支持新型電力系統(tǒng)建設(shè)的財(cái)稅政策研究

摘要：隨著“雙碳”目標(biāo)的提出，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)已成為我國電網(wǎng)企業(yè)的首要任務(wù)，這一過程中綠色財(cái)稅支持不可或缺。基于此背景，本文對電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)行財(cái)稅政策進(jìn)行梳理，分析新型電力系統(tǒng)建設(shè)背景下現(xiàn)行財(cái)稅政策支持存在的問題，并提出相應(yīng)的優(yōu)化建議，為國家綠色財(cái)稅政策的制定提供可資借鑒的參考，從而基于財(cái)稅政策視角更好地推動新型電力系統(tǒng)建設(shè)，為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)行業(yè)力量。

關(guān)鍵詞：新型電力系統(tǒng)；財(cái)稅政策；電網(wǎng)企業(yè)

中圖分類號：D9"文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.01.057

0"引言

新型電力系統(tǒng)是指以新能源為供給主體的電力系統(tǒng)。新型電力系統(tǒng)以確保能源電力安全為基本前提，以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展電力需求為首要目標(biāo)，以堅(jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)為樞紐平臺，以源網(wǎng)荷儲互動與多能互補(bǔ)為支撐（吳迪，2022）。新型電力系統(tǒng)和傳統(tǒng)電力系統(tǒng)相比具有清潔低碳、靈活高效的優(yōu)勢，在安全穩(wěn)定高效之外還要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)（見表1）。

由于我國能源行業(yè)碳排放占到全國總量的80%以上，而電力行業(yè)碳排放在能源行業(yè)中的占比超過40%，這一客觀事實(shí)奠定了新型電力系統(tǒng)在“雙碳”目標(biāo)中的基礎(chǔ)地位，構(gòu)建新型電力體系成為當(dāng)前我國電網(wǎng)企業(yè)的首要任務(wù)。財(cái)稅政策作為國家調(diào)節(jié)資源配置與彌補(bǔ)市場失靈的重要手段，對新型電力系統(tǒng)建設(shè)起著舉足輕重的作用。因此，對現(xiàn)行財(cái)稅政策存在的問題進(jìn)行分析并提出優(yōu)化建議具有重要現(xiàn)實(shí)意義，有利于在新型電力系統(tǒng)建設(shè)初期促進(jìn)資源優(yōu)化配置，解決企業(yè)轉(zhuǎn)型成本過高、融資困難等問題，從而有助于新型電力系統(tǒng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

1"綠色財(cái)稅政策支持新型電力系統(tǒng)建設(shè)的必要性

綠色財(cái)政是指政府頒布實(shí)施、利于促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列財(cái)稅政策措施的總和，包括綠色投資、綠色采購、綠色稅收與補(bǔ)貼（劉西明，2013）。首先，新型電力系統(tǒng)建設(shè)需要財(cái)稅政策分擔(dān)轉(zhuǎn)型成本。新型電力系統(tǒng)建設(shè)具有投資力度大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，因此面臨較高的轉(zhuǎn)型成本，通過財(cái)稅政策分擔(dān)電網(wǎng)企業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型成本，才能提升其實(shí)施綠色轉(zhuǎn)型的積極性。第二，新技術(shù)、新裝備創(chuàng)新需要財(cái)稅政策分擔(dān)調(diào)整成本。企業(yè)開展綠色創(chuàng)新活動需要購置新型研發(fā)設(shè)備、投入大量研發(fā)資金，承擔(dān)較高的調(diào)整成本（畢茜，李虹媛，2019）。綠色財(cái)稅政策是降低轉(zhuǎn)型中企業(yè)調(diào)整成本的有效途徑，政府通過綠色財(cái)稅政策支持新技術(shù)、新裝備的研發(fā)活動，從而有效降低電網(wǎng)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型中的調(diào)整成本。第三，新基建需要財(cái)稅政策配套制度有效支撐。新型電力系統(tǒng)作為高度融合型、創(chuàng)新型的國家綜合基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，將發(fā)展成為國家數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新、協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施支撐單元（李偉陽，2021）。因此，新型電力系統(tǒng)的建設(shè)不僅立足于能源電力行業(yè)，更著眼于國家新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全局。因此，有必要對電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)行財(cái)稅政策進(jìn)行梳理，分析新型電力系統(tǒng)建設(shè)背景下財(cái)稅政策存在的問題，進(jìn)而提出針對性的改進(jìn)建議。

2"新型電力系統(tǒng)建設(shè)背景下現(xiàn)行財(cái)稅政策存在的問題分析

2.1"財(cái)稅優(yōu)惠整體激勵不足

通常一種技術(shù)從理論研究階段到實(shí)際應(yīng)用需要經(jīng)過如圖1所示的技術(shù)發(fā)展周期，包括基礎(chǔ)研發(fā)、應(yīng)用研發(fā)、示范、小市場等多個階段，最后才能進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作。從整個技術(shù)發(fā)展周期來看，公共部門所提供的精準(zhǔn)財(cái)稅扶持政策是重要驅(qū)動力，能夠有效控制企業(yè)研發(fā)失敗帶來的風(fēng)險(xiǎn)并將研發(fā)活動所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)部化，并且助力企業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域、重大專項(xiàng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。

目前我國與新型電力系統(tǒng)建設(shè)相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼主要包括研發(fā)補(bǔ)貼和項(xiàng)目補(bǔ)貼。一是研發(fā)補(bǔ)貼，以A省電網(wǎng)企業(yè)為例，如表2所示，其2017—2020年研發(fā)（Ramp;D）經(jīng)費(fèi)投入比呈波動上升趨勢，2021年有所回落，總體來看研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入比仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國電力行業(yè)整體科技經(jīng)費(fèi)投入比，說明仍存在通過增加財(cái)政補(bǔ)貼來提高企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入比的空間。

二是項(xiàng)目補(bǔ)貼，電網(wǎng)企業(yè)取得的補(bǔ)貼資金主要集中在政策性電網(wǎng)投資。以A省電網(wǎng)企業(yè)獲取的基本建設(shè)性資金為例，由表3數(shù)據(jù)可以看出，2017年至2020年A省電網(wǎng)財(cái)政投入的基本建設(shè)性資金金額逐年降低，占當(dāng)年固定資產(chǎn)投資額的比例也呈逐年降低趨勢，可見財(cái)政投入對A省電網(wǎng)基本建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼力度在逐年減小。從整體固定資產(chǎn)投資情況來看，財(cái)政投入只占很小的一部分。

2.2"現(xiàn)行財(cái)稅政策覆蓋范圍不全面

現(xiàn)行財(cái)稅優(yōu)惠政策尚未覆蓋至新能源消納、現(xiàn)代能源體系建設(shè)以及儲能技術(shù)等新型電力系統(tǒng)的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域。根據(jù)期望效用最大化理論，稅盾效應(yīng)會使企業(yè)增加研發(fā)投入。原因是企業(yè)在研發(fā)成功時得到的收入會因征稅而減少，但研發(fā)失敗時由于費(fèi)用可抵扣稅款，損失也相應(yīng)減少，這說明征稅在降低了企業(yè)期望收益的同時，也在一定程度上補(bǔ)償了企業(yè)的虧損，降低了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)損失（張雪圓，2021）。由于目前相關(guān)綠色財(cái)稅政策覆蓋范圍較窄、限定條件較多，進(jìn)而影響了在這些領(lǐng)域投入研發(fā)資金的主動性和積極性。如三免三減半的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策僅有新建輸變電資產(chǎn)納入優(yōu)惠范圍，目前農(nóng)村配電網(wǎng)建設(shè)、改造工程不符合享受優(yōu)惠政策的條件。

2.3"稅收優(yōu)惠措施較為單一

目前我國能源行業(yè)稅收優(yōu)惠措施較為單一，主要以免稅、減半征收、即征即退等直接優(yōu)惠為主，而加速折舊、再投資退稅、稅收抵免、延期納稅等對投資金額大、投資期限長的企業(yè)更有效果的間接優(yōu)惠較少（盧海林，2022）。以固定資產(chǎn)加速折舊政策為例，2019年國家為支持制造業(yè)企業(yè)加快技術(shù)改造和設(shè)備更新，對固定資產(chǎn)加速折舊優(yōu)惠行業(yè)范圍已擴(kuò)大至全部制造業(yè)領(lǐng)域。加速折舊政策作為一項(xiàng)具有較強(qiáng)調(diào)控和導(dǎo)向作用的政策工具，實(shí)證數(shù)據(jù)表明，對融資約束較高企業(yè)、民營企業(yè)、固定資產(chǎn)凈值率較低企業(yè)、規(guī)模較大企業(yè)、盈利較高企業(yè)以及資本密集度較高企業(yè)的激勵效果更明顯，雖然電力行業(yè)也屬于重資產(chǎn)行業(yè)，但目前加速折舊政策僅針對制造業(yè)領(lǐng)域，對電力行業(yè)技術(shù)革新激勵作用不大。

2.4"稅收優(yōu)惠目錄滯后于行業(yè)技術(shù)更新

電力行業(yè)屬于資產(chǎn)、技術(shù)密集型行業(yè)，新型電力系統(tǒng)建設(shè)背景下催生出大量設(shè)備更新改造、新技術(shù)應(yīng)用。目前企業(yè)購置并實(shí)際使用符合條件的專用設(shè)備可以抵免當(dāng)年所得稅應(yīng)納稅額，但稅收優(yōu)惠目錄因無法有效跟蹤行業(yè)發(fā)展的技術(shù)特點(diǎn)而導(dǎo)致優(yōu)惠政策的針對性出現(xiàn)偏差。具體問題包括優(yōu)惠目錄技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后、專用設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)更新不及時等。環(huán)境保護(hù)、節(jié)能項(xiàng)目在2021年進(jìn)行了更新，但公共基礎(chǔ)設(shè)施目錄自2008年發(fā)布以來尚未更新。

3"促進(jìn)新型電力系統(tǒng)建設(shè)的財(cái)稅政策優(yōu)化建議

3.1"優(yōu)化傳統(tǒng)財(cái)政投入方式支撐新型電力系統(tǒng)建設(shè)

財(cái)政投入對電網(wǎng)企業(yè)作用機(jī)理如圖2所示。受外部性的影響，電網(wǎng)企業(yè)主體的邊際收益曲線（MPR0）低于社會邊際收益曲線（MSR），在沒有財(cái)政投入支持的情況下，邊際成本曲線（MC0）與企業(yè)邊際收益曲線（MPR0）的交點(diǎn)E0決定了較低的投資水平（I0）。因此，一方面，通過財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政投入直接或間接地提高邊際收益，促進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)獲得更多的投資，促使電網(wǎng)企業(yè)主體的邊際收益曲線由MPR0攀升至MPR1，進(jìn)而影響投資水平I0向右移動，即增加了對電網(wǎng)企業(yè)的投資額，繼而通過投資乘數(shù)效應(yīng)帶動相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展。另一方面，通過財(cái)政貼息等途徑降低了電網(wǎng)企業(yè)主體的成本，使電網(wǎng)企業(yè)主體的邊際成本曲線由MC0下移至MC1，進(jìn)而與MPR1相交，產(chǎn)生了新的交點(diǎn)E1。綜上所述可以得出結(jié)論：在財(cái)政投入政策作用下，使產(chǎn)業(yè)均衡點(diǎn)由E0移至E1，相應(yīng)的投資水平由I0增加到I1。

圖2"財(cái)政投入支持促進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)投資增加

為了充分發(fā)揮綠色財(cái)稅政策的激勵效果，結(jié)合上述理論，建議從以下3個方面加大電網(wǎng)企業(yè)財(cái)稅補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠力度。首先，發(fā)揮政府綠色投資的引導(dǎo)作用，優(yōu)化傳統(tǒng)財(cái)政投入方式。其次，加大對新型電力系統(tǒng)相關(guān)技術(shù)研發(fā)的財(cái)政資金投入，在支持光伏、風(fēng)電等新能源發(fā)展過程中發(fā)揮導(dǎo)向作用，進(jìn)一步增加對新能源發(fā)展的研發(fā)投入和示范補(bǔ)助。最后，以量化方式精準(zhǔn)把握財(cái)政補(bǔ)貼的力度。支持新型電力系統(tǒng)建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的成本效益評價體系，對特定項(xiàng)目采用凈現(xiàn)值法，科學(xué)計(jì)算出量化效益較高時所需成本，精準(zhǔn)把握財(cái)政投入的力度，促進(jìn)新型電力系統(tǒng)健康發(fā)展。

3.2"推動財(cái)稅政策加快覆蓋新型電力系統(tǒng)建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域

新型電力系統(tǒng)建設(shè)涉及眾多細(xì)分領(lǐng)域，本文結(jié)合2019年綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，針對可能缺乏財(cái)稅政策支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，從以下4個方面提出針對性的財(cái)稅政策建議。

第一，系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力建設(shè)領(lǐng)域。系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力建設(shè)主要包括新型儲能規(guī)模化和火電靈活性改造2個方面。如圖3所示，中國儲能市場目前主要應(yīng)用的儲能方式有抽水蓄能、電化學(xué)儲能等方式。獨(dú)立儲能發(fā)展初期適宜電量補(bǔ)貼或容量補(bǔ)貼政策，可通過電價補(bǔ)貼等政策，促進(jìn)儲能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如浙江省針對年利用小時數(shù)不低于600小時的電化學(xué)儲能調(diào)峰項(xiàng)目給予容量補(bǔ)償。同時，安徽對企業(yè)用于制造業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的貸款按確定利率的40%予以貼息，此項(xiàng)政策也可以沿用至火電靈活性改造項(xiàng)目。

第二，分布式新能源優(yōu)化配置與消納領(lǐng)域。在可再生能源補(bǔ)貼退坡的大背景下，建議中央政府鼓勵地方政府依據(jù)本省區(qū)實(shí)際情況，研究制定屋頂分布式光伏補(bǔ)貼激勵機(jī)制。另外，配電網(wǎng)建設(shè)同樣需要中央預(yù)算傾斜和國有資本預(yù)算支持。建議財(cái)政部門采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，將省級電網(wǎng)公司所繳稅額在省、縣兩級合理分配，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化“三大戰(zhàn)略”，將財(cái)政貼息向城鎮(zhèn)配電網(wǎng)建設(shè)、城鎮(zhèn)智能電網(wǎng)投資傾斜。

第三，綜合能源服務(wù)領(lǐng)域。能源轉(zhuǎn)型背景下，基于園區(qū)增量配電網(wǎng)的綜合能源服務(wù)迎來發(fā)展機(jī)遇。由于增量配電項(xiàng)目形成盈余需要較長時間，地方政府應(yīng)重點(diǎn)考慮落實(shí)前期費(fèi)用資金補(bǔ)助、以獎代補(bǔ)、土地供應(yīng)或捆綁等方面的政策支持。以試點(diǎn)、示范方式推進(jìn)園區(qū)配售電模式創(chuàng)新性應(yīng)用。

第四，增量配電政府與社會資本合作領(lǐng)域。政府與社會資本合作模式（Public-Private"Partnership，PPP）主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。新時期下，電網(wǎng)企業(yè)PPP項(xiàng)目建設(shè)吸引了社會資本的注意力，應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶侠淼呢?cái)政補(bǔ)貼政策引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)資源合理配置、促進(jìn)模式推廣。

3.3"靈活運(yùn)用組合式稅收優(yōu)惠措施發(fā)揮激勵效應(yīng)

改變目前能源稅收優(yōu)惠措施較為單一的現(xiàn)狀，對不同發(fā)展階段、不同投資階段的具體業(yè)務(wù)項(xiàng)目可綜合運(yùn)用直接減稅、投資抵免、加速折舊、再投資退稅等多種稅收優(yōu)惠手段。本文對研發(fā)投入環(huán)節(jié)、固定資產(chǎn)投資環(huán)節(jié)、購售電環(huán)節(jié)稅收優(yōu)惠措施的運(yùn)用提出具體建議。

第一，研發(fā)投入環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)更多地采用投資抵免、費(fèi)用扣除、加速折舊、提取技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金等間接稅收優(yōu)惠方式，以刺激企業(yè)將更多的資金投入到設(shè)備更新和技術(shù)研發(fā)上。例如，可借鑒美國將降低稅率和新增投資一次性計(jì)入成本搭配使用，在降低稅率的基礎(chǔ)上，對特定類別的無形資產(chǎn)試行投資一次性計(jì)入成本。建議綜合考慮企業(yè)研發(fā)投入總量和增量，在加計(jì)抵扣的基礎(chǔ)上，對企業(yè)研發(fā)投入的增長部分基數(shù)再給予扣除計(jì)算。

第二，固定資產(chǎn)投資環(huán)節(jié)。當(dāng)前，電網(wǎng)項(xiàng)目投資規(guī)模、輸變電資產(chǎn)價值和減免資產(chǎn)比例與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資經(jīng)營所得實(shí)施三免三減半優(yōu)惠政策的實(shí)施密切相關(guān)。例如美國對高于5KWh的儲能系統(tǒng)，到2026年前給予最高30%的ITC退稅。我國也可參考這項(xiàng)法案，為獨(dú)立儲能系統(tǒng)提供投資稅收抵減。另外，建議對儲能電站、公共充電設(shè)施等新用地形式給予免征城鎮(zhèn)土地使用稅的優(yōu)惠，減輕儲能項(xiàng)目投資成本壓力。

第三，購售電環(huán)節(jié)。建議逐步擴(kuò)大清潔能源發(fā)電增值稅即征即退范圍，例如農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電是唯一需要支付燃料費(fèi)的發(fā)電類型，且生物質(zhì)電廠大多位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)大縣，基本不具備平價上網(wǎng)條件。建議對生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)采用增值稅即征即退政策。此外，建議優(yōu)先購電服務(wù)針對不同消費(fèi)群體給予對應(yīng)的優(yōu)惠政策。例如美國專門制定了針對低收入群體的電力消費(fèi)補(bǔ)貼計(jì)劃，在電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)一步細(xì)分電力銷售對象的基礎(chǔ)上，建議政府適當(dāng)將增值稅免征范圍推廣到重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)單位用電。

3.4"明確新型電力系統(tǒng)高質(zhì)量發(fā)展的稅收優(yōu)惠導(dǎo)向

第一，及時修訂三免三減半優(yōu)惠目錄。將配電網(wǎng)建設(shè)改造項(xiàng)目納入企業(yè)所得稅三免三減半優(yōu)惠目錄，將西部地區(qū)配電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營納入《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》，對利用清潔電集中供暖、電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施、分布式電源接入配套電網(wǎng)工程等研究稅收支持政策。

第二，建立雙向新型設(shè)備優(yōu)惠目錄動態(tài)調(diào)整機(jī)制。建議稅收優(yōu)惠制度可根據(jù)國家工業(yè)節(jié)能技術(shù)推薦目錄、“能效之星”裝備產(chǎn)品目錄、低碳技術(shù)目錄動態(tài)更新。例如，六氟化硫（SF6）是電力行業(yè)廣泛使用的絕緣氣體，但SF6的溫室氣體屬性與環(huán)境友好目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)相矛盾，建議將SF6替代氣體電氣設(shè)備、SF6氣體回收裝置等納入環(huán)保專用設(shè)備免抵稅目錄，激勵電力行業(yè)深度脫碳。

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