《國家通用語言文字法》研究的回顧與思考

提 要 《國家通用語言文字法》是中國語言生活依法治理的基礎。該法自公布、施行至今25 年，對該法的研究可分為法律解讀、“良法”討論、“善治”轉向3 個時期，呈現語言研究和法律研究兩類視角。學界對該法的角色地位、主要功能、對象范圍、特點原則等達成了基本共識，在以下方面則尚存爭論：“國家通用語言文字”的概念及界定，漢語拼音的地位性質與使用范圍，語言權利和義務，“軟法”屬性，“非通用語言文字”立法，外國語言文字的使用及其規范。面對新時代語言文字法治建設要求，需要在以下方面做好《國家通用語言文字法》的修訂工作：（1）科學研判，深究法理依據；（2）與時俱進，修訂法律規定；（3）系統落地，對接執法司法；（4）共享共治，增強法治意識。

關鍵詞 《國家通用語言文字法》；語言文字法治建設；語言立法；語言規劃

中圖分類號H002 文獻標識碼A 文章編號2096-1014（2025）01-0036-08

DOI 10.19689/j.cnki.cn10-1361/h.20250103

一、引 言

《中華人民共和國國家通用語言文字法》（以下簡稱《國家通用語言文字法》）2001 年1 月1 日起施行，是中國正式步入語言文字法治階段的標志。時至今日，中國已經基本構建起以《國家通用語言文字法》和國家通用語言文字制度為主體的多層級構成、多主體參與的語言文字法制體系，邁入了語言文字法治建設新階段（王春輝2020 ；張日培2020 ；李宇明2021）。

語言生活是動態發展的，法律也要與時俱進。2024 年，《國家通用語言文字法》正式列入全國人大常委會年度立法工作計劃，修訂工作也步入了最后階段。考慮到《國家通用語言文字法》的重要地位和修訂需要，以及新時代全面依法治國、教育強國戰略的新要求，有必要專項梳理對《國家通用語言文字法》的研究，概括研究發展、共識爭議、學理法理，分析定位新時代語言文字法治建設重點難點，為該法的修訂提供學術參考，助推語言生活依法治理現代化。

二、《國家通用語言文字法》研究概況

學界和社會跟蹤關注這部法律對語言生活的影響，實時討論語言生活中不斷涌現的語言文字法治新問題和新需求，形成了對《國家通用語言文字法》的持續性研究。

（一）《國家通用語言文字法》研究的分期

20 世紀八九十年代，中國學者就已經開始關注國內外的語言立法問題，如邱質樸（1981）、戴昭銘（1992）、王鐵昆（1995）、周慶生（1999）等，其中，戴昭銘（1992）較早提出了《中國語言文字法》的概念。2000 年，學界開始探討《國家通用語言文字法》的必要性、重要性和實施問題，《國家通用語言文字法》研究正式起步。本文對2000 ～ 2024 年《國家通用語言文字法》的841 項相關文獻進行定量和質性分析a 發現：根據研究核心議題的變化，參照國家從語言文字法制化向法治化建設發展的歷程，可將相關研究大致分為法律解讀、“良法”討論、“善治”轉向3 個時期。

1. 普法解釋，說明基本問題（2000 ～ 2004 年）

該階段研究以《國家通用語言文字法》的公布、施行為契機，重點解讀法律內容及貫徹落實的一些基本問題，帶有“普法”的性質和目的。《國家通用語言文字法》正式公布前，學界和社會就開始說明這部法律的必要性和重要性（方興2000）。該法正式施行之后，相關研究集中對其背景、地位、意義、目的、內容、特色、功能、缺憾等基本問題予以解讀（仲哲明，等2001 ；李宇明2001）；部分研究甚至具體至領域、區域，探討《國家通用語言文字法》的發布對于教育、出版、國際傳播等領域以及民族地區、港澳地區語言文字生活的意義和影響（道布2001 ；林穗芳2001 ；程祥徽2001 ；李寶貴2004）。

2. 聚焦修訂，討論“良法”建設（2005 ～ 2014 年）

2005 年前后，學界和社會開始討論《國家通用語言文字法》的修訂問題，但鑒于語言的動態發展規律和法律的穩定性要求，在當時并不建議啟動修法程序。b2012 年，《國家中長期語言文字事業改革和發展規劃綱要》正式提出“研究修訂《國家通用語言文字法》”。學界開始集中討論《國家通用語言文字法》的不足及其修訂問題：（1）法律術語、概念的界定和統一；（2）國家通用語言文字與民族語言文字、方言、外國語言文字的關系；（3）實施辦法、法律法規、規范標準配套建設和重點領域語言立法；（4）機構責任、宣傳推廣、執法力度等實施機制方面的缺陷等（黃行2010 ；魏丹2010 ；馮軍2010 ；陳章太，謝俊英2012 ；黃德寬2010，2012）。

3. 融合治理，明確“善治”轉向（2015 年至今）

2015 年，學界提出“推動‘語言依法治理’為重要特征的‘語言治理現代化’”的重要命題（郭龍生2015 ；張日培2015）。2016 年起，國家政策文件中開始明確提出健全語言文字依法管理和依法監督機制的法治建設要求。《國家通用語言文字法》研究也呈現“善治”轉向：一方面，深化研究《國家通用語言文字法》的修訂和法理依據、語言文字法制體系建設；另一方面，結合語言治理、國家治理，探討《國家通用語言文字法》法治功能，重視整個社會語言文字主權意識、法治意識、法治思維的培養（任穎2017 ；蔣昌忠2019 ；陸平輝2021 ；袁鐘瑞2022 ；楊解君，莊漢2022）。其中，尤其關注《國家通用語言文字法》在保障社會交際無障礙、語言資源保護和文化傳承、民族地區國家通用語言文字推廣普及和民族群體語言權利、兩岸語言文字關系和諧等方面開展的法治實踐、發揮的法治作用、體現的法治邏輯（李旭練2015 ；南杰·隆英強2019 ；鄒陽陽2021 ；楊為喬2023）。

（二）《國家通用語言文字法》研究的兩類視角

《國家通用語言文字法》研究具有比較明顯的語言學、法學交叉的特點，呈現語言研究和法律研究兩類視角。

1. 語言研究視角

在語言研究者看來，《國家通用語言文字法》的制定是中國語言立法、語言規范化標準化的具體體現，是中國語言規劃的重要實踐，是對語言生活的人工干預和法律調節（陳章太2002 ；李宇明2011 ；尤陳俊2021）。是否符合語言發展規律、是否符合語言生活事實、是否貫徹了國家基本語言文字政策、是否促進充分發揮語言文字的社會作用、是否有力保障語言生活和諧等，是說明和解釋《國家通用語言文字法》宗旨、功能、原則、性質、特點、成效、影響的重要內容和依據，也是評價《國家通用語言文字法》能否滿足“良法善治”要求的重要標準（王鐵琨2003 ；黃德寬2012 ；陸平輝2021 ；沈騎，趙丹2022）。

2. 法律研究視角

結合法學、法律語言學，評判《國家通用語言文字法》在立法技術、法理依據和司法執法制度層面的規范性、科學性、合理性和操作性，重點探討以下問題：（1）立法語言規范；（2）法律規定的自洽與他洽；（3）《國家通用語言文字法》中具體規定的法理依據；（4）語言文字法的司法解釋；（5）體現的法律精神；（6）法律性質判定和強度調整的依據等（楊濤2007 ；黃德寬2010 ；關彥慶，張桂元2011 ；黃震云，等2014 ；王理萬2022）。

從《國家通用語言文字法》研究的發展趨勢來看，上述兩種研究視角交叉融合的傾向日益明顯。

三、關于《國家通用語言文字法》的基本共識與主要爭論

目前，學界已經就《國家通用語言文字法》形成了一些基本共識，但是隨著該法的實施和語言生活的發展，學界開始關注其適切性和修訂問題，也存在一些爭論。

（一）基本共識

1. 角色和地位

《國家通用語言文字法》研究者通常認為該法是語言規劃的一部分，扮演著重要角色，具有重要地位：（1）是中國語言立法的成果，在語言文字法律體系中擁有承上啟下的重要地位（魏丹2010 ；王晨2020 ；陳麗湘，張振達2022）；（2）是中國語言政策的法律體現，是對新中國成立以來語言文字基本政策的歷史性總結，是中國國家通用語言文字政策法律化的顯性表現（李宇明2011 ；李俊宏2017）；（3）是中國語言文字規范的重要組成和法治基礎，既參與構成了中國語言文字規范體系，也為中國語言文字規范化、標準化建設確立了宏觀原則和基本方向（李宇明2001 ；孫蘭荃2004 ；魏丹2010 ；張日培2020）。

2. 主要功能

學界對《國家通用語言文字法》的功能做了廣泛的討論，大致可以概括為基本功能和拓展功能。（1）基本功能包括：確立國家通用語言文字的法律地位，調節語言文字關系，明確推廣國家通用語言文字和維護語言平等的基本政策，保障公民學習和使用國家通用語言文字的權利，為社會用語用字規范提供法律依據（蘇金智2018，2021 ；張日培2019）。（2）拓展功能，即國家通用語言文字的推廣普及帶來的延伸性作用，包括在鑄牢中華民族共同體意識、維護民族團結和國家安全、促進形成文化認同、改善經濟民生等方面的法治保障功能（李旭練2015 ；南杰·隆英強2019 ；王晨2020）。

3. 管理對象和適用范圍

《國家通用語言文字法》研究大多強調該法的管理對象是語言使用的社會行為而非個人行為，所規范的主要是語言形式，而非語言內容；法律所適用的范圍主要是社會公共領域，即黨政機關、教育、新聞媒體、公共服務行業，適用的人群主要是這四大領域中的從業人員（魏丹2003 ；黃德寬2012）。

4. 主要特點

學界公認《國家通用語言文字法》具有“軟法”屬性，主要特點是“剛柔相濟”；相關研究指出的其他特點或原則，如求實性、原則性、引導性、彈性、宜寬不宜嚴等，也是對“剛柔相濟”的解釋。核心觀點是：《國家通用語言文字法》的“剛性”主要體現在國家通用語言文字地位的規定上，在其他規定和執法上則為“軟性”，以彈性規定、引導教育為主。之所以具有這種特點，是因為充分考慮和尊重了語言文字發展的科學規律、語言文字規范的學術意見和社會認識、中國語言國情和語言生活實際以及語言文字基本政策（王鐵琨2003 ；楊光2005 ；董琨2019）。

需要說明的是，學界對于法的“軟法”屬性和“剛柔相濟”的特點有上述共識，僅限于普遍承認《國家通用語言文字法》現狀如此，但對于是否要維持“軟法”現狀，學界仍有不同認識。

（二）主要爭論

1.“國家通用語言文字”的概念及界定

《國家通用語言文字法》正式提出了“國家通用語言文字”的概念、名稱及其所指，即“普通話”和“規范漢字”，但是并未給出明確定義。在國家通用語言文字的界定上，大致有以下兩方面的爭論。

（1）是否應在法律中明確給出“普通話”“規范漢字”的定義。部分研究認為，《國家通用語言文字法》沒有明確定義普通話和規范漢字的做法是合適的，原因是普通話、規范漢字的定義尚存學術爭議，且不做明確界定亦不影響對普通話、規范漢字的認知判定，不會影響對該法的理解和實施（李寶貴2004 ；黃德寬2010 ；王理萬2022）。然而，也有研究指出，國家通用語言文字不只是一個學術概念，還是一個法律術語，如果在法律中沒有明確界定，會造成規范對象不明、法律執行困難、立法基礎空洞化等問題（李娟娟，宋功德2011 ；易花萍2014）。還有一類折中觀點認為，鑒于普通話、規范漢字的界定尚存爭議，可以不在法律中給出明確界定，以免造成法律越位語法；但是為了便于執行，應在與法律配套的規范標準（包括學術規范藍本）中明確給出具體、明晰的定義（李宇明2001 ；盧干奇2003）。

（2）普通話、規范漢字的內涵與外延如何界定。關于普通話，學界通常認為《關于推廣普通話的指示》中的定義是基本合適的，但并不嚴密，特別是“以北方話為基礎方言”的詞匯層面的界定比較模糊、缺少基礎；而普通話的外延也存爭議，例如普通話是否包括書面語，是否以普通話水平測試入級作為判定標準（王暉2004 ；曹德和2011，2013 ；王素改，司羅紅2023）。關于規范漢字，《國家通用語言文字法》沒有給出界定，而是將官方發布的字表等漢字規范標準作為配套依據，以窮盡列舉的方式給出規范漢字的范圍。但是“規范漢字”概念本身還不周密，目前《國家通用規范漢字表》中“通用規范漢字”與《國家通用語言文字法》中“規范漢字”的稱謂不完全統一，既有字表也無法完全覆蓋法律所允許使用的全部漢字，如繁體字、異體字，同時對于兩岸“簡繁并存”的問題考慮不夠。規范漢字的外延是否僅指中國內地用字？如果涵蓋繁體字等，對于港澳臺地區繁體字使用的規定是否應放寬？這些都是有待討論的重要問題（李宇明2004 ；黃德寬2012 ；楊為喬2023）。對普通話、規范漢字的界定會影響對國家通用語言文字的定名和認知，特別是對“普通話”“國家通用語言”與“標準語”“國語”“共同語”等概念關系的理解，直接影響《國家通用語言文字法》具體修訂問題的處理。例如，在修法過程中，如何區分或統一不同法律中“普通話”“國家通用語言”“漢語漢字”“漢語文”“當地通用語言文字”“民族通用語言文字”等術語，是否將“國語”等名稱入法等。

2. 漢語拼音的地位、性質與使用范圍

學界普遍承認《國家通用語言文字法》確立了漢語拼音作為國家通用語言文字的“拼寫和注音工具”的法律地位，但是對于漢語拼音的性質、地位和使用范圍的認識還比較模糊，存有以下爭論。（1）對漢語拼音的地位及其與普通話、規范漢字的關系應如何認識。漢語拼音是國家通用語言文字的一部分，漢語拼音規范標準是否屬于國家通用語言文字規范標準？（2）《國家通用語言文字法》關于漢語拼音法律地位的規定，是施行“一語雙文”政策還是“一語一文”政策？漢語拼音作為拼寫方案，與漢字的地位是平等并行，還是一主一輔？（3）形體上，漢語拼音字母是否判定為外文，按照外國語言文字相關規定予以管理？（4）《國家通用語言文字法》關于漢語拼音“用于漢字不便或不能使用的領域”的規定是否需要進一步明確、細化？（李宇明2001 ；王開揚，馬慶株2003 ；楊濤2007 ；鄔美麗2008）

3. 語言權利和義務

關于《國家通用語言文字法》中語言權利和義務的解讀解釋，學界的主要爭論點在于：是否應明確規定“學習和使用國家通用語言文字”為義務？一類觀點認為，《國家通用語言文字法》只保障“學習和使用國家通用語言文字”的權利，而沒有明確規定“學習和使用國家通用語言文字”的義務；且鑒于語言生活的動態豐富、復雜多樣，不宜規定義務來規約個人行為（關彥慶，張桂元2011 ；黃德寬2012 ；蘇金智2018）。另一類觀點認為，“學習和使用國家通用語言文字”既是權利也是義務，甚至更強調義務屬性；認為法理上，權利和義務是統一體，不規定義務會影響《國家通用語言文字法》的貫徹落實（黃行2010 ；巴特爾2020 ；陸平輝2021）。還有第三種認識，認為權利和義務的規定和解讀應該區分主體、客體，應進一步明確《國家通用語言文字法》是重點保障“學習和使用國家通用語言文字”的個人權利還是群體權利，義務是國家政府機構的義務、部分群體的義務還是每個公民的義務（馮軍2010 ；魏丹2010 ；易花萍2014 ；周慶生2019）。

4.《國家通用語言文字法》“軟法”屬性

《國家通用語言文字法》的“軟法”屬性主要體現在兩個方面：一是法律規定“軟”；二是力度“軟”。對于“軟法”屬性的調整，學界也存在兩種觀點：（1）肯定“軟法”屬性，認為“軟法”屬性充分尊重了中國語言生活實際，體現了民主性，便于公眾接受、更便推行（楊光2005 ；黃德寬2010）；（2）建議調整“軟法”屬性，認為無強制力、無懲戒力度、無明確義務歸責、未規定主管部門機構、未明確說明適用對象和范圍的法律很難貫徹落實，影響法的權威性、適用性，造成語言文字執法困難，理應做出調整（楊濤2007 ；魏丹2010 ；蔣昌忠2019 ；陸平輝2021）。

5.“非通用語言文字”立法

從《國家通用語言文字法》制定時起，學者就開始討論民族語言文字、方言的立法問題，普遍認為《國家通用語言文字法》主要對“國家通用語言文字”做出相關規定，暫不涉及其他語言文字現象。但是考慮到法律修訂意見、語言權利保障的討論和國際語言立法實踐，有研究也提出了“非通用語言文字”立法的建議。然而，“非通用語言文字”的界定不明，特別是手語、盲文等應歸為“國家通用語言文字”還是“國家非通用語言文字”，尚存爭議；民族語言文字、方言等是否有單獨立法之必要，是否要在《國家通用語言文字法》中增加相關原則性規定，也有待討論（史燦方2010 ；蘇金智2018 ；馮澤華2021 ；魏丹2022）。

6. 外國語言文字的使用及其規范

《國家通用語言文字法》中對外國語言文字的規定，主要作為國家通用語言文字使用條款的補充。雖然學界普遍承認《國家通用語言文字法》應對境內的外國語言文字做出規定，協調國家通用語言文字與外國語言文字的關系；但是外國語言文字使用情況復雜，應規范哪些行為，如何協調統一不同法律之間的相關規定，如何處理漢語拼音與外國語言文字的關系，要加強還是放寬外國語言文字的使用限制，等等，都懸而未決，學界對外國語言文字的法治問題尚缺系統、前瞻的研判（魏丹2003 ；蔣昌忠2019）。

四、新時代《國家通用語言文字法》的修訂

《國家通用語言文字法》的修訂和落實需要滿足法治中國建設要求，及時回應語言生活法治需求、科學闡釋語言文字法律法理、精準解決語言文字法治問題，促進語言文字依法治理能力現代化，助推語言生活依法治理實現“良法善治”。

（一）科學研判，深究法理依據

發掘、解釋《國家通用語言文字法》的法理，是修訂和解釋《國家通用語言文字法》、完善語言文字法律體系的基礎。法理學是提供“合法性”判定的標準和分析工具，典型的如自然法學、實證主義法學、批判法學的法理理論。但是，無論哪種法理學理論或分析工具，在語言文字法律的法理分析上，需要充分參考學界和社會關于語言文字的共識。例如，按照自然法學“道德準則”的法理評判標準，語言文字法律所符合的道德準則主要是指語言道德、語言倫理或中國語言文字法治傳統、法治文化，語言文字法律與語言道德、語言倫理、語言法治文明之間的關聯和接續或成為《國家通用語言文字法》法理研究的重要議題。

（二）與時俱進，修訂法律規定

《國家通用語言文字法》的修訂和實施應樹立時代觀，回應語言文字法治建設的時代需求，需要重點考慮以下內容。

1. 適當調整國家通用語言文字適用領域相關規定，為領域語言文字立法留出接口。

目前，《國家通用語言文字法》規定的國家通用語言文字使用的“四大領域”中，“廣播、電視領域”的語言生活在新時代已經發生很大變化，或有必要將“廣播、電視領域”擴充為“公共傳播領域”。此外，也應開展領域語言文字使用情況調查，確定新時代的“語言文字使用大戶”，對“四大領域”重新界定或調整，為后續領域語言文字立法留出接口。

2. 統籌考慮中國各個區域的語言文字使用狀況和法律法規，為民族地區、港澳臺地區的語言生活依法治理做好法律準備。

《國家通用語言文字法》的主要目的是提出國家通用語言文字的概念、明確普通話和規范漢字的法律地位，為維護民族團結、國家統一提供強有力的法律支撐。但是，在各民族國家通用語言文字學習和使用義務、兩岸“簡繁并存”的解釋、“國語”定名及其法律地位等問題上還缺乏考慮和必要的法律規定。需要優先考慮重點地區國家通用語言文字推廣普及的法治保障問題，對國家通用語言文字、民族語言文字、港澳臺地區方言、兩岸簡繁漢字的協調給出原則性規定。

3. 重新審視法律規范對象，思考數字時代語言形式和內容的法治問題。

中國已經進入且在今后很長一段時間都將處于數字時代，語言資源觀、數據觀要求我們對于語言文字法規范對象的認識不能再局限于對語言形式、語言內容的劃分，而應結合資源觀、數據觀考慮語言文字法治建設問題，例如語言數據產權的界定與法治管理。《國家通用語言文字法》可以在信息化相關條文中就數字時代的國家通用語言文字使用做宏觀的、范圍性的、導向性的補充規定。

4. 樹立國際觀，適當增強《國家通用語言文字法》的涉外法治功能。

《國家通用語言文字法》也應作為涉外領域語言文字依法治理、推動國家通用語言文字國際傳播、依法規范境內外國語言文字使用的法律依據。一方面，完善外國語言文字規范標準，特別是外文中譯相關規范標準，在《國家通用語言文字法》中明確外來詞、表述等應參照外文中譯規范標準，提高中文譯本的法律地位；另一方面，明確《漢語拼音方案》的法定地位、細化相關規定，強調《漢語拼音方案》是國內、國際中文羅馬化的唯一的標準化方案，對“不便使用漢字”的情況作進一步說明。

（三）系統落地，對接執法司法

法律修訂應考慮對接執法司法，提高《國家通用語言文字法》執法司法的可操作性。法律修訂需要同步考慮國家和地方語言文字監管機構建設、執法司法主體及歸責等問題，特別是確定國家和地方語委是否具有語言文字相關事務的執法權。在法律力度的調整上，應區分“剛性”和“柔性”要求，對于“剛性”的法律規定，理應堅持（董琨2019），需要按照法律的“底線思維”，確定“剛性”規定不得違反，適當增強懲處力度；對于“柔性”要求，則可適當變通，給予執法司法主體一定的自主裁量、解釋權，方式以教育、引導為主，不采取強制性措施，但須明確，即便違反的是“柔性”規定，本質上也屬于違法行為。

（四）共享共治，增強法治意識

《國家通用語言文字法》的落實有賴于語言文字法治能力的提升，語言文字法治建設需要樹立語言治理觀，倡導多主體平等、廣泛參與、共享共治（王春輝2021）。法本質上是共同體的秩序和規范，是共同體生活的一部分（奧托·基爾克2021 ：9 ；歐根·埃利希2023 ：33 ～ 70），只有被社會共同體所認同和遵守，才能算是法律。因此，不少學者提出要融合公共治理理念，來促成語言文字法律的有效落實，鼓勵人民群眾參與語言文字法治建設，增強全社會的語言文字法治意識。語言文字法治建設融合治理理念需要推進語言文字治理的法治化，按照王春輝（2021）關于語言治理基本內容的界定，至少應該在語言文字本身的治理、語言文字生活的治理、語言文字工作的治理、語言治理助力國家治理等4 個方面思考法治化建設。

做好《國家通用語言文字法》的修訂工作，是新時代法治中國建設的需要，也是語言文字事業有序推進、語言生活健康和諧發展的法治前提。中國語言文字法治研究應以《國家通用語言文字法》的修訂為契機，回應時代之問，加強《國家通用語言文字法》的研究、闡釋、宣傳，從法理、學理、事理上講深講透。立足實現中華民族偉大復興的戰略全局和世界百年未有之大變局，深度思考何以穩定國內語言文字法治秩序、參與國際語言文字法治建設，講好中國語言文字法治故事。

參考文獻

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責任編輯：逯琳琳