數據基礎制度持續完善

2024年末，國家數據局聯合多部門集中印發了三項新政，進一步完善數據資源開發利用政策。

這三項政策分別是——《關于促進數據產業高質量發展的指導意見》《關于促進企業數據資源開發利用的意見》和《可信數據空間發展行動計劃（2024—2028年）》。

2024年12月31日，國家數據局舉行專題新聞發布會對上述三份文件進行了解讀。國家數據局副局長陳榮輝表示，根據全國數據資源調查，中國有四成數據僅被存儲而未使用，數據資源開發利用質效有較大提升空間，數據產業生態還不完善。因此，出臺三個政策文件是推動數據要素市場化配置改革、構建全國一體化數據市場的具體舉措，是一組政策“組合拳”。

陳榮輝介紹，未來，國家數據局將會同有關部門，進一步完善包容審慎監管規則，研究出臺更多增量政策，穩定市場預期，增強企業發展信心。

國家數據局數據資源司司長張望則透露，企業可信數據空間、行業可信數據空間以及城市可信數據空間是2025年國家數據局推進的重點。

這一系列數據新政已醞釀多時。2024年5月24日，陳榮輝曾在第七屆數字中國建設峰會上透露，將出臺數據產權制度，制定促進數據合規高效流通交易政策文件，建立數據要素收益分配安全治理機制等。他表示，這些制度的出臺將搭建起數據資源開發利用的基礎框架，奠定數據要素市場化配置改革的四梁八柱。

2024年12月27日，財政部也印發了《數據資產全過程管理試點方案》，選取部分中央部門、中央企業和地方財政部門，從2025年初至2026年底，組織開展數據資產全過程管理試點。方案顯示，試點單位將圍繞數據資產臺賬編制、登記、授權運營、收益分配、交易流通等重點環節，開展數據資產全過程管理試點。

多位業內人士認為，這四項政策直面了企業數據資源開發利用中的堵點、難點問題。政策為企業提供了明確的權益保障，明確企業在生產經營過程中形成或合法獲取的數據享有權益，為企業提供了一顆定心丸。

數據產業發展需多部門協同

11月21日印發的《可信數據空間發展行動計劃（2024—2028年）》提出，到2028年，建成100個以上可信數據空間，基本建成廣泛互聯、資源集聚、生態繁榮、價值共創、治理有序的可信數據空間網絡，顯著提升各領域數據開發開放和流通使用水平，初步形成與我國經濟社會發展水平相適應的數據生態體系。

與此同時，開展可信數據空間培育推廣行動，布局企業、行業、城市、個人、跨境五類可信數據空間建設和應用推廣。推進可信數據空間筑基行動，圍繞制訂關鍵標準、攻關核心技術、完善基礎服務、強化規范管理、拓展國際合作五個方面開展行動。

12月28日出臺的《關于促進數據產業高質量發展的指導意見》指出，將加強數據產業規劃布局、培育多元經營主體、加快數據技術創新、提高數據資源開發利用水平、發展數據流通交易、強化基礎設施支撐、提高數據領域動態安全保障能力、優化產業發展環境。

文件提出了發展目標：到2029年，數據產業規模年均復合增長率超過15%，數據產業結構優化，技術創新能力躋身世界先進行列，數據產品和服務供給能力大幅提升，催生數智應用新產品新服務新業態，涌現具有國際競爭力的數據企業。

文件在附件中提供了數據技術和產業重點發展方向，包括數據采集、數據存儲、數據治理、數據分析、數據交易、數據應用和數據安全等七個方面。

2024年12月20日發布的《關于促進企業數據資源開發利用的意見》提出，完善企業數據權益形成、保護和收益分配機制，推動數據持有權、使用權、經營權分置運行，保護企業合法權益，構建公平高效的數據要素價值分配機制；提高數據治理能力，促進企業創新發展，引導企業向數據驅動的經營模式轉型，提升市場洞察和適應能力，支持企業利用數據分析加快產品迭代和創新效率；營造開放透明可預期的發展環境，健全數據流通利用服務體系，擴大數據領域高水平開放，提升數據安全合規治理效能，完善數據聯管聯治機制，推動包容審慎監管。

綜合來看，這三份文件從多個層面豐富了當前的數據制度。

2022年12月19日，《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（下稱“數據二十條”）發布。

對外經貿大學數字經濟與法律創新研究中心主任許可指出，已發布的文件涵蓋了“數據二十條”中的四個核心部分：數據產權、交易流通、安全治理和收益分配。值得注意的是，文件對數據產權的規定是對“數據二十條”的進一步優化。原先數據二十條提到的數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權這三種權利，現在統一改為數據持有權、使用權和經營權，解決了之前關于權利對象是否一致的爭論。這意味著不再區分數據資源和數據產品，而是統一對待數據類型。

墾丁律師事務所創始合伙人麻策則分析稱，三份文件從全社會的可信數據空間概念設計，到企業視角的可信數據資源開發，直至數據資源的落地管理，形成了層層遞進式落地設計。基于數據來源及處理繁雜程度遠超想象，難以采取“一刀切”的方式對數字資源進行規劃利用。三份文件兼顧鼓勵、支持和穩慎等區別化理念，提供了分類分層的開發利用思路。“這是比較穩妥的方式。”麻策說。

許可表示，自2023年10月25日正式掛牌以來，國家數據局一直在積極推動數據要素的市場化改革和相關的基礎制度建設，經過了一年多的研究、調研、起草，最終形成了幾份政策文件，并在2024年底推出。此外，這幾份文件由國家數據局聯合多部門印發，原因在于數據制度是一個橫向的制度安排，不可避免地與其他部委的工作存在交叉，尤其是與數據資產相關的財政部、國家發改委以及監管部門，因此需要各方共同努力、協同治理。

許可預計，未來數據產業的發展需要更多的部門共同協同，實現數據要素市場化和產業化的目標。他舉例說，《關于促進數據產業高質量發展的指導意見》提出了各級發展改革、數據、教育、財政、金融監管、證監等部門要加強協同配合，把促進數據產業高質量發展作為推進數據要素市場化配置改革、做強做優做大數字經濟的重要舉措。

許可表示，這些文件形成一個模塊化的立法體系，不是孤立存在的。它們都以“數據二十條”為基礎，有的是對“數據二十條”進行細化，有的是進行完善，有的則是與其他制度相銜接。

直面企業利用數據的難點

如何讓企業能夠合規地利用數據資源，一直是數據政策落地的難點。

“數據二十條”明確了公共數據、企業數據、個人數據這三種數據類型，其中企業數據一直是數據資源開發利用的重點和熱點。

2024年8月，國家數據局宣布，有關公共數據、企業數據資源開發利用的兩份文件將于2024年年內陸續出臺，個人數據資源開發利用的相關政策也在加緊研究當中，未來將通過更有針對性、更具操作性的政策指引，讓企業有感、市場有感。

而國家數據局此次出臺的三個文件中正包含了對企業數據資源開發利用的相關制度。

國家數據局數據資源司司長張望在12月31日的發布會上表示，在企業數據權益形成方面，明確了企業對其在生產經營過程中形成或合法獲取、持有的數據，依法享有法律法規規定的、民商事合同或行政協議約定的數據權益，對于此類數據，企業在不違反法律法規、不危害國家安全和公共利益、不侵害他人合法權益的前提下，可以放心開發利用。同時，他指出，《關于促進企業數據資源開發利用的意見》還鼓勵企業探索市場化、場景化的“授權使用、分享收益”新模式，盤活企業數據資源，促進數據價值釋放。

張望進一步指出，在企業數據權益保護方面，企業對其合法獲取、持有的數據進行開發利用、流通交易和經營收益的權益應當予以保護。企業有權依法或依合同約定，自主或委托他人基于其合法獲取、持有的數據開發數據產品或提供數據服務。從實踐看，數據權益的爭議時有發生，有必要建立數據權益流轉機制和多元化爭議處理機制，確保在數據開發利用過程中各方權益都能依法受到保護。

許可表示，已經發布的文件為企業提供了明確的權益保障，明確企業在生產經營過程中形成或合法獲取的數據享有權益，這些權益可以來源于法律規定、民商事合同或行政協議。這為企業提供了一顆定心丸，尤其是對于個人數據的處理，企業在合法持有和獲取的情況下，享有相應的權益。

上海華誠律師事務所高級合伙人吳月琴認為，政策文件直面了企業數據資源開發利用中的堵點難點問題，包括數據共享共用不足、數據治理和應用支持力度不夠、數據產品和服務開發不足等。目前，企業面臨著擁有大量數據但缺少明確的應用場景、數據價值實現路徑存在不確定性等問題。

麻策表示，企業數據利用最大的難題，在于數據多元主體權利條件下，有效明確企業數據權益的合法合規性，而基于數據權益競爭狀態，企業很難量化評估數據資源利用的法律后果。以公開數據為例，邊界的不明情況下，仍可能構成刑事犯罪。

此外，財政部于12月27日公布的《數據資產全過程管理試點方案》（下稱《試點方案》）提出編制數據資產臺賬、開展數據資產登記、完善授權運營機制、健全收益分配機制和規范推進交易流通等多項內容。這些措施旨在規范數據資產管理流程，提升數據資源質量，確保數據資產依法合規運營，并實現數據資產的有效流通和價值實現。

財政部要求試點單位需提高站位，建立工作機制，每半年向財政部報告進展情況。同時，試點單位應結合實際探索數據資產管理模式，形成有效經驗，并嚴格遵守數據安全法律法規，制定安全管理制度和應急預案，嚴防數據資產價值應用風險。

麻策認為，《試點方案》打通了資產登記、授權和運營利益鏈條，能夠提升企業等主體有效利用數據，釋放數據要素價值。

“我們希望數據要素市場應當更多走向市場化配置而非政策性驅動，以此推動數據要素市場的長期健康發展。”麻策說。

具體而言，中聯律師事務所上海辦公室合伙人胡峰分析，首先，《試點方案》中被選中的試點單位和部門都是手里持有豐富數據資源的單位和部門，其擁有相關數據資源開發利用探索的前期經驗，也擁有數據資源開發利用的激勵。

其次，試點周期和目標的設定，周期是兩年，時間比較充裕，各分階段目標雖有難度，但都在合理的范圍內，最終的目標是建立和完善數據資產管理制度標準體系和運行機制，這也非常符合大型企業和機構常態化運營數據資產的方案。

此外，具體試點內容的設置非常符合數據資源治理的邏輯，比如建立數據資產臺賬、建立并完善數據資產授權運營管理制度和工作機制；也非常符合單位和部門業績考核的邏輯，比如開展資產登記、建立登記資產卡片，推進行政事業單位和國有企業所持有或控制的數據資產納入本級政府國有資產報告工作。

一些社會各界對政策的反饋，也體現在《試點方案》之中。

許可表示，《試點方案》最后一段提出的風險防控相關舉措，回應了各界對于數據資產全過程管理過程中可能出現的問題。

為規避相關的問題與風險，《試點方案》規定，對外授權使用數據資產應當按照國家有關規定進行評估，嚴防數據資產價值應用風險。嚴禁利用行政事業單位數據資產進行擔保，新增政府隱性債務。嚴禁行政事業單位借授權有償使用數據資產的名義，變相虛增財政收入。在推進數據資產有條件有償使用過程中，不得向社會公眾轉嫁不合理成本。

許可表示，《試點方案》的最后一部分實際上在對數據資產授權使用進行雙重限制。第一重限制是對于社會公共服務相關的數據，試點單位應該開放，實現免費無償的使用。即使在有償的使用過程中，也不能按照“市場定價，價高者得”的方式面向社會進行授權運營。原因在于，如果在源頭上增加數據授權運營的成本，由于數據最終會為社會公眾提供服務，那么這個成本會層層的傳遞到社會公眾上，每個人使用這個數據的成本都增加了，這與數據賦能千行百業的大目標是背道而馳的。

此外，許可表示，目前各界的另一個擔心是數據資產入表可能會導致新的資產泡沫。例如，在過去的實踐中，各地出現了以“數據財政”替代或補充“土地財政”的狀況。

許可告訴我們，新的資產泡沫有兩種可能性：一是虛增資產；二是利用虛增的資產進行所謂的數據的資本化運作。《試點方案》中行政事業單位“變相虛增財政收入”“新增政府隱性債務”的相關規定對這一擔憂進行了回應。但需要注意的是，試點單位不僅包括行政單位，還包括一些國有企業。如何避免國有企業虛擬資產的資本運作帶來擔保風險和資產泡沫，這可能需要在未來進一步細化相關的監管規則。

“可信數據空間”有了明確定義

備受關注的是，《可信數據空間發展行動計劃（2024—2028年）》（下稱《行動計劃》）從國家層面首次提出了“可信數據空間”的官方定義，并提出了到2028年建成100個以上可信數據空間的系統規劃。

張望透露，企業可信數據空間、行業可信數據空間以及城市可信數據空間是2025年國家數據局推進的重點。

張望表示，個人可信數據空間、跨境可信數據空間的數據安全合規要求高、政策性也很強，國家將聯合有關部門在充分調查研究基礎上，積極探索、穩慎推進。

歐盟于2016年率先提出建立歐盟國際數據空間的倡議，并在《歐洲數據法案》中明確建立“歐盟共同數據空間”，將其定義為：數據共享或聯合處理的標準和實踐框架，用于開發新產品和服務、科學研究或民間社會倡議。

《行動計劃》則首次給出了中國的定義：可信數據空間是基于共識規則，聯接多方主體，實現數據資源共享共用的一種數據流通利用基礎設施，是數據要素價值共創的應用生態，是支撐構建全國一體化數據市場的重要載體。可信數據空間須具備數據可信管控、資源交互、價值共創三類核心能力。

許可表示，可信數據空間在過去一年中被國家數據局反復提及。他介紹，可信數據空間被視為數據基礎設施的重要組成部分。數據基礎設施是推動數據交易和流通的關鍵概念，旨在服務于數據流通、開發和再利用，而可信數據空間則是這一概念的核心。盡管對數據基礎設施的定義存在爭議，但國家數據局一直致力于進一步落實和細化這一概念，以區分于傳統的網絡設施。數據基礎設施不僅包括技術基礎，還涉及制度性安排，如數據流通準入標準規則的建立。

張望介紹，在企業可信數據空間上，目前中國已有部分互聯網平臺企業、行業龍頭企業、央國企積極開展可信數據空間建設。從企業內部看，搭建受控、可信、合規的數據流通和開發環境，可以打通企業內部單元甚至是跨法人主體間數據共享的堵點卡點，也可以吸引外部專業團隊在確保數據不出域的前提下，協同開發利用好數據資源，幫助企業提高創新能力。從企業外部看，行業“鏈長型”龍頭企業建設可信數據空間，能夠更加有效地協同上下游企業開放資源，增強合作信任度，提高供應鏈競爭力。

陳榮輝介紹，當前中國數據要素“供給-流通-應用”的市場化循環體系仍不暢通。2023年，中國數據生產總量約為32.85澤字節（ZB），但僅有2.9%的數據被保存，企業超過一年未使用的數據占比近四成，大量數據一直在“沉睡”，數據要素價值尚未充分釋放。在這一背景下，可信數據空間是從數據要素角度探索數據規模化流通利用的中國方案，將助力構建繁榮活躍的全國一體化數據市場。

陳榮輝進一步指出，價值共創是可信數據空間的核心，通過創新共建共治、責權清晰、公平透明的運營機制，以高價值的創新應用場景，吸引各相關方共同挖掘數據價值，推動數據從供給端到需求端的高效匹配、融合應用和產品創新，打造數據共享共用共創的“新模式”，最大化釋放數據要素價值。例如，全球很多國家都在積極探索基于數據空間的跨國癌癥數據共享與AI模型訓練、數字產品護照、分布式能源統籌調度等新應用模式，創造新的價值增量。

此外，陳榮輝表示，可信數據空間通過構建多方共識的規則制度，以及安全可信的技術環境，能有效降低供數和用數方的信任成本，消除數據共享顧慮、提升供數意愿。從流通效率方面，可信數據空間強調數據資源互聯互通互操作能力，打通數據流通的堵點，消除“數據孤島”，突破傳統“點對點”的數據交換模式，實現數據資源規模化流通、高效配置和開發利用。

他援引數據稱，國際研究機構預測，數據流動量每增加10%，將帶動GDP（國內生產總值）增長0.2%，數據流動對各行業利潤增長的平均促進率為10%左右。可信數據空間以場景創新、價值共創為著力點，是培育數據產業生態的重要土壤，可以吸引數據資源、技術、服務、應用、安全、基礎設施等各類數據企業參與其中，打造形成數據產業集群。