的資源加以吸納，而非是將其作為一個相對獨立的主體，意圖通過對商會的規制以實現自身利益。本應是在社會領域作為相對獨立于政府與市場經營主體發揮中間調節作用的商會，卻因政府的過多規制一邊倒地成了“二政府”。這種情形明顯會制約商會的自主發展，進而限制其作用的發揮。

組織皆需適應環境而存在，囿于既定的經濟社會環境，政府在商會發展中的主導推動角色往往被操作化為相關部門直接的規制角色。過多的規制行為其實是延續了政府歷來的強勢傳統，它使商會在與政府的互動關系中更多是傾向于從屬的位置，大大削弱了商會的自治程度。

2"商會的主體性缺位對其自治性的影響

組織與環境之間有著復雜的互動關系。組織的自治性發展既受到外部環境的約束，同時也取決于組織自身是否具有能動性，也即它是一個具有主體意識的主動的行動者，還是一個只受外部環境影響的被動接受者？在商會與政府的關系中，商會缺乏自治性、充當附屬者的困局除了是由于政府的過度介入，還有就是由于商會自身的主體性缺位。商會謀求自治的能動性不足，很多時候是一個被動接受者，被動地接受組織外部的安排，在以自主合作的主體與政府進行平等互動方面缺少內在的動力。這不僅會降低商會自治自律的能力，固化其原本的弱勢地位，而且很容易助長政府的直接管制行為，隨之而來的就是商會自治性的削弱。商會的主體性缺位可以從認知與行為兩個層面來看，即角色認知模糊和內部治理失范。

首先是角色認知模糊。角色認知是行動者對自身所處社會位置、作用、行為規范及其角色評價的實際認識。準確的認知是確保角色行為合理進行的前提。有些商會對社會期待的自身角色認識模糊，沒有意識到或者并不清楚自身理應具有的非政府、自治的屬性，或者是在民間化和行政化之間搖擺不定。同時，這些商會對自身應該承擔的職能也并不清楚，常常會認為承擔政府部門安排的行政管理職能是理所應當，并將其作為主要職能，結果就是成為政府部門的附屬，主要是對政府部門負責，依從于政府部門。角色認知模糊讓商會難以主動地維護自身的自治地位，使其行為選擇容易順應關系相對方即政府部門的安排，接受從屬的位置。不可否認，實施政會分開、明晰權責界限的改革有助于澄清商會的角色認知。但是其中實行的一項具體安排即政府購買服務雖然是為推動商會的自主發展，但卻有可能產生負效應，就是對出資方即政府的依賴有可能讓商會在眾多利益相關者中仍然只向政府負責，而不對作為其服務對象的企業負責，這也會助長其角色認知偏差。商會在履行職能、提供服務的過程中仍然有可能因之較多地受制于政府，從而影響其自主地開展活動。

其次是內部治理失范。作為一個具有主體意識、能動的高效運轉的組織，一般都會有正式的規章制度以規范組織運行。處于困境中的商會與此相反。有些商會內部治理結構不合理，缺少行之有效的規章制度，比如，不是缺少財務管理制度，就是缺少人事管理制度，或者是沒有激勵和約束機制，缺少信息公開制度等。也有的商會雖然是章程齊備，制度皆全，但只是落在紙面上，沒有落實在行動上，執行不力，空有其表，而無其實，組織動員能力弱，實際運作管理有很大的隨意性。如此粗放散漫式的治理也降低了商會的凝聚力、誠信度和社會公信力。內部治理失范的現象反映出，這些商會缺少主動地完善組織管理和加強自身建設的行為。商會在這一方面的能動性缺乏往往會使其要么是安于現狀，要么是亦步亦趨地跟從政府的管理方式，習慣性地依賴政府部門開展活動。這樣就限制了商會自治自律的程度。因為自治自律的一個實質體現是要能夠進行自我管理和自我約束，只有主動地進行規范化管理和運作的商會才能做到這一點。而且，規范化的管理和運作其實也是商會能夠勝任自身職責的基本保障。對內部治理失范的商會而言，即使被給予了充分的自治空間，其也有可能因不具備相應的規范化管理意識和能力而無法真正踐行自治。

總之，制約商會發展的自治性缺乏問題是在內因和外因的共同作用下產生的。政府如何規制是外因，內因則是商會能否主動地作為。一般而言，組織經常會發生目標替代的現象。商會如果因缺少能動性而不去自主設定行動目標，就有可能接受作為監管方的政府部門按照自身意愿為其設置的目標，從而偏離商會自主發展的方向，加劇其少自治多依從的困境。

3"促進商會自治性發展的對策

商會若要充分發揮在市場經濟運行和社會治理中的作用，就不能不解決自治性不足的問題。鑒于造成這一問題的因素既有政府規制的影響，也有商會自身能動性的影響，商會若想獲得充分的自治，既需要政府的支持和推動即賦權，也需要商會有內在的動力，能主動地承接職權。關于賦權與承接職權的關系整體而言存在四種可能的情形，如表1所示。

C和D是以往的做法，結果造成了商會的自治困境。B是在職權調整中有可能出現的新情況，但它無助于破解困境。只有A即同時做到合理賦權與主動接權才能真正促進商會的自治性發展。這是政府與商會皆需積極作為的雙向過程。

一方面，政府需合理賦權。商會是存在于政府主動讓渡的社會空間，政府的主導角色直接影響著商會能夠自治的范圍和程度。從政府的角度出發，逐步向社會領域的組織放權，激發市場活力，創新社會治理方式，這是政府職能轉變的重要任務。順應經濟社會發展環境的變化，政府需要從無所不包的全能型政府向服務型政府轉型，改變過去大包大攬的做法，逐漸精簡在市場和社會領域的職能。政府在這些領域轉移出來的一部分職能則需賦權給商會去承擔。賦權的過程對商會而言，既意味著它要承擔過去不曾承擔但理應由其履行的職能，同時也意味著剝離原來由其承擔但理應歸屬政府履行的行政職能。換言之，政府該管的事歸政府，商會該做的事歸商會。這一過程會大大擴展商會的自治空間。賦權的過程也是政府與商會關系調整的過程，這種調整不是讓雙方變成互不相干的行動主體，恰恰相反，而是要使雙方在明晰權責邊界的基礎上發揮各自的優勢進行更有效的互惠合作。

賦權實際上是從外部強化商會的主體地位，使其能夠真正成為參與社會治理，提供有效服務的行動主體，推動其能在獨立平等的法人地位上與政府進行合作，發揮其應有的作用，從而更好地應對政府與市場雙重失靈的難題。如果要達到這一效果，關鍵在于制度供給。首先是賦權過程本身應需制度化，通過制定具有可操作性的條例細則，使賦權做到規范化、系統化，科學合理地賦權，防止出現碎片化賦權、隨意性賦權、選擇性賦權等現象。其次是從長遠來看，應該制定保障商會自主發展的法律法規，并建立健全新型的社會組織管理體制，即直接統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法自治、依法監管的體制，用以規范政府與商會的職權界限和行為實踐。唯有如此，才能確保賦權到位。

另一方面，商會需能動地承接職權。毋庸置疑，賦權很重要，但僅有此還不夠。如果只是政府單向地主動賦權，可以說是政府完成了自己的任務，至于商會能否切實踐行自治，勝任其職責則是存疑的。如果商會只是被動地承接，很有可能達不到實現自主發展的效果。因為商會如果不能以一個行動主體的身份能動地承接政府移交的職權，就很容易出現賦權落空的問題，即所賦之權僅僅是停留于制度文本，沒有付之于實踐。“賦權落空”的一種表現是，商會只是在名義上承接了職權，但事實上并不作為；另一種表現是，商會受路徑依賴的影響有可能繼續依從于政府部門的行政安排。這兩種情形顯然都不利于商會自身的發展，也會影響商會提供服務的實效。若要使賦權落到實處，需要商會具有尋求自治的內驅力，強化自身作為社會組織的主體意識，積極發揮能動性，規范自身行為，完善內部治理，主動承接來自政府的賦權。唯有這樣，商會才有可能很快找準自己的位置，與政府形成合力，改善自身的自治困境。從某個角度來說，提升商會的能動性也需要政府在賦權過程中對商會予以引導，引導得當可以起到授之以漁的效果，當然，這需要商會的積極配合。事實上，在政府賦權后，商會能否真正做到自治自律在很大程度上是取決于其自身的能動性。

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