清代大一統國家視野下的州縣驛站財政

DOI：10.19832/j.cnki.0559-8095.2025.0004

收稿日期：2024－11－12

基金項目：國家社會科學基金重大項目“清代驛站史研究”（19ZDA207）

作者簡介：劉文鵬，中國人民大學清史研究所教授、博士生導師，研究方向為清代政治史和邊疆民族史。

①" 近年相繼出現的一些成果，在探索清朝驛站財政在地方的運轉方面有了推進，參見王昱淇、廖吉廣：《乾隆朝州縣驛站管理改革研究——以乾隆二十年的驛丞裁撤為中心》，《歷史檔案》，2015年第3期；李翔宇：《清前中期州縣驛傳額設外經費研究——以蘇浙皖地區為例》，碩士學位論文，中國人民大學，2022年；彭學敬：《明清廣東驛傳體系變革研究（1368—1840）》，碩士學位論文，中國人民大學，2023年；屈成：《明清時期郵驛社會研究——以驛為中心的考察》，博士學位論文，中國人民大學，2024年；陳支平、吳曉非：《驛站、州縣與里甲紛爭：以清代西和縣驛站月差章程為中心》，《清史研究》，2024年第4期，等等。

②" 劉文鵬、屈成：《明清之際驛站財政制度的變革》，《山東社會科學》，2022年第10期。

摘" 要： 清朝建立后意圖以政府雇募的方式，取代明代以來驛站差役派諸民間的“民當”做法，為此對驛站財政進行了一番改革，但實際上，由于經費短缺，強制性攤派屢禁不絕。及至清代晚期，因大規模戰爭的壓力，州縣向百姓攤派更多的額外驛站差徭，使得州縣驛站財政發生結構性變化。以河南為例，在官紳合作下，州縣組建以車馬局為代表的非正式機構，系統管理境內驛站差徭的攤派和使用，由此建立起國家制度之外的額外財政體系。驛站額外財政的產生和發展，是清中后期州縣驛站財政轉型的結果，它大幅提升了大一統國家汲取基層資源的能力，為近代州縣地方財政的形成奠定了基礎。

關鍵詞： 清代；州縣；驛站財政；車馬局

清代以驛站為構架的驛傳系統，在大一統國家政令傳達、資源調配和人員往來上發揮著無可替代的作用。要想使這個龐大的驛傳系統運行起來，顯然離不開一套相應的財政體制，為之提供充足的供給。清朝確立了驛傳經費全部由地丁銀劃撥的規制，明確驛站銀數目并實行定額控制。但隨著差役事務的增多，中央撥給各州縣驛站使用的額設銀兩無法覆蓋驛站所有開支，地方官不得不另外設法籌措短缺的經費。由于經濟條件、驛務狀況的差異，不同地區往往會有各自的經費籌措手段。地方州縣為彌補中央規定的不足而自主籌集供給的行為，增強了驛站財政制度的彈性，有利于保證驛傳系統有效運轉，維護了清朝的大一統格局。目前相關研究的學術積累，已經勾勒出國家層面驛站財政體系的基本面貌，但以地方為基礎的討論還不夠豐富。①

實際上，驛站財政定制與實踐之間的偏離，以及地區間驛站經費籌集方式的巨大差異，是研究清代驛站史不可忽視的兩個方面。這就要求我們加強對驛站財政在州縣層面實踐的考察，理解驛站財政如何在基層落實，繼而才能為透視清代大一統國家運作的原理打開一扇新的窗口。在此過程中，學者既應從明清驛站體制變革的長時段視野出發，把握清代州縣驛站財政的基本特征，又要深挖區域個案，揭示州縣驛站財政運行的地域差異性。故此，本文擬在探討清初驛站財政改革及其余緒的基礎上，②聚焦于清代中后期的河南一省，將該省州縣驛站財政發生的變遷作為研究對象，探索驛站財政的基層運行機制，以便進一步發現清代大一統國家運行的基礎所在。

一、清初中央對明代驛站財政體制的調整

明中葉以來，國家已經逐步廢除民戶直接承擔驛傳差役的制度，轉變為官府將力役折為站銀征收，并用站銀雇募馬匹、夫役等維持驛站運轉所需的資源。但由于明朝末年官府濫用驛傳、侵貪和裁扣驛費的問題愈發嚴重，地方驛站財政吃緊，僉派民眾承擔差役的行為在各地重新出現，導致驛站財政體制的變革一度陷入停滯。清朝在定鼎中原、開疆拓土的過程中，一方面大大擴展了原有的驛傳系統，另一方面，為了保障驛站的有效運轉，需要對前朝積弊大力整頓。全面建設、擴大驛傳體系的需要，以及對明朝驛站遺留弊病的糾正，是推動清初驛站財政改革的兩大動力。

（一）清朝在驛站系統建設方面的成就

作為國家的一種政治通信和軍事后勤基礎設施，驛站的延伸體現了國家基礎性權力在領土范圍內的合法性構建。臺站暢通和轉輸及時是清朝在邊疆地區構建權力體系、有效進行國家治理的必要條件。驛站體系的核心價值在于使傳統王朝國家建立起一套政治、軍事和經濟等信息與資源以接力方式長距離輸送的機制，在很大程度上有助于清朝對邊疆地區直轄性管理體制的確立。

相比明朝，清朝驛站體系發展的最大亮點是向東北、北部、西北、西南邊疆地區的延伸。康熙時期，清朝為了驅逐侵犯黑龍江流域的沙皇俄國勢力，強化東北地區的軍事防御體系，拓展了從盛京開原以北經吉林到黑龍江北岸的驛站。之后，為了防范蒙古準噶爾部對內外蒙古的侵擾并為將來與之決戰作準備，康熙帝下令設置出喜峰口、古北口、獨石口、張家口和殺虎口通往內蒙古地區五路驛站，其中張家口一路驛站可以延伸到烏里雅蘇臺、科布多地區，這使清朝北部駐防體系得以漸趨完善。在康熙朝末期，驅準保藏戰爭的進行推動清朝在元明兩代基礎上，重設由青海、四川至拉薩的兩條驛路。乾隆時期的平準戰爭獲勝后，清朝將天山南北地區的各路臨時臺站調整為正式驛路，完成了新疆地區內部驛站系統的構建。這樣，在承襲內地行省區驛站體系的基礎上，清朝把驛站由京師延伸到從東北到伊犁和帕米爾高原、從阿爾泰山到青藏高原的

廣袤地域，并把分布其間的駐防地和縱橫東西、長達萬里的卡倫連接起來。由此，清代在中國廣闊的版圖內，建成了巨大的驛站網絡。按照明清時期的里程計算，由京師至廣州的驛程距離是5604里，到昆明為5910里，再經昆明至中緬邊境也不過7000里。雍正時期，在清朝與準噶爾部對峙時，北路由京師到喀爾喀蒙古科布多前線的距離是6280里，西路到新疆哈密的距離約為7100里。也就是說，以京師為核心的7000里（約為3000公里）大概構成了清朝在雍正朝時驛程的最遠距離，這個距離也是清朝在當時軍事指揮的最大半徑。但至乾隆朝中期，京師至拉薩、伊犁和喀什噶爾的驛站距離則超過了1萬里。若再由喀什噶爾至極西邊的卡倫，距離超過1.2萬里。這意味著清朝軍事指揮半徑擴大近1倍。為此，清朝必須加大對驛站體系建設和維護的成本。清代用于驛站的額定費用為每年300多萬兩白銀，這還不包括在蒙藏地區由當地居民提供的差役，也不包括西北地區諸多軍塘，以及內地各省駐軍所設軍塘消耗的軍費。而在各省、府、縣在國家的額定費用之外，還要貼賠不少人力和物力。這些經費壓力最終都要向各省、府、州縣傳導，州縣驛站財政長期承受的壓力可想而知。

（二）清初驛站財政的變革

在清朝入關之初，驛站存在驛馬攤派里甲、官員苛索無度和協濟借故不前等問題。如何更好地解決弊竇，成為清朝立足中原的關鍵一步。然而清初征服全國的戰爭仍在持續，大量地方經費被裁撤充餉，收歸中央，驛站錢糧也不例外。在保障軍費的同時，又面臨財政緊缺的狀況，清朝中央和各地方政府為維護各自利益采取了不同措施。

明季驛站財政管理失敗是導致王朝覆滅的重要原因之一，殷鑒不遠。對清朝中央而言，方立足中原，尚有多省未被平定，故而急需樹立新朝氣象，贏得民心。廢除明末加派，與民休息，成為最好且最易著手的途徑。順治元年（1644）七月，清朝宣布廢止明末一切加派，“自順治元年為始，凡正額之外一切加派，如遼餉、剿餉、練餉及召買米豆，盡行蠲免”。《清世祖實錄》卷六，順治元年七月壬寅條，《清實錄》第3冊，中華書局1985年版，第69頁。在驛站財政方面，同年同月，順天巡按柳寅東即奏稱驛站一事，“其法莫善于按地派銀，召募官養，莫不善于按地行差，貧富俱困”，《順天巡按柳寅東揭報驛遞疾苦》（順治元年七月），張偉仁主編：《明清檔案》，聯經出版事業公司1986年版，第1冊第147頁。應當速行改僉派親當為征銀召募。順治二年（1645），清朝即廢除明末里甲僉派，回歸嘉萬之際的雇募之法，下令全國驛站改民當為官當，所有經費全于正項地丁內動支，“不復累及百姓”，順治《元氏縣志·馬政》，李英辰、于明月、殷吉申整理：《元氏縣志》，中國文史出版社2007年版，第86頁。并詔令各省站銀“以萬歷初年會計錄為準”，“準照田征收，加增者不準”。《戶部尚書英峨岱題本》（順治二年六月六日），《清代內閣大庫檔案》，登錄號：185042-024，“中研院”歷史語言研究所藏。也就是說，清初額征驛站銀數應當以萬歷初年會計錄所載額數為準，此后加派之項悉數蠲除。

然而，由于明末清初的災荒、戰爭導致地方田賦收入急劇下降，清朝不得不延續明季做法，裁撤地方經費以充軍餉，其中就包括裁減驛站財政支出，

部分省份驛站財政除荒實征不及原額半數。如河南省驛站原額56.0223萬兩白銀，除荒實征銀僅20.9463萬兩，缺額35.076萬兩，缺額率約62.6%，順治《河南布政司賦役全書》，國家圖書館藏。這對清初驛站運轉來說無疑是巨大的打擊。順治年間曾定議“驛遞一切雜職，宜量裁”，《戶科給事中劉楗題本》（順治三年六月），《清代內閣大庫檔案》，登錄號：085922-001，“中研院”歷史語言研究所藏。驛丞缺裁后的俸薪銀兩解部充餉，其他包括驛站開支內的供應過往官員的飯食開銷、上至驛丞下至館夫等人支閏銀等也都被全裁解部，甚而部分僻遞驛站的接遞轎扛夫、接遞皂隸和遞馬工食銀亦按比例被裁減解部充餉。較大數額的裁撤主要集中于順治十三年（1656）、順治十四年（1657）和康熙平定三藩之亂期間。順治十三年，戶部尚書車克奏稱該年“缺額四百四十余萬，隨經諸王貝勒大臣九卿科道會議，于存留各款裁減，以抵不敷兵餉”。《車克題為酌撥十七年兵餉事》（順治十七年六月十二日），轉引自陳鋒：《清代中央財政與地方財政的調整》，《清代財政史論稿》，商務印書館2010年版，第216-217頁。該年，全國里甲夫馬大量被裁撤，直隸永清縣額設扛夫、皂隸、遞馬工食銀1398兩，共裁撤558兩解司充餉，裁撤率約40%。乾隆《永清縣志》卷四《書·戶書》，《續修四庫全書》本，上海古籍出版社2002年版，第692冊第118-119頁。康熙十四年（1675），康熙帝下令全國各省驛傳、里馬銀裁40%以充軍餉，甚至安徽省的裁撤率幾乎達50%。（清）靳輔：《靳文襄公奏疏》卷八《節省錢糧疏》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第15輯，文海出版社1967年版，第143冊第1043頁。至乾隆十五年（1750），戶部用于驛站的經費僅為2 253 488兩白銀，相較于順治末年支銷銀3 077 814兩，已經裁節近三分之一。光緒《清會典事例》卷六八五《兵部·郵政·驛費一》，中華書局1991年版，第8冊第547-548、551-552頁。站銀“通計裁扣之數，自順治九年以迄乾隆，竟居原額三分之二”，民國《鹽山新志》卷八《法制略·賦役篇上》，《中國方志叢書·華北地方》第496號，成文出版社1976年版，第370-371頁。所言非虛。

除災荒蠲免導致額征驛站銀劇減外，禁止攤派和裁撤驛站經費也使得各省地方驛站財政左支右絀。在此情況下，如何才能繼續保證驛站的正常運轉？清朝的解決之道是，盡可能地集中有限驛站的財政資源，使其利用最優化。方法主要有三：一是裁僻濟沖，將驛站資源集中于主干驛道；二是調整驛道走向、開辟新驛道，嚴格要求行差人員按照規定驛道前行，不得枉道騷擾無驛州縣，不得多索夫馬；三是中央嚴格掌握地方驛站財政奏銷，從而為驛站財政資源調撥提供便利。

“驛有極沖、稍沖、僻遞之分”，乾隆《寶坻縣志》卷五《賦役·驛站》，河北大學圖書館編：《河北大學圖書館藏稀見方志叢刊》，國家圖書館出版社2011年版，第2冊第320頁。各處驛遞因沖繁等級各異，額設錢糧不等，于是有協濟之法。協濟，即沖僻之間進行通融酌撥的做法始自明代，但是大規模裁撤僻驛夫馬以接濟沖驛，則自清代始。所謂清朝通過裁僻濟沖者，即將裁撤或裁減僻遞、無驛州縣里甲夫馬錢糧交與沖途大驛支用，屬于在全省額定驛站財政內部挹彼注此，并不涉及額數變化。順治十年（1653），戶科給事中周曾發奏請以該年各處驛站使用勘合數目多少為準，裁定各驛沖僻繁簡，以僻遞夫馬裁充沖驛夫馬。中國第一歷史檔案館編：《清代檔案史料叢編》第7輯，中華書局1981年版，第40-41頁。各地方也造具《沖僻冊》作為調撥依據。如江南鳳陽府屬壽州、泗州等8州縣共裁僻遞夫馬8890兩白銀以濟滁州大柳等沖驛。中國第一歷史檔案館編：《清代檔案史料叢編》第7輯，第68頁。所謂裁撤里甲夫馬，起自順治十二年（1655）戶科副理事官胡秉忠所奏，“縣馬之設，有應差之名，無應差之實”，特請“一例裁革解部，即將裁革之銀馬用以補助沖驛之不敷者”。中國第一歷史檔案館編：《清代檔案史料叢編》第7輯，第63-64頁。次年，中央通令全國再裁各縣里甲夫馬。如胡秉忠曾任職的平陽府襄陵縣，在前次裁僻濟沖中即協銀1029兩買辦草豆，運送至建雄驛。此外“又有額設縣馬一十五匹，每歲亦動支正供銀四百二十兩以資秣飼”，中國第一歷史檔案館編：《清代檔案史料叢編》第7輯，第63頁。這些馬草料銀在順治十三年亦被裁撤協濟沖途驛站。蘇同炳：《明末清初裁節驛費史事研究》，《明清史零拾》，臺灣學生書局2016年版，第67頁。

在裁僻濟沖的同時，清朝又調整了驛路主干道的走向。明代形成了以北京為中心綿延至各省的主干驛道。其大抵為經北直、山東前往南直、閩浙與粵東，經北直、河南前往湖廣、粵西、云貴、川陜甘，經北直至山西等地。順治初年，清朝沿明舊制，“河南議分湖廣、廣西、陜西、四川、云南、貴州等六省。山東議分江南、浙江、福建、江西、廣東等五省”。山東除了此陸路驛道外，“楚、蜀、云、貴、廣西等省之船，路所必經。是名為五省，而實為十省”。《清圣祖實錄》卷一三，康熙三年十二月己巳條，《清實錄》第4冊，中華書局1985年版，第204頁。這使得河南和山東兩省承擔過多驛站負擔，驛站財政開支出現畸輕畸重之弊。為減輕河南、山東兩省負擔，清朝一則開通山西驛道，京師前往川陜甘地區不再經河南，而是改道山西。山東則是開通經德州、泰安、蒙陰、郯城前往江蘇的驛道，稱為“山東東道”，其舊有經德州、兗州、滕縣前往徐州的驛道稱之為“山東中路”。關于山東東路的開通，參見毛亦可：《清初山東東路驛站經費研究》，《中國社會經濟史研究》，2013年第2期。由此也在一定程度上減輕了山東中路之財政負擔。驛道重新規劃后，清朝要求行差人員必須按規定驛道前往，禁止枉道，避免騷擾無驛州縣。清朝規定，“差往江寧、安慶、江西、廣東者，由山東中路；淮、揚、京口、蘇、松、浙江、福建者，由山東東路”，“湖北、湖南、廣西、云南、貴州者由河南路。西安、甘肅、四川者由山西路。均于勘合火牌內明白故注，不許枉道”。乾隆《欽定大清會典則例》卷一二一《兵部·車駕清吏司·郵政下》，文淵閣《四庫全書》本，臺北商務印書館影印本，1986年，第623冊第589頁。清朝通過裁僻濟沖的措施，將驛站財政資源集中于主干驛道，官員按照規定路線行差，既能夠保證驛站有足夠錢糧應付過往差使，也能夠避免因官員枉道而造成對地方的騷擾。

上述兩種規制的調整，實際上都要求中央對各省驛站財政收支規模有充分的掌握。無論是對驛站沖僻的界定還是對驛道走向的規劃，都需要經過嚴密的財會計算才能最終作出決定。因此，對地方驛站財政的全面掌握，是清初中央驛站財政改革的基礎和改革成功的關鍵。而這又與完善的奏銷制度的建立以及《賦役全書》的撰修密切相關。順治八年（1651），清朝最終確立了各省財政奏銷制度。陳鋒：《清代財政史論稿》，第195-197頁。同年規定，對驛站各年財政的開支，也需“該管驛傳道于歲終匯造清冊，呈報該撫核明具題，由部察核奏銷”。乾隆《欽定大清會典則例》卷一二○《兵部·車駕清吏司·郵政上》，文淵閣《四庫全書》本，第623冊第589頁。此外，自順治三年（1646）至順治十四年完成各省《賦役全書》的編纂，更是將各省起運存留和驛站額支數目固定下來。相對而言，明代的《賦役全書》是地方各級核算、征派賦役的工具，清代的《賦役全書》主要目的則不再是服務于地方政府的核算，而是服務于中央政府對各級財賦的掌控、規劃與分配。申斌：《清初田賦科則中本色米復歸的新解釋——兼論明清賦役全書性質的轉變》，《中國經濟史研究》，2019年第1期。至此，通過《賦役全書》的修撰和奏銷制度的制定、實施，清朝對各省額設和每年的驛站財政開支也盡在掌握之中。這一方面方便中央了解地方驛站財政之盈絀，以便及時作出相應的調整，另一方面也將府州縣驛站財政納入省和中央的管控之下，方便了全省驛站財政資源的調撥。如無驛州縣裁撤的里甲夫馬銀兩往往被解送藩司存留，沖途大驛則每季到司請領。安肅縣共實支銀1萬余兩，其中“奉文改赴司庫請領無驛州縣協濟銀”共1984兩。乾隆《安肅縣志》卷三《賦役·支解》，清嘉慶十三年刻本，第15頁。這就將明代通過府來調配驛站協濟銀兩的裁奪權，更進一步集中于省級藩司，以利于發揮其對全省驛站財政的調控作用。

清初中央的驛站財政改革主要圍繞著一個基本原則和三個具體手段進行，所謂基本原則，即廢止明末攤派，改民當為官當；所謂具體手段是指嚴格的奏銷制度，及其在此基礎上開展的裁僻濟沖和調整驛道走向。清初中央對明季驛站弊政的改革確實可圈可點，在面臨極度緊張的財政下仍以法律禁令確保地方不得派累里甲，展現了其新舊代謝之際的新朝氣象。但是，清朝一紙禁令下的新規制，給地方州縣財政運作帶來極大困難。本來通過上述方式，地方尚能勉強應付龐大的驛站財政開支。但是奈何清初戰爭耗費甚巨，本應裁僻濟沖的夫馬錢糧亦常被中央挪作軍餉。如山西省裁僻遞夫馬銀共16 535余兩，全部“兌撥兵餉”。（清）白如梅：《撫晉奏議》卷五《請裁通省里馬疏》，清順治十五年刻本，第41頁。康熙初年，中央再次詔令各省裁撤里甲馬三分之一，其目的就是將余銀解京充餉。《清圣祖實錄》卷八，康熙二年正月壬辰條；卷三二，康熙九年二月庚午條，《清實錄》第4冊，第134、431頁。地方政府疲于應對各種軍餉開支和中央的裁費充餉之舉。為保障地方驛站的正常運轉，各省州縣不得不采取應對之法，甚至不惜延續明季攤派舊弊，來籌措本地的驛站經費。

二、清代中晚期的州縣驛站財政機制演變：以河南州縣車馬局發展為例

在中央調整驛站財政制度后，清朝地方普遍面臨國家所撥驛站經費嚴重不足的問題。州縣政府為解決財政危機，不得不額外攤派驛站差徭， 自雍正初年攤丁入地以來，民眾完納正賦后別無其他力役負擔。然而此后一遇大規模的徭役征發，地方官往往無力支應，強制向百姓進行額外加派，此即差徭。參見周健：《清季直隸差徭研究》，碩士學位論文，南開大學，2007年，第2頁。將負擔轉嫁到百姓身上。清中期以降，相較于中央額設經費，差徭對驛傳體系運轉的作用越發凸顯，由此推動地方以差徭征派為基礎，逐步建立起一套驛站額外財政體制，這極大地增強了國家對基層資源的汲取能力。

故筆者以清中后葉河南地方州縣驛站財政的演變為例，說明驛站額外財政在州縣的萌芽和展開過程。

河南地區是清朝腹地驛路的交會地帶，驛站負擔相當沉重。然而據《清會典事例》，河南驛站額設銀長期維持在139 797.269兩， 嘉慶《清會典事例》卷五五八《兵部·郵政·驛費》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第68輯，文海出版社1992年版，第12冊第5918頁；光緒《清會典事例》卷六八五《兵部·郵政·驛費一》，第8冊第543頁。并無變動。該省驛站雖屢經整頓， 雍正年間，巡撫田文鏡曾對官員貪污驛站銀，以及在額設經費外加派的行為進行了沉重打擊。參見（清）田文鏡：《撫豫宣化錄》卷三上《文移》，《四庫全書存目叢書》本，齊魯書社1996年版，第69冊第114、119、142-144頁。但在額設經費僵化與驛務負擔沉重的雙重壓力下，自乾隆后期至道光年間，州縣官府為維持驛站運行而向百姓攤派差徭的問題仍非常嚴重。 乾隆后期自河南前往湖北的主干驛路沿線的各驛購買驛馬及草豆飼料的經費已被州縣侵吞，有驛差過境需要馬匹，或取之于民，或扣留其他驛站的馬匹，連草豆也需向民間購買。此時州縣長隨、書役上下其手，給錢僅為市價的十之五六，這在本質上就是一種強制性的攤派。參見民國《重修信陽縣志》卷一○《食貨一》，上海書店出版社編：《中國地方志集成·河南府縣志輯》，上海書店出版社2013年版，第51冊第130頁。不過此時差徭的名目、攤派方式均為各地自行其是，沒有固定規則，尚不能在額定財政外自成體系。 據道光年間時人觀察：河南州縣與驛站有關的攤派，“大河南北則有飛車、牌子車、舉人車、銀兩車、紅差車、麩子車、坐馬、支號馬等名目”，可見當時尚無統一的驛站差徭名目。參見《奏為河南驛站弊端日滋其濫請敕下河南巡撫恪遵圣訓逐一清查事》（道光十年二月二十一日），《軍機處錄副奏折》，檔案號：03-3620-027，中國第一歷史檔案館藏。真正推動驛站財政發生結構性變遷的契機出現在咸豐時期，在州縣官府和士紳的協力推動下，州縣因驛站車馬不敷而加之于民間的各種攤派得到合并、規范，被統一稱作“車馬差徭”。“車馬差徭”又稱“車馬費”，參見《河南全省財政說明書·歲入部·差徭》，中央財經大學圖書館輯：《清末民國財政史料輯刊補編》，國家圖書館出版社2008年版，第5冊第209-210、230頁。同時，由本地士紳組成，并由州縣官署監督的負責車馬差徭征發、管理和應對驛務的專門機構，如雨后春筍般在各州縣發展起來。這些機構多以“車馬局”為名，俗稱公局、差局等。按清制，驛務本應由州縣衙門負責辦理，經費從田賦里統一劃撥。 據清朝典章制度：“驛站應需夫馬工料等項銀兩，令各州縣于地丁銀內扣支，歸于存留款下核銷。”參見光緒《清會典事例》卷六八六《兵部·郵政·驛費二》，第8冊第558頁。河南各地車馬局的創立，表明州縣開始將車馬差徭而非額定經費作為辦理驛傳差役專門的重要資金來源，并成立機構施以系統管理，使“額外經費”逐步轉變為“額外財政”。所謂“額外財政”，指經制外、非法定的財政體系，它相對游離于戶部控制之外，由地方官員進行支配。 周健：《維正之供：清代田賦與國家財政（1730—1911）》，北京師范大學出版社2020年版，第17頁。車馬局所代表的基于征發差徭供給驛務運轉的體制，同樣不符合朝廷定例，受地方官紳支配，堪稱驛站的“額外財政”體制。車馬局之形成，標志河南地方驛站財政迎來了新的發展階段。

（一）咸豐以降兵差與車馬局的產生

太平天國起義爆發后，清廷從全國各地調兵前往戰場，經過河南的官兵絡繹不絕，為其提供車馬以備軍隊人員往來、物資運輸的“兵差”迅速增加。以咸豐朝前兩年為例，據河南巡撫衙門檔案，咸豐元年（1851），安徽等省調來的官兵、鄉勇，欽差大臣賽尚阿所帶官員、京兵、跟兵，以及本省河北鎮支援廣西官兵均沿驛路南行，由信陽出河南境。 參見段自成、李景文主編：《清代河南巡撫衙門檔案》，中國社會科學出版社2012年版，第140-142、148頁。次年，因太平軍北上兩湖，河南于五月抽兵一千名，八月又調兵兩千開赴前線，陜西官兵兩千名、安徽官兵三百名亦從豫省前往湖北，段自成、李景文主編：《清代河南巡撫衙門檔案》，第172、177、189-190頁。隨著起義波及北方，河南成為戰場所在，各處的兵差更是有增無減。同治至光緒初年，先因捻軍西進，“大軍繼至，征調車馬日無暇晷”，民國《新安縣志》卷三《財賦·附財政機關沿革》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·洛陽卷》，大象出版社2017年版，第25冊第74頁。后有左宗棠率大軍征討西北“回疆”，“道沖差繁，里胥多破家者”。民國《澠池縣志》卷三《職官·宦跡志·清》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·三門峽卷》，第5冊第297頁。

空前激增的兵差與過往積弊疊加，帶來了兩個重要變化。第一，縣際關系的變化。清代州縣之間本有驛傳協濟機制，譬如某縣驛傳事務過于繁忙，應對不敷，可向臨近府縣請求人手馬匹、物資錢糧的協助，驛傳協濟成為區域間調配資源、彌補額設經費不足的常用手段。 李翔宇：《清前中期州縣驛傳額設外經費研究——以蘇浙皖地區為例》，碩士學位論文，中國人民大學，2022年，第21頁。但驛傳協濟在清中后期漸趨失效，首先，協濟的銀兩難以實際到位，如閿鄉縣地處西路孔道，兵馬絡繹，夫役難以支持，來自其他州縣的協濟卻僅存二十分之一，使該縣官民極其疲憊。民國《新修閿鄉縣志》卷二四《敘傳》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·三門峽卷》，第10冊第549頁。除此之外，一些驛路所經州縣還將沉重的驛務負擔向鄰近地區轉嫁。譬如封丘縣地處黃河北岸，不設驛站，然而由于黃河渡口位置的變化，處于驛路沿線的延津縣以路遠為由，凡車馬差使皆送至封丘。封丘地瘠民貧，沒有額設驛傳經費，又被攤派沉重兵差，鄉民無力供應，遂聚眾燒毀縣署，搶走印信，追捕案犯時“被桎梏而死者不下數十人，幾成冤獄”。民國《封丘縣續志》卷一九《掌故二·禁差繞道》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·新鄉卷》，第15冊第242-243頁。封丘知縣經過多次稟告，終于奉巡撫、按察使批準：驛路差使不許繞道封丘，“以后各該縣倘再任意推諉，即行據實詳參”，此事才告一段落。民國《封丘縣續志》卷一九《掌故二·禁差繞道》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·新鄉卷》，第15冊第248-249頁。

在差役猛增的背景下，有驛州縣常惡意轉嫁驛務負擔，給鄰近州縣造成了極大困擾。為了徹底解決縣際驛務關系的爭端，各地確立“各支各差”的原則乃大勢所趨。此后對驛站差役的辦理，州縣不能指望外來援助，唯有在本地財政中尋找應對之道，這就為各州縣成立各自的差徭管理機構創造了條件。

第二，官民關系的惡化。起初，當州縣車馬不敷，要借資民力時，向百姓攤派差徭的任務往往由胥吏、衙役辦理。咸豐以后，民眾承擔繁重的兵差之余，再經胥役盤剝，負擔大為加重。由于胥役均出自州縣官署，百姓對胥役的不滿迅速向政府集中，造成社會動蕩。同治初年的巡撫張之萬對此做了深刻分析：豫省連年兵差絡繹，民所苦者不在田賦，而在攤派的差徭，征收的差徭錢“內中官用者一，吏蝕者百”，這種情況發展到極點，就造成“胥吏與鄉民為仇讎，胥吏不敢下鄉，防鄉民之糾毆泄憤，鄉民亦不敢進城，恐胥吏之稟官追比，官民隔閡，上下之情不通，而猾吏奸民鼓煽其間，動至釀成巨案”，河南屢次發生抗糧、殺差、糾眾之案，根源即在此。（清）張之萬：《張文達公遺集》卷二《奏議》，《清代詩文集匯編》編纂委員會編：《清代詩文集匯編》，上海古籍出版社2010年版，第645冊第661-662頁。既然胥吏和衙役已嚴重激化官民矛盾，威脅政府的統治，州縣必須對差徭管理方式稍作調整。此時地方士紳為維護社會秩序和自身利益，也主張制定差徭攤派、車馬調用的規范，并組成機構，參與到驛傳差役的應對工作中，這與州縣官的需求恰好不謀而合。

因此，驛站差徭日重，縣際關系、官民關系的不斷惡化，推動以州縣為單位，并以士紳為主導的負責車馬差徭征收及支應差務的機構出現。至光緒二十五年（1899），巡撫裕長奏陳，除南陽、汝寧、光州所屬五六州縣的地方差事歸州縣雇備外，東、西、北三路均各設車馬局。《奏陳征收丁漕酌減定價事》（光緒二十五年十月二十九日），《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0117-026，中國第一歷史檔案館藏。這反映車馬局已在河南全省普遍設置。

（二）“官督紳辦”體制下車馬局的運行

時人常以“官督紳辦”概括車馬局的運作特點，民國《封丘縣續志》卷一九《掌故三·改訂車馬章程》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·新鄉卷》，第15冊第253頁。“官署不存款，不包差，官既不處于李下瓜田，惟任督辦稽查之責，倘有弊竇，立予嚴懲”。民國《汝南縣志》卷二一《藝文下》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·駐馬店卷》，第14冊第300頁。州縣官府對車馬局的運行情況有監督之權，但具體事務全由士紳操辦。各地車馬局的建立時間、文獻記載詳略雖有差異，但運轉方式卻呈現出一定的共性。故以下綜合各縣方志資料，先說明車馬局的組織結構，再對車馬差徭從攤派到使用的流程加以歸納總結，勾勒車馬局之下驛站額外財政運行的概貌。

1.組織

清代州縣關于車馬局內部的組成都應有規章，但如今僅有少數縣份的車馬局章程被完整收入方志。從現存記載來看，主持局中事務者可從縣以下保、社的紳士中選出，如封丘縣“于支差二十社內，各社遴選公正紳耆一人”。民國《封丘縣續志》卷一九《掌故三·改訂車馬章程》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·新鄉卷》，第15冊第251頁。臨潁縣共有14個保，“每保公舉殷實公正紳士數人，以備充當車馬局首事”，總辦（又稱局總）二人亦由“公正紳耆公舉”。民國《重修臨潁縣志》卷三《財政·差役》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·漯河卷》，第6冊第69-70頁。此外，汝陽縣監生羊善世以廉干著稱，“咸同間兵差浩繁，府縣委善世辦車馬局”， 民國《汝南縣志》卷一七《人物下》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·駐馬店卷》，第14冊第235頁。由此我們可知，除選舉、公議外，也有士紳直接受地方政府委派辦理車馬局事務。

車馬局人員的職能分工則因地域略有差異，一般而言，有一至二人領導局內工作，其下有數人辦理具體事務。由于人數少，差役又比較繁重，局中士紳時常輪換。臨潁縣車馬局只有總辦長期住局，每年一換，負責查核賬目并每月報縣，首事四人分別管理錢庫及收發錢賬、驗收署中車票（支發車輛的憑證）、日用伙食雜用細賬、采買和支發麩料草，每月即更換一次。民國《重修臨潁縣志》卷三《財政·差役》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·漯河卷》，第6冊第70頁。修武縣車馬局內設總理一人，襄事各里一至二人不等。 民國《修武縣志》卷九《財政·差徭》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·焦作卷》，第11冊第191頁。閿鄉縣局設正副總，某年之副總次年即為正總，“另議副總東西輪流，凡局中執事之人，俱由邑紳會議，不得以糧之多寡爭膺”。民國《新修閿鄉縣志》卷二二《掌故》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·三門峽卷》，第10冊第537頁。

大體來看，車馬局的規模一般較小，其組織結構和職務分工根據各州縣的具體情況制定，各具特色，并無統一標準。另外，車馬局的功能側重于制定規章、管理賬目和調配車輛，該局性質主要是管理車馬差徭，而非親自執行征收的機構。

2.攤派

車馬局獲批成立，表明官府對攤派的態度發生了轉變。不同于以往的明面禁止，實則縱容胥役借各種名目勒索民財，州縣開始通過公局統一監管差徭攤派，并以規章的形式加以明確。各局攤派車馬差徭的方式，基本分為按地與按糧攤派兩種，具體標準則因地制宜。 部分地方差徭隨銀兩攤派，是因該縣已把稅糧改折為銀兩征收，本質上與按糧攤派屬于一種方法。此處就兩種攤派方式各自舉例，進行說明。

按地攤派方面，封丘縣在車馬局成立之前攤派標準不明，“每地一畝，強者年應攤錢一百六七十文，弱者倍之”，貧民受到沉重剝削，征收到的經費卻日漸減少。車馬局成立后擬定：一戶有當差地在八十畝以上者，每畝一季出錢十文，八十畝以下至二十畝者九文，二十畝以下至三畝者八文，閏月加增三文。三畝以下赤貧小戶免派，免派之地在一社之內，每一百頃中不得超過兩頃。民國《封丘縣續志》卷一九《掌故三·改訂車馬章程》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·新鄉卷》，第15冊第250-251頁。封丘縣車馬局以章程的形式，明確新的攤派標準，嚴格管理免派土地，打擊混匿行為。臨潁縣車馬局的改革更為徹底，要求除無從征收的絕糧地、鐵路占地外，粟地、廟寺等地每畝派錢五文，其余“上地”每畝一律派差徭錢三十文。民國《重修臨潁縣志》卷三《財政·差役》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·漯河卷》，第6冊第69頁。此外不考慮更多優免特權，也不按每戶占田多少規定不同的征收數量，而是最大限度地合并田地的種類，統一攤派額度，直接照畝數起派。

在按糧征派的州縣中，車馬局成立后也規范了征派標準，如安陽縣以往“一歲攤派車馬款比較正賦多至數倍”，改為按正賦均攤，“整里每正銀一兩帶收車馬費制錢六百文，破里正銀一兩制錢二百五十文”，后來又有所減少。 民國《續安陽縣志》卷五《財政志·附財政各機關沿革》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·安陽卷》，第10冊第354-355頁。“整里”“破里”的含義，方志未予解釋，大概是根據各里貧富的程度，將之分為兩類。修武縣依照不同地區的差役負擔情況，規定：“正東路向無號草，每兩銀派錢三百四十文，上六里及三里向來支馬，無車，每兩銀派錢三百文，其余各里每兩銀派錢四百文。” 民國《修武縣志》卷九《財政·差徭》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·焦作卷》，第11冊第191頁。澠池縣原先供給車馬差使，每斗糧派錢十余貫，本地紳士與知縣、知府議定降為每斗糧每年派錢四百文，設局征收。 民國《澠池縣志》卷七《財政·公款局》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·三門峽卷》，第5冊第336頁。

不論按地或按糧起派，各州縣的改革主要在于明確標準、降低數額、簡化程序和嚴控濫免幾個方面。差徭的攤派得到系統管理，更加規范，可以靈活變通，根據域內情況各自制定攤派方式與標準。由此使得基層的資源能更加高效、暢通地被國家所汲取。至于征收流程，僅有《封丘縣志》提及，差徭錢由各社紳董按季督飭莊頭征收，莊頭將收上的錢文運交車馬局，并將該社地畝總數和收錢總數等具報。如遇抗差不交者，莊頭開單注明所欠數目，由局轉呈縣衙催征。民國《封丘縣續志》卷一九《掌故三·改訂車馬章程》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·新鄉卷》，第15冊第250-251頁。差徭的征派和催收主要仍由鄉村原有的里、保、社等基層組織實施。鑒于各地車馬局普遍位于縣城，且局中人員數量較少，無力深入鄉村展開征派，其他州縣車馬局經管下的情況也應與封丘縣相近，故清朝設車馬局以后，車馬差徭主要在明確和合理化攤派標準方面有了改善，底層實際的征收機制則沒有發生根本性改變，只不過是上層的管理、督催負責者由胥役變為士紳而已。

3.車馬差徭的多元去向

車馬差徭被征收后，最主要的用途自然是置辦車馬和支應差役。如遇差務，所需車馬便由局中紳士辦理，“差事應用車馬，縣中核實填單，送公局支發，按季清算賬目”。民國《封丘縣續志》卷一九《掌故三·改訂車馬章程》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·新鄉卷》，第15冊第251頁。怎樣支應，各地仍有差異。例如，安陽縣差徭征收后，凡有差役，皆由局雇車應征。民國《續安陽縣志》卷五《財政志·附財政各機關沿革》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·安陽卷》，第10冊第355頁。又如通許縣車馬局自養車馬，專備支應。民國《通許縣新志》卷三《田賦志·雜稅·車馬費》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·開封卷》，第22冊第37頁。此外，河南府的新安、澠池二縣在江浙士紳的推動下，改革了原有應差機制。兩縣的車馬機構——倡善堂和包差局只負責征收差徭并將錢款提供給官府，由州縣官府負責支應驛站差務。民國《新安縣志》卷三《財賦·差徭》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·洛陽卷》，第25冊第67頁；民國《澠池縣志》卷七《財政·公款局》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·三門峽卷》，第5冊第336頁。這樣的分工方式，有利于避免過往軍隊、官員等借勢壓人，以及勒索沒有官職、身處非正式機構的士紳。由上可知，雖然州縣運用差徭支應驛務的方式因地制宜，各有不同，但是都旨在充分、高效利用從基層汲取的資源，以便確保驛務的正常運轉，同時盡可能控制和減少驛站負擔在差徭征收以外對民眾的影響。

除車馬外，官府“各種零星需用之物，無一不取之民”，向民眾攤派差錢。（清）張之萬：《張文達公遺集》卷二《奏議》，《清代詩文集匯編》編纂委員會編：《清代詩文集匯編》，第645冊第661頁。車馬局成立時，以往各項雜差或被裁革，或歸并于車馬項下，導致車馬差徭不單純是應對驛站差役的經費，還承擔若干其他開銷。

其一是局中開支，如封丘縣于每畝每季所收十文錢內提出三文，二文為各社催收差徭之需，一文為公局紳士提供伙食雜用。民國《封丘縣續志》卷一九《掌故三·改訂車馬章程》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·新鄉卷》，第15冊第250頁。又如臨潁縣每日準開銷三千文辦理局中伙食、茶煙、油燭，及修理車馬設施之用，獸醫和從事喂馬、挑水等工作的雜役也各有津貼。民國《重修臨潁縣志》卷三《財政·差役》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·漯河卷》，第6冊第72頁。

其二，差徭錢被用于補充胥役收入。州縣書吏、衙役、家丁辦理差使、催收賦稅、造具錢糧征冊時，往往借機向民眾索取陋規。后來有州縣在頒布禁令的同時，改為局中每月支發固定數額的津貼，民國《重修臨潁縣志》卷三《財政·差役》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·漯河卷》，第6冊第70-71頁。亦有直接從所收差徭錢內劃出一部分給書役的。 郾城于每畝所收差徭錢三十文中，“以二十文歸車馬局為支差之用，以一文為書院經費，九文為籍書造冊之費”，參見民國《郾城縣記》卷九《賦役篇》，上海書店出版社編：《中國地方志集成·河南府縣志輯》，第41冊第91頁。這個方法增加了胥役的合法收入，有助于在制度上避免其勒索、擾民。

其三，車馬差徭是地方教育經費的重要來源。如閿鄉縣“鳣堂經學及城內陽平、盤頭、文鎮四處義學俱由公局發脩膳錢”。民國《新修閿鄉縣志》卷二二《掌故》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·三門峽卷》，第10冊第537頁。靈寶縣為發展教育，由差局捐銀一千兩，“以八百兩充書院師徒束脩膏火資”，二百兩用于復設義學十一處。光緒《重修靈寶縣志》卷七《藝文中·記》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·三門峽卷》，第8冊第251頁。臨潁縣于光緒后期新建小學堂，為購買書籍、聘請教習，每年自車馬局提錢一千五百千文。民國《重修臨潁縣志》卷三《財政·差役》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·漯河卷》，第6冊第73頁。

其四，一些縣的車馬差徭還成為興辦地方其他工程的經費。如在安陽縣的車馬差徭項內負擔了津貼棉布、號草、漳河橋工并紅差的經費。民國《續安陽縣志》卷五《財政志·附河南善后支應局告示》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·安陽卷》，第10冊第355頁。臨潁縣興辦積儲粟谷、設工藝局和巡警局，或直接提取差徭錢，或自每年辦差所余款項中籌集經費。民國《重修臨潁縣志》卷三《財政·差役》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·漯河卷》，第6冊第73頁。

由上，車馬差徭并非辦理驛站差務的專款，而是承擔了縣署日用及興辦地方事業所需的開支，成為地方建設的一大財源。不過，正由于差徭錢在去向上比較復雜多元，許多州縣事務的辦理都要從中取用，也就埋下因開支過度導致局用匱乏，不得不自差徭外再加攤派的隱患，給驛站額外財政造成了一種內生的擴張性。

（三）利益博弈與驛站額外財政的不穩定性

從向民間攤派差徭到置辦車馬，幾乎處處均有可以上下其手、營私舞弊之處，之前胥吏和衙役便從中大肆漁利。設局以后，差徭之征收經辦轉由士紳負責，再想侵吞勒索，難度已大大增加。而州縣官的最大訴求是保證驛站各項差役的順利完成，只要不引發激烈民變，在把車馬差務交給胥役或士紳辦理之間，并不存在必然的選擇。故兵差負擔緩和后，州縣官的傾向也可能產生變化。士紳、胥役之間圍繞車馬差徭的利益爭端，與州縣官的微妙態度相交織，造成車馬局建立和發展過程中的諸多波折。與章程中整齊、明晰的條文相比，在多個利益相關方的博弈中反復協商、調整，才是車馬局運作的實際狀況。以下通過一些案例，對該現象進行分析。

封丘縣在咸豐初年被延津縣轉嫁差務，鄉民不堪重負，打入官署，知縣“不得已邀請四鄉大戶紳衿，設立公局，此后差使統由公局紳董代為雇覓車輛支應”。民國《封丘縣續志》卷一九《掌故二·禁差繞道》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·新鄉卷》，第15冊第241頁。后來負擔減輕，知縣卻決定差使“發交六班總役代為支應”，恢復衙役操辦，似乎邀紳設局只是權宜之計。光緒初年此問題積弊已極，知縣李永吉多次奔走，在取得道員的支持后，車馬局才得以重新設立，他曾解釋道：“卑前縣各令非無有心恤民之人，無如窟穴其中，取巧避匿，或因以為利者甚多。一聞縣中核及車馬，遂環起而攻，或捏詞上控，或匿名揭帖，務令其畏沮而后已。以故歷任視為無可如何之事，從不敢輕議舊章。”民國《封丘縣續志》卷一九《掌故三·改訂車馬章程》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·新鄉卷》，第15冊第249-250頁。此處雖未指明，也易知胥役是“舊章”的最大獲益者，他們以各類手段蒙蔽、要挾知縣，以達到阻撓士紳重訂新章、經辦車馬的目的。胥役群體是管理州縣檔案，開展征稅、緝捕、守備等事務的依托，一旦聯合起來，知縣很多時候也不得不維持現狀，以示退讓。

其他一些縣車馬局的成立過程，還不如封丘縣這樣順利，如新安為秦晉豫三省要沖，差役浩繁，此前車馬皆由衙役代雇，紳民飽受胥役貪蠹之苦。咸同年間雖已設置公局，但胥吏浮收勒索、朘削農民的弊病依然不止。光緒二年（1876），紳士要求減少差徭負擔，但時任知縣駁斥了這些請求，“對胥役持放任主義，雖歲歉而敲詐如故”，士紳與縣衙的關系迅速激化，幾乎釀成士子罷考之變。之后在江南義紳的協助下，當地士紳繞過知縣，向巡撫匯報情況，“厘定差徭章程，將從前積弊一律豁除”， 民國《新安縣志》卷三《財賦·附財政機關沿革》、卷一二《人物下·民國》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·洛陽卷》，第25冊第74-75、223頁。問題才得以初步解決。無獨有偶，安陽縣因胥役攤派車馬款時乘機勒索，士紳呈請知縣創設車馬局，而知縣“為胥役蒙蔽，謬于舊習，不允所請”，也險些導致士子罷考。紳士設法找到河北糧儲道，求其主持，又聯名上控河南巡撫，在多方活動之下，車馬局才得以設立。民國《續安陽縣志》卷五《財政志·附財政各機關沿革》、卷一六《人物志·任恤》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·安陽卷》，第10冊第354-355、428頁。可見當訴求被駁回時，士紳也有應對之策，既能通過士子罷考等行為制造轟動效應，使知縣不得不為地方穩定考慮，改進差務辦理機制，又能利用自身獨有的人際網絡聯絡道、省高官，自上施加壓力，迫使知縣答允其請求。

事實證明，車馬局得以創建和運作，其基礎是各方所獲權益的相對平衡。在差務沉重、胥役勒索導致紳民反抗的背景下，州縣官準許車馬局成立，以緩和社會矛盾，更好地完成驛站財政供給，并可通過“官督”體制利用差徭錢興辦地方事業；士紳設局辦事，通過明定章程，減輕了百姓負擔，增強了其在地方事務中的話語權；胥吏不再辦差，但損失的利益有津貼彌補。三方由此達成暫時的平衡，使車馬局的運行具備了條件。然而一旦局勢穩定，壓力減小，各方勢力尤其是州縣官和胥役都想擴大權力以分取更多利益，這就再度激化了矛盾。為了解決爭端，又要通過縣中各方的妥協乃至上級施壓，才能重新制訂相對合適的方案。如此循環往復的權益博弈成為車馬局運轉的常態，體現了由州縣自主創立、非正式的驛站額外財政體制的不穩定性。

結" 語

驛站系統在清代中國多民族統一國家格局的鞏固和發展中發揮著極為重要的作用。在歷朝歷代基礎上，清朝曾建立起以2000余個驛站為核心，輔以塘、臺、遞鋪的完整體系，以保證全國性信息資源、物質資源和人力資源的調配。這一系統本身也需要消耗大量人力、畜力和經費等財政資源，清朝每年為此征繳相應的稅賦在300萬兩白銀以上。但即使如此，從地方州縣基層角度來看，國家的財政投入還遠不足以抵達這一系統的每個末梢。一個驛站對每個省的地方州縣、藩部地區的盟旗與將軍大臣轄地而言，都意味著一種無限制的財政投入。中國疆域遼闊，區域差異明顯，各地區的基層管理者為驛站籌措經費、夫役和物資的方法、途徑等也因機制各異。

隨著戰爭的多發與日常性行政事務的繁劇，驛站差務承辦量也必然增長。從地方角度來看，國家對驛站的財政支持無法保證這一龐大體系的正常運行。對每個州縣而言，要維護每個驛站的運行還需要大量的投入，因此必須建立起一套穩定的經費、夫役和物資的籌備機制，才能維持驛站體系的穩定運行。在清朝不斷裁扣額定經費的局面下，州縣不得不自主因應、自我調適，最終在清中后期建立起驛站額外財政。

州縣驛站額外財政對清朝大一統國家的治理乃至近代轉型起到了重要作用。驛站額外財政體制的建立，改變了原先驛站差徭管理混亂的情況，對差徭的征收使用進行了規范，同時又發揮了各州縣因地制宜的靈活性，為官府開辟了一個汲取基層資源的新渠道，不斷為地方應對驛站事務提供經費支持。因此，額外財政作為額設驛站財政的不可或缺的補充，維持著州縣政務的運轉，也成為保障龐大王朝疆域版圖穩固與行政事務正常運轉的關鍵部分。此外，潛在的擴張性和不穩定性，還促使驛站額外財政逾越驛傳體系的界限，對清代國家治理產生了廣泛而深刻的影響。仍以河南為例，車馬差徭在使用上的多元去向，使其對驛站之外更大范圍的州縣事務產生影響。在清末新政時期，河南省對州縣車馬差徭進行全面核算，并推動車馬局正規化，減少了官吏對局所事務的干擾，將差徭余額用于地方新軍、實業和學堂建設。參見（清）林紹年：《整頓車馬積弊折》，《林文直公奏稿》卷六，成文出版社編輯部編：《清末民初史料叢書》第20種，成文出版社1968年版，第2冊第769-785頁；《河南全省財政說明書》，中央財經大學圖書館輯：《清末民國財政史料輯刊補編》，第5冊第212頁。故作為差徭管理機構的車馬局，其職能也就不限于支應驛站事務，具備了向地方其他財政事務擴展的條件。到民國時期，一些車馬局被改造成縣公款局或財務局，繼而蛻變為近代化獨立的縣地方財政機構。 如澠池的包差局，民國時期“劃包差為地方稅，留辦新政，改為公款局，設正副局長主之”，后又改為財務局（民國《澠池縣志》卷七《財政·公款局》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·三門峽卷》，第5冊第336頁）。安陽縣1912年改車馬局為公款局，在車馬費外兼管多種雜捐，之后改為財務局。至1933年成立財務委員會，專管地方一切財政事宜，而“省方財政者歸縣府負責經管，從此省縣款項界限劃清”（民國《續安陽縣志》卷五《財政志·附財政各機關沿革》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·安陽卷》，第10冊第355頁）。類似情況還發生在新安，倡善堂入民國后先改為公款局，后又改為財務局，最終建立財務委員會，“專管縣地方款，自此省縣地方財政乃實行劃分矣”（民國《新安縣志》卷三《財賦·附財政機關沿革》，河南省地方史志辦公室編纂：《河南歷代方志集成·洛陽卷》，第25冊第75頁）。可見，驛站額外財政在增強國家汲取基層資源和保障驛站運行能力的同時，反過來也帶動了縣域財政體制的重構和近代化。還需注意的是，州縣驛站財政，特別是額外財政，既是一個維系大一統國家運轉的基礎，又是一個將國家治理成本不斷向底層百姓轉嫁的機制，其形成與演變給基層民眾帶來的沉重負擔，是我們理解清代驛站財政體制時不容忽視的一面。對這些問題的探討，有助于我們形成對清代驛傳制度落地運行的完整、動態和宏觀認識，也有助于我們深刻理解清代多民族統一國家格局得以構建的資源汲取渠道、基層邏輯和堅實基礎。

（附記：本文在寫作過程中，中國人民大學清史研究所碩士研究生軒望帆貢獻良多。）

責任編輯：孫久龍

Financial System of Post in Counties under the View of

Grand Unification State of the Qing Dynasty

LIU Wen-peng

（Institute of Qing History， Renmin University of China， Beijing， 100872， China

）Abstract：After the establishment of the Qing Dynasty， the government adopted the method of recruitment to replace the practice of distributing post corvee to common people since the Ming Dynasty by reforming the post station finance. However， due to the shortage of funds， compulsory apportionment still persisted despite repeated bans.In the late Qing Dynasty， as large-scale wars led to busy corvee， county governments imposed additional post station corvee on the common people， which brought about structural changes in the post station finance. Taking Henan Province as an example， under the cooperation between officials and local gentry， the county organized informal institutions represented by the Chema Bureau（車馬局，an institution in charge of vehicles and horses）to systematically manage the apportionment and use of additional post station corvee within its territory， thus establishing an additional fiscal system outside the national system. The emergence and development of the additional post station fiscal system was the result of the transformation of the county post station finance in the middle and late Qing Dynasty. It significantly enhanced the ability of the Grand Unification State to extract resources from the grassroots level and laid the foundation for the formation of modern county local finance.

Key words：Qing Dynasty; county; financial system of post; Chema Bureau（車馬局）