生態(tài)性缺失：基層社會治理中“五社聯(lián)而不動”的生成根源及破解路徑

關鍵詞：碎片化治理；五社聯(lián)動；聯(lián)而不動；生態(tài)性缺失；社會治理共同體

一、問題提出

20世紀80年代以來，隨著我國經(jīng)濟體制改革和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，社區(qū)這一概念被正式引入國家相關政策之中，并衍生出社區(qū)服務、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)建設等政策術語，旨在更好地發(fā)揮社區(qū)力量，以回應現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的諸多問題。社區(qū)作為社會的基本單元，成為加強和創(chuàng)新社會治理的基礎平臺與核心場域。黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理”的戰(zhàn)略部署[1]；黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”[2]；黨的十九屆五中全會強調“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[3]；黨的二十大報告指出要“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”[4]；黨的二十屆三中全會強調“健全社會治理體系，加強黨建引領基層治理，完善共建共治共享的社會治理制度”[5]。上述政策取向對社會治理的內涵和要求作出了內在界定，強調黨對社會治理的核心引領，以及多元主體在社會治理中的整合性參與。而將社區(qū)構建成為集地域、生活、精神、情感多重內涵于一體的治理共同體[6]，離不開社區(qū)兩委（社區(qū)黨支部委員會和社區(qū)委員會）、社會組織、居民等多主體的合力共治。但是，在社區(qū)治理過程中，由于多主體之間缺乏利益契合而難以達成共識，易產生治理碎片化和多元主體分化的問題，嚴重制約著社會治理的運轉及其效能的彰顯。

碎片化原意是指完整的東西碎成諸多零塊，而在治理語境下，碎片化強調的是多個治理主體之間缺乏合作、治理政策實施散亂、治理目標背離初衷等現(xiàn)象。[7]在社區(qū)治理中，存在著黨組織、居委會、社會組織、居民大眾、轄區(qū)單位等多元主體。它們之間常常缺乏聯(lián)動整合機制，彼此的目標和行動獨立、不統(tǒng)一，甚至存在矛盾和沖突。經(jīng)常談到的“三駕馬車（居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司）”之間存在張力就是治理碎片化和主體分化的典型例子。從不同學者的觀點中可以看出，與碎片化相對應的是整合性。因此，如何破解社區(qū)碎片化局面也就轉移到了如何加強社區(qū)整合性治理上。2020年，為整合多元力量、發(fā)揮多元主體的共治效能，以更好地應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，湖北省在“三社聯(lián)動”基礎上進行創(chuàng)新與發(fā)展，提出了“五社聯(lián)動”工作機制。[8]該機制是以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作者為支撐、社區(qū)志愿者為依托、社會慈善資源為助推的新型社區(qū)治理機制，以期通過“五社”的聯(lián)動化解碎片化治理難題。2021年，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》進一步提出，要完善社會力量參與基層治理激勵政策，創(chuàng)新社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的聯(lián)動機制。[9]這為全國范圍內創(chuàng)新“五社聯(lián)動”機制，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了合法性基礎。全國各地基于自身治理現(xiàn)狀，紛紛開展實踐探索，試圖以“五社聯(lián)動”來破解社區(qū)治理碎片化難題。

近年來，在社區(qū)、社會工作者、社會組織“三社聯(lián)動”的基礎上，“五社聯(lián)動”逐漸成為回應基層社會治理復雜議題的創(chuàng)新機制，即通過增加社區(qū)志愿者這一主體以發(fā)揮廣大居民的主體性；強化社會慈善資源以豐富基層社會治理資源渠道和配置方式，從而破解“三社聯(lián)動”忽視居民大眾參與主體性、政府公共財政資源依賴性的難題。然而筆者調研發(fā)現(xiàn)，“五社聯(lián)動”并非如理想中那樣有效運轉，實踐中同樣存在著五社要素齊全卻缺乏有機聯(lián)動的悖論現(xiàn)象。“五社聯(lián)動”在某種程度上作為超越“三社聯(lián)動”以回應基層社會治理復雜問題的新機制，為何在實踐過程中又出現(xiàn)了類似于“三社聯(lián)動”機制實踐所面臨的相似問題？導致“五社聯(lián)而不動”的深層機理是什么？本文將圍繞上述問題進行探討。

二、文獻回顧和理論視角

（一）文獻綜述

在我國應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控實踐中，社區(qū)作為基礎治理單元，其關鍵作用得到充分彰顯。[10]而在回歸常態(tài)化過程中，社區(qū)治理力量單一、積極性消退、治理碎片化等短板再次暴露出來，僅靠社區(qū)黨組織、居委會等單一主體難以實現(xiàn)社區(qū)治理共同體的構建。2020年，在湖北省民政廳的大力指導和支持下，武漢市正式啟動“五社聯(lián)動”社會工作服務項目[11]，大力培育社區(qū)志愿者，激活社會慈善資源，廣泛動員社會力量參與社區(qū)治理，尋找社區(qū)治理本土化新路徑、新方法。“五社聯(lián)動”在推進武漢市乃至湖北省基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮積極作用，成為全國范圍爭相學習的典范。

圍繞“五社聯(lián)動”的行動邏輯、聯(lián)動機制和實踐經(jīng)驗等方面，學術界展開了深入剖析。“五社聯(lián)動”并非“三社”與其他主體的簡單相加，而是改變了政府單一的“輸血式”資源投入模式，為社區(qū)治理培育了更廣泛、更活躍的社會力量。原珂和趙建玲認為，“五社”之間的協(xié)同聯(lián)動機制將直接影響整體治理效果。因此，為使“五社聯(lián)動”更好地發(fā)揮作用，社區(qū)應在基層黨委和政府統(tǒng)籌下建立五社主體之間的互聯(lián)互動和優(yōu)勢互補機制，最終實現(xiàn)“ 1+1+1+1+1gt;5”的合力功效。[12]孟志強等結合社區(qū)實踐經(jīng)驗，總結出社會組織卷聯(lián)型、社區(qū)志愿者卷聯(lián)型和社會慈善資源卷聯(lián)型三種“五社聯(lián)動”實踐模式。[13]任敏提出與此相似的三種“五社聯(lián)動”參與社區(qū)治理模式，即社區(qū)社會組織作用發(fā)揮突出型、社區(qū)志愿服務發(fā)展突出型和社區(qū)公益慈善資源籌措突出型。[14]卓彩琴等對社會工作在“五社聯(lián)動”過程中的行動進行了探索，考察了社會工作如何通過專業(yè)性、自主性的發(fā)揮，聯(lián)動農村社區(qū)各主體，形成協(xié)同共治機制，以提升農村社區(qū)治理效能。[15]上述學者都對“五社聯(lián)動”中各主體的行動策略進行了分析，從實踐的角度闡述了“五社聯(lián)動”的特色及優(yōu)勢。

而從理論層面的研究看，顧永紅和劉宇結合“行政吸納服務”理論對政府購買社會工作服務中“五社聯(lián)動”的行動邏輯進行了闡釋，并指出“五社聯(lián)動”有利于政社之間“信任—合作”關系的建立，可以有效緩和僵化的委托—代理機制。[16]張敏指出“五社聯(lián)動”是通過結構再造、秩序整合和價值共創(chuàng)以實現(xiàn)社會治理共同體的構建。[17]邱國良等則借助“一核多元”的理論框架對“五社聯(lián)動”實踐機制進行審視，提出需要從政府層級體制、社會志愿參與、社區(qū)協(xié)商平臺以及居民主體意識等方面著手，推動“五社聯(lián)動”對社區(qū)治理的作用發(fā)揮。[18]徐選國動態(tài)審視了“五社聯(lián)動”之于“三社聯(lián)動”的突破與創(chuàng)新，強調“五社聯(lián)動”既延續(xù)了“三社聯(lián)動”在政社分工與合作方面的體制創(chuàng)新，又突出了基層治理生態(tài)的構建和打造。[19]

綜上可知，學界結合理論與實踐，對“五社聯(lián)動”的作用發(fā)揮、內在機制和理論解釋進行了積極研究和闡述。已有研究精確抓住了“三社聯(lián)動”與“五社聯(lián)動”之間的區(qū)別，突出了“五社聯(lián)動”的內在要義，將同質性要素進行歸類、異質類要素進行拓展，從而發(fā)揮社區(qū)治理中各主體的優(yōu)勢，更好地滿足居民需求。然而通過實地調研，筆者發(fā)現(xiàn)“五社聯(lián)動”在基層治理實踐中依舊存在種種問題。例如，各主體之間的聯(lián)動和參與積極性不強，未能內化“五社聯(lián)動”的核心意涵，僅是將其作為任務加以應對，出現(xiàn)盲目推進“五社聯(lián)動”的泛化行動，難以形成治理共同體格局的問題，社區(qū)治理碎片化問題依然存在。

（二）理論視角與分析框架

我國基層社會治理已取得了一定成就。但是，伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，鄰里互動少、交往匿名性強、人口流動性大等問題依舊困擾著城市社區(qū)，社區(qū)難以成為一個使居民充滿安全感、歸屬感和情感依托的共同體。因此，社區(qū)迫切需要創(chuàng)新相關機制，推動社會治理共同體構建，增強居民社區(qū)生活幸福感和社區(qū)治理效能。本文嘗試借助社會治理生態(tài)視角和社會治理共同體理論作為回答“五社聯(lián)而不動”產生根源的理論依據(jù)。

1.基層社會治理生態(tài)構建

有學者指出，基層治理是一種生態(tài)網(wǎng)絡，需要黨建引領多元主體合作共治，共同編織基層治理生態(tài)之網(wǎng)。[20]在基層社會治理這一生態(tài)體系中，“五社聯(lián)動”在參與治理時與其生態(tài)性的完善程度、不同主體間的聯(lián)動關系，以及隨時間發(fā)展而出現(xiàn)的生態(tài)位變動情況密切相關。結合基層治理生態(tài)構建理論，筆者將基層社會治理生態(tài)劃分為組織生態(tài)、服務生態(tài)、參與生態(tài)和公益生態(tài)（見圖1）。其中，組織生態(tài)以自上而下的方式介入其余各類生態(tài)發(fā)展之中，其他生態(tài)之間則相互影響，相互建構。

組織生態(tài)指的是黨建引領、組織其他力量達成集體行動以服務社區(qū)。其動員不只包括黨組織對黨員的動員，也包括對政府、企業(yè)、社會力量和人民群眾的組織和動員。在社區(qū)中，各級各類基層黨組織成為領導基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘[21]，為基層治理提供了強有力的組織基礎。面對多元且碎片化的利益群體，基層黨組織可以依托社會組織和社會成員之間的橫向聯(lián)系，以社區(qū)黨群服務中心為平臺，采取參與式、服務型的管理模式。[22]同時，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》指出，要以提升組織力為重點，加強黨對基層社會的領導，同時通過堅持黨建帶群建，更好地推動各個主體履行組織、宣傳、凝聚、服務群眾的職責，從而構建基層治理的組織生態(tài)。[9]

服務生態(tài)是指社會工作者、社會組織等主體力量在參與社區(qū)治理時，基于社區(qū)發(fā)展的公共利益和多元化需求，堅守以人為本的服務宗旨，通過社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供、兒童友好社區(qū)建設、困境群體幫扶等措施，為有需要的個人、家庭、群體和社區(qū)提供社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)發(fā)展需求，提高社區(qū)居民生活質量，進而構建起完善的社會服務體系。新的時空脈絡下催生的多元化社區(qū)需求呼喚健康的社會服務生態(tài)構建。

參與生態(tài)更強調居民的活動參與和社區(qū)志愿者積極性的發(fā)揮。社區(qū)治理不僅需要政府部門的適當介入和政策支持，更需要居民參與社區(qū)治理的責任和義務。而居民作為社區(qū)治理的主要力量，其參與社區(qū)治理的能力與其參與意識、參與素養(yǎng)、參與機會等息息相關。[23]因此，社區(qū)需要進一步激發(fā)居民的責任意識和主體性，將大眾培養(yǎng)成自我服務、自我治理的主人翁。社區(qū)認同、骨干動員和組織賦權是影響居民進行社區(qū)參與式治理的三大法寶。[24]其中，社區(qū)社會組織是居民參與社區(qū)治理的一大關鍵點。較之其他社會組織，社區(qū)社會組織可以更及時地挖掘社區(qū)需求，整合社區(qū)資源，并根據(jù)社區(qū)發(fā)展特點提供針對性服務。此外，社區(qū)志愿者也是社區(qū)參與生態(tài)發(fā)展的重要力量。在服務社區(qū)的過程中，志愿者的行為能夠使幫扶群體所遇困境得到緩解，同時其自身在這一過程中也能獲得情感上的滿足，改善自己與社區(qū)、社會的關系[25]，進而不斷增強社區(qū)公共精神和社區(qū)內在韌性。

公益生態(tài)是通過設立社區(qū)基金會、搭建社區(qū)公益慈善網(wǎng)絡來營造社區(qū)公益氛圍和社區(qū)慈善文化。建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體離不開公共、公益、慈善等內容。公益和慈善的內涵都指向了社會公共議題的解決，而在社區(qū)治理語境下，其更偏向以公益力量推動社區(qū)居民需求的滿足和發(fā)展。通過社區(qū)基金會或社區(qū)基金建立等方式，社區(qū)可以汲取本地資源，將地方社會資源與社區(qū)社會組織相鏈接[26]，同時向外吸引企業(yè)、政府等力量支撐，使公益慈善新活力融入社區(qū)。考量到生活于社區(qū)的廣大民眾，大力推進以社區(qū)為本的慈善文化建設和慈善公益生態(tài)構建是助力基層治理創(chuàng)新的重要維度。

此外，原有的社會工作在民政部門主管推動下得到了一定發(fā)展，但是由于發(fā)展不平衡，社會工作在“五社聯(lián)動”中總體呈弱生態(tài)狀態(tài)。中央社會工作部的成立將統(tǒng)籌指導全國社會工作的發(fā)展，有助于推動社會工作發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)從弱生態(tài)系統(tǒng)向強生態(tài)系統(tǒng)轉換，進而提高社會工作的生態(tài)位，為社會工作參與基層治理獲得新生態(tài)機會。[27]在黨的社會工作參與治理語境下，黨政主導有助于推動社會工作成為多元組織生態(tài)中的有機構成，從而使其在黨建引領基層治理中獲得結構性位置，與其他主體實現(xiàn)更好的對話以及合作共治，為居民帶來更高效精準的服務，推動社區(qū)服務生態(tài)、參與生態(tài)和公益生態(tài)的發(fā)展。可見，基層社會治理生態(tài)是比組織生態(tài)、服務生態(tài)、公益生態(tài)和參與生態(tài)更為上位的一個概念，囊括了基層社會治理中的各類主體及其具體實踐，是基層社會治理共同體實現(xiàn)的重要內涵。

2.社會治理共同體

社會治理共同體是實現(xiàn)社區(qū)有效治理、居民需求有效滿足的一種社區(qū)組織結構。其具體指政府、社區(qū)、社會組織、居民等主體基于互動協(xié)商、權責對等的原則，以解決社會問題、回應治理需求為共同目標，自覺形成相互關聯(lián)、相互促進且關系穩(wěn)定的共治群體。[28]從“人人有責、人人盡責、人人享有”到“人人有責、人人盡責、人人參與、人人享有”的轉變，體現(xiàn)了社區(qū)參與的重要性，也強調了在社會治理共同體中“參與”是居民盡責享權的一大途徑。可以說，社會治理共同體離不開各主體權責明確、參與程度平衡的有效互動聯(lián)結機制。只有在多主體的合力打造下，以社區(qū)為中心、以促進社區(qū)發(fā)展和社區(qū)團結為目標、具有整合取向的社區(qū)治理共建共治共享格局才能形成。[29]

總之，各級黨委政府、社區(qū)、社會組織、社會工作者、公益慈善資源和社區(qū)志愿者之間需要形成一種有機團結的關系，并在此基礎上打造居民參與生態(tài)和社區(qū)公益生態(tài)，構建基層社會治理生態(tài)系統(tǒng)，為“五社聯(lián)動”的推進提供生態(tài)性支持。同時，社區(qū)治理的可持續(xù)發(fā)展需要居民和其他多元主體共同參與，并形成新的共同體關系。在黨建引領下，社區(qū)和社會組織的活動舉辦、社區(qū)志愿者的服務貢獻、社會工作者專業(yè)能力的發(fā)揮、慈善資源的支持與居民參與生成可持續(xù)的閉環(huán)系統(tǒng)，形成“你中有我，我中有你”的生態(tài)關系。這是在回應居民的存在感、認同感、歸屬感、幸福感和安全感等需求時，促進居民對社區(qū)治理和相關政策的參與，進而彰顯社區(qū)治理效能的一條必經(jīng)之路。[30]

三、“聯(lián)而不動”：X街道“五社聯(lián)動”參與基層治理的實踐圖景

上海市X街道是國家民政部與騰訊基金會合作的“‘五社聯(lián)動’·家園助力站——社區(qū)基金助推基層社會治理創(chuàng)新合作項目”（以下簡稱為“五社聯(lián)動”項目）落地于上海市的五個試點街鎮(zhèn)之一，其下轄數(shù)個社區(qū)和村莊。轄區(qū)內流動人口較多，居民人口結構復雜。X街道五社要素基本齊全，并以建設“共建、共治、共享”的社會治理共同體為目標，立足社區(qū)，賦能社會組織、社區(qū)志愿者和社區(qū)居民，發(fā)掘和利用社會慈善資源，完善社區(qū)治理體系，提升基層治理效能。但是作為城郊型社區(qū)的X街道在項目落地實施中，由于人口結構復雜、流動性強、社會關系多元等客觀因素限制，社區(qū)治理難度大，出現(xiàn)了典型的五社要素齊全，但五社各主體間存在“聯(lián)而不動”的問題，其居民需求仍然得不到有效滿足。

筆者于2023年4月至7月期間，對X街道“五社聯(lián)動”試點項目多方主體（見表1）進行了走訪調研。訪談對象為X街道所對接的社會工作機構、街道自治辦負責人以及項目落地村/社區(qū)主任等。同時，筆者對社區(qū)居民也展開了訪談（見表2），掌握了X街道項目實踐的基本現(xiàn)狀。最終，筆者對X街道居民的需求進行分類、分層次分析以及各方主體關系梳理，試圖描繪出X街道“五社聯(lián)動”參與基層治理的實踐圖景。

（一）多元與異質：X街道“五社聯(lián)動”試點社區(qū)居民需求分析

從居民需求出發(fā)創(chuàng)新社區(qū)治理，滿足居民需求，是居民參與生態(tài)建設的基礎，也是創(chuàng)新社區(qū)治理的邏輯起點。楊莉提出，以需求為導向的治理能夠激發(fā)居民主動持續(xù)地參與，實現(xiàn)精準治理，提高治理績效。[31]鄒學銀也強調，精準回應社區(qū)多元需求是社區(qū)治理的出發(fā)點和落腳點。①因此，社區(qū)治理實踐不可忽視居民需求。基于此，本文在調研過程中注重對居民需求進行分析，并根據(jù)當?shù)厍闆r聚焦于老年群體、困境群體、外來群體和職工群體。

1.老年群體：需求多元與群體區(qū)隔化

X街道的老年群體按照人口來源主要可以分為三類。一是本地居住的老人。其與社區(qū)存在良好的關系，具有較強的社區(qū)歸屬感，參與社區(qū)建設與精神滿足的需求強烈。二是市區(qū)拆遷搬入的老人。其以過去在市區(qū)的生活水平為參照，感受到生活質量顯著下降，因此整體滿意度不高，但對該社區(qū)仍有一定的認同感和歸屬感。三是隨子女遷入的“老漂族”。由于其日常生活以照顧后代、幫助子女開展家庭雜務為主，空閑時間很少，且X街道并非其定居的選擇，故其參與社區(qū)活動、融入社區(qū)集體的意愿不足，社區(qū)歸屬感較低。而且由于社區(qū)較少主動關注外來居民，所以容易與第三類老年群體形成雙向的隔閡和脫節(jié)。因此，X街道的老年人整體上存在明顯的分層與區(qū)隔特征，且不同老年群體之間缺乏關系建立與融合互動。

這個社區(qū)沒有社區(qū)食堂，不像之前我住的社區(qū)……而且現(xiàn)在上海在搞十五分鐘生活圈，我們這邊搞得不行。（軍）

哪有時間參加社區(qū)活動，兒女都上班，我天天要幫他們帶孩子。（莉）

2.困境群體：需求隱藏與服務缺位

社區(qū)工作者和社會工作者在需求排查時，通常會對困境群體進行發(fā)掘，并主動為其提供幫助。但是X街道人口流動性較強，且一些困境群體及家屬不愿意主動向社區(qū)、鄰居或者社會工作者訴說自己面臨的困難，使得社區(qū)在識別和關注外來居民中的困境群體時面臨困擾，其需求在實際上難以被社區(qū)主動發(fā)掘并回應，成為一個隱藏的痛點。這也體現(xiàn)了傳統(tǒng)的中國式“求—助”關系依然遵循親疏遠近、由近及遠的邏輯。

我剛搬過來不久，沒了解過社區(qū)（我家的情況）。雖然生活壓力較大，但我也不想讓鄰居們知道，有什么事情寧愿自己扛，或者找家庭成員和親戚想辦法。（虹）

3.外來群體：制度性阻隔與兒童教育需求

作為流入到城郊型街道生活和工作的新興主體，外來群體的需求層次和融入意愿強度是在居住過程中逐漸得到滿足和增強的。但是外來人口的身份、戶籍制度的差異性政策、語言溝通的障礙以及難以完全避免的外來人受歧視等因素，都會阻礙他們融入社區(qū)。[32]同時，非上海戶籍人口的子女只能上費用較高的民辦學校，抑或教育質量不高的公辦學校。雖然流動人口子女能夠在上海上學已經(jīng)是很大的制度創(chuàng)新，但是外來流動家庭的多維因素還是不可避免地降低了其子女享有更為優(yōu)質的教育資源的可及性。

我聽不懂上海話，有時候交流起來還是蠻困難的，尤其是在這種村子里。（超）

孩子在這里上不了公立學校，只能去私立的，學費又很貴……有時候聽孩子說，在學校英語課跟不上。（怡）

4.職工群體：需求新穎與反饋受阻

社區(qū)居民中職工群體占比較高。其早出晚歸，參與社區(qū)活動和公共事務的時間與精力有限，不利于培養(yǎng)其社區(qū)歸屬感和主人翁意識。調研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)職工父母對和孩子一起參與志愿活動的意愿較強，希望可以從小培養(yǎng)孩子的服務意識，并在志愿服務實踐中加強親子聯(lián)系。由于社區(qū)尚未形成健全的社區(qū)服務體系，也尚未形成完善的社區(qū)建議反饋機制，居民的此類需求難以上達至居委會，并得到回應。

平時上班，沒有時間參加社區(qū)活動，周末他們（社區(qū)工作者）也不上班，就沒什么活動。要是周末社區(qū)能夠舉行一些針對孩子們的活動，我們是很愿意參與的。（菲）

綜上可知，居民的需求多元且復雜，而社區(qū)尚未形成完善的需求收集與反饋機制，也未針對居民的多元化需求建立相對成熟的社區(qū)服務體系。同時，“五社”中的各個主體更傾向于回應困境人群和弱勢群體的需求，忽略了普通居民和外來群體的需求。這些都阻礙著社區(qū)組織生態(tài)、服務生態(tài)、公益生態(tài)和參與生態(tài)的形成與構建。

（二）“五社”要素齊全卻“聯(lián)而不動”的現(xiàn)實表征

“五社聯(lián)動”是指社區(qū)、社會工作者、社會組織、社區(qū)志愿者和社區(qū)公益慈善資源五大要素的有機聯(lián)動。調研發(fā)現(xiàn)，在X街道推進的“五社聯(lián)動”項目實踐中，雖然五社要素基本齊全，卻依然存在“五社聯(lián)而不動”的問題，主要體現(xiàn)在五個方面。

1.社區(qū)的關鍵作用在“五社聯(lián)動”實踐中未得到體現(xiàn)

在基層治理共同體背景下，社區(qū)掌握著最核心的資源。其同時包含著活動場所承載地、社會空間平臺體、信息資源鏈接處等多重內涵，是“五社聯(lián)動”的關鍵主體，也是實現(xiàn)多要素聯(lián)動的核心要素。X街道的“五社聯(lián)動”項目就是以J村和W社區(qū)為具體實施試點。然而，在實踐過程中，兩個試點村社區(qū)均存在積極性不高的問題，致使“五社聯(lián)動”在初期推進階段就面臨較大難題。一方面，街道層面未對此次“五社聯(lián)動”項目予以充分重視，沒有將其納入街道向下部署的核心任務中，導致“五社聯(lián)動”項目在村社區(qū)推進時，缺乏強有力的抓手；另一方面，由于村社區(qū)對“五社聯(lián)動”的內涵及重要性認識不足，加上街道層面并未對“五社聯(lián)動”項目提出嚴格要求，導致村社區(qū)傾向于把“五社聯(lián)動”項目視作“不重要的額外任務”，采取“選擇性應付”的策略。

很多村干部都不知道“五社聯(lián)動”的內涵是什么，也不關心怎么能把它做好，上級怎么說就怎么做，就像是額外附加給他們的任務，隨便應付一下。（費）

2.社會組織回應轄區(qū)需求方面存在多樣性、生態(tài)性、有效性不足的情形

X街道“五社聯(lián)動”項目的承接組織S社會工作機構鼓勵社區(qū)居民自發(fā)成立社區(qū)社會組織，并為它們提供相關的指導和支持。除S社會工作機構外，還有5家新培育的社區(qū)社會組織參與到X街道的“五社聯(lián)動”項目實踐中。其服務主要圍繞轄區(qū)內弱勢群體開展，覆蓋未成年人、老年人、身心障礙者及多重困境家庭等群體。然而，經(jīng)過深入的調研分析發(fā)現(xiàn)，X街道的社會組織發(fā)展仍不夠成熟。在“五社聯(lián)動”試點項目落地前，轄區(qū)社會組織依然較為匱乏，部分社區(qū)社會組織是因應該項目的任務指標而催生出來的。對社區(qū)內部資源利用不足、居民自發(fā)組織的社會組織數(shù)量少、外部社會組織難以進駐等問題是X街道社會組織生態(tài)性不足的重要體現(xiàn)。同時，在居民自發(fā)性組織中，多數(shù)成員處于兼職狀態(tài)，缺乏參與社區(qū)活動開展和社區(qū)治理的專業(yè)背景以及時間和精力，社會組織的整體作用也隨之打了折扣。在資源不足的限制下，這些社區(qū)社會組織容易出現(xiàn)不作為現(xiàn)象。

3.社會工作者專業(yè)服務色彩明顯，但與基層黨政的治理偏好存在脫耦

社會工作者作為“五社聯(lián)動”要素中最具專業(yè)優(yōu)勢和主觀能動性的主體，在“五社聯(lián)動”項目中的作用舉足輕重。在推動“五社聯(lián)動”項目過程中，社會工作者積極鏈接資源，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，為居民提供物質、心理方面等多方位支持，提升居民的社區(qū)參與能力。在起步階段，不論是作為執(zhí)行方的S社會工作機構，還是街道、村居委等支持方，都對項目概念、發(fā)展路徑、預期成果等問題較為模糊。各主體角色不清，職責不明，工作路徑不統(tǒng)一，溝通不順暢，信任關系未能有效建立。在2年項目實踐周期中，社會工作者依舊不受社區(qū)重視，在社區(qū)中發(fā)揮的作用不夠突出。在X街道中，S社會工作機構駐點社會工作者雖然聚焦于“一困一小一老一殘”，自主探索并開展了重點幫扶困難群體的“擺渡計劃”。但由于未受到社區(qū)的重視和支持，他們未能建立起覆蓋全街道的服務體系，難以開展精確的對點服務，專業(yè)服務質量也隨之打了折扣。從上述實踐不難發(fā)現(xiàn)，社會工作者的專業(yè)邏輯與基層黨政主體的治理偏好之間存在脫藕，導致彼此關系疏離。

我們（社會工作機構）初期與村居干部溝通有困難。雖然我們也積極加強與他們的溝通，試圖通過這個項目評估社區(qū)需求，整合更多資源，激發(fā)社區(qū)活力共同參與社區(qū)治理，但是他們參與的積極性不高，主體性不強。而我們聽不懂本地方言，自行開展的效率又很低。“五社聯(lián)動”項目如果得不到落地街道和村社區(qū)的重視和支持，就很難真正有效推進。（琪）

4.特定事件下社區(qū)志愿活力迸發(fā)，回歸常態(tài)后志愿活力又快速消散

X街道位于城郊，其經(jīng)濟基礎和居民思想基礎相較上海市區(qū)優(yōu)秀試點街道較為薄弱，志愿服務意識和能力都有待加強。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響下，社區(qū)作為疫情防控的基礎單元，培育了多方志愿組織和志愿者隊伍，凝聚了較為強大的社區(qū)志愿力量。X街道的居民積極參與志愿服務，發(fā)揚服務奉獻精神，并在村社區(qū)黨組織的帶領下將志愿服務范圍深入到平日生活的各個方面，推動形成積極的社區(qū)志愿氛圍，為社區(qū)參與生態(tài)和公益生態(tài)奠定基礎。由于老年群體是志愿服務的中堅力量，老年人可以在社區(qū)發(fā)揮余熱，繼續(xù)社會化，并通過照顧、關懷其他群體實現(xiàn)自我價值。因此，老年志愿者不僅是社區(qū)志愿的主要提供者， 也是社區(qū)資源整合利用的“鏈接者”[33]。然而，特定事件過后，X街道志愿服務的載體未得到維系，志愿者招募、維護、激勵等方面未實現(xiàn)制度化、長效化發(fā)展。由于志愿者團隊存在參與機制不健全、反饋渠道不完善以及激勵措施不公平等問題，導致團隊成員不斷流失。此外，社區(qū)缺乏志愿者隊伍建設的有效機制。大多數(shù)志愿者處于個體化狀態(tài)，沒有完整的組織領導和專業(yè)培訓支撐，常常出現(xiàn)志愿者分化、熱情度削減及社區(qū)信任度下降等問題。

5.以外部社區(qū)慈善資源為主，缺乏對本土慈善資源的挖掘

“‘五社聯(lián)動”項目由騰訊公益慈善基金會提供資金資助。該項目在全國設立96個試點，其中上海市共有5個試點街鎮(zhèn)參與到本次“五社聯(lián)動”試點項目中。X街道作為試點之一，獲得了騰訊基金會的資助。本次的“五社聯(lián)動”項目試點工作為期2年，其資助資金按批次撥付。X街道主要將資助資金用于開展轄區(qū)內社會組織微項目。微項目涉及范圍廣，包括但不限于弱勢群體幫扶、社區(qū)自治等，為社區(qū)公益生態(tài)的體現(xiàn)提供載體。上海市B基金會也對X街道提供了一定的資金支持。受基金會性質的影響，該筆資金主要用于弱勢群體的幫扶支持。此外，X街道設有社區(qū)基金會，接受其他社會力量的資金援助，并將該類資金一并納入“五社聯(lián)動”社區(qū)專項項目基金中。但X街道對本土資源的挖掘較少，自主鏈接能力較弱，主要依賴于外界慈善資金的資助，缺乏推動項目長效發(fā)展的資金支持。并且，由于資金更多局限于特定項目和服務群體，沒有延伸到社會組織扶持、公共服務設施改善和公益服務項目開展等領域，本土社區(qū)慈善公益文化的營造和社區(qū)慈善公益資源的挖掘易受限制。

“五社聯(lián)動”項目的支持資金不足，街道提供的資金“杯水車薪”，外界引入的資金也基本用于之前一直開展的低保家庭項目……內部慈善資源幾乎沒有。（強）

四、生態(tài)性缺失：“五社聯(lián)而不動”的行動邏輯及其生成機制

在社會治理生態(tài)與社會治理共同體理論視角下，本文提出用“生態(tài)性缺失”這一解釋性概念來分析“五社聯(lián)動”實踐中產生“聯(lián)而未動”的深層原理。具體而言，“生態(tài)性缺失”這一概念可細分為：在組織生態(tài)上缺乏黨建核心引領的整合機制；在公益生態(tài)上存在社區(qū)慈善資源碎片化運行機制；在服務生態(tài)上專業(yè)邏輯與在地情境之間缺乏耦合機制；在參與生態(tài)上存在需求與供給偏差下缺乏社區(qū)參與認同機制。上述四重機制相互作用，成為制約“五社聯(lián)動”的核心機制（見圖2）。

（一）組織生態(tài)：黨建引領“五社聯(lián)動”缺乏核心整合機制

黨組織是社會治理、社區(qū)服務的主心骨，是破解社會主要矛盾的指南針。黨的二十大召開后，基層黨員的先鋒模范作用和黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用對社會治理的引領愈發(fā)重要。因此，建設黨建引領機制是社區(qū)推進“五社聯(lián)動”項目的首要一關。然而，X街道的黨建引領并未落到實處。街道黨工委、村社區(qū)黨組織對“五社聯(lián)動”項目開展的重視度和支持度不夠，尚未將“五社聯(lián)動”機制納入街道黨工委和社區(qū)黨組織的核心議題之中。可以說，X街道缺乏對“五社聯(lián)動”項目的整體部署，對該項目存在“置身事外”的懸浮感，項目推進不具備明晰的合法性。具體體現(xiàn)為：街道并未設立“五社聯(lián)動”項目的專職機構與專業(yè)人員，缺乏統(tǒng)一的政策指引與組織架構；社區(qū)工作者在負責“五社聯(lián)動”試點地區(qū)重點項目時，還負責社區(qū)其他治理項目，導致“一人多用”的超負荷運行以及相應的治理低效；居委會未制定統(tǒng)一的行動框架，難以形成良好的治理生態(tài)以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，導致“五社”未能聯(lián)動的問題突出。

此外，在社區(qū)治理中，居委會的日常公共事務分為三大類，分別是政治性任務、行政性工作和居民事務。[34]但在政府的管理慣性和權力運行下，我國基層社會自治組織長期處于職責同構的壓力型體制下，組織生態(tài)被破壞，無法有效構建社區(qū)組織網(wǎng)絡。居委會和村委會一方面在資源方面對上級政府表現(xiàn)出明顯的依賴性，另一方面又因大量的行政工作而缺乏與居民的接觸與交流。在流動性強的城郊社區(qū)，社區(qū)“行政化”尤為嚴重，致使基層自治組織疲于應付各種應由居民基于責任和義務而自行解決的瑣屑問題。此外，村委會和居委會在執(zhí)行職責時，對上層政府審查的重視程度往往超過對基層民眾服務的重視程度。這種傾向導致村委會和居委會對上級政府的考核進行形式化的選擇性應付，缺乏實際治理效能，遑論聯(lián)動“五社”中的其他主體進行合作。

（二）公益生態(tài)：社區(qū)公益慈善資源的運行機制碎片化

社區(qū)治理需求復雜多變，為實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，需要投入充足的資源。而基層自治組織向上負責的導向，致使其主動發(fā)掘社區(qū)資源的積極性不高。其雖然有打造公益生態(tài)的意識，但是仍未制定完善的機制，阻礙了社區(qū)志愿者的維持和公益慈善資源的引入。同時，項目運作資金多為街道撥款或分配，社區(qū)對社會慈善資源的主動鏈接較少。資源配置有效性低、治理成本高等問題不利于孵化多元化社區(qū)社會組織和培育社區(qū)公益生態(tài)載體，遏制了居民社區(qū)參與的主動性和積極性。作為從“三社聯(lián)動”到“五社聯(lián)動”轉變的新增重要主體之一，社區(qū)公益慈善資源應當在構建社區(qū)生態(tài)治理中起到助推作用，為社區(qū)生態(tài)治理提供持續(xù)性支撐。然而，在X街道“五社聯(lián)動”實踐過程中，社區(qū)公益慈善資源并未得到合理開發(fā)。一方面，居委會對社區(qū)基金會的理解和認識不足，對固定的慈善基金來源依賴性較強，缺乏利用社區(qū)基金會平臺作為資金池匯集轄區(qū)內外社區(qū)公益慈善資源的意識和能力。另一方面，社區(qū)基金會運作效率低，適用范圍窄，通常只服務于困境群體，使得社區(qū)公益慈善資源難以持續(xù)化，居民慈善意識難以建立，社區(qū)整體生態(tài)網(wǎng)絡薄弱。

（三）服務生態(tài)：社會工作者純粹專業(yè)性和在地情境之間缺乏耦合機制

隨著X街道購買社會工作服務的力度不斷加大，社區(qū)工作者與社會工作者之間的交流、互動變得更加頻繁和深入。為了獲得信任與支持，取得成效與進展，社會工作者往往會強調要轉變發(fā)展方式，由行政化走向專業(yè)化[35]，凸顯社會工作者特色。但是，社會工作者過分強調專業(yè)性，往往會掉入“專業(yè)化”的陷阱。基層生活充滿復雜性、多樣性和不確定性，對社會工作者的在地實踐能力有較高要求。而部分社會工作者被專業(yè)知識限制住了手腳，一味照搬書本上的工作技巧和理論框架，沒有結合實際做出調整，最后出現(xiàn)明顯的“水土不服”，無法有效滿足當?shù)厣鐓^(qū)、居民的需求，導致在地性與本土性嚴重缺失。同時，社會工作者的純粹專業(yè)性讓其在實踐中不自覺地產生與政府行動存在二元張力的實踐邏輯。[36]在治理實踐過程中，社會工作者過分強調提供專業(yè)性服務，相關行動缺少與地方黨政主體關注重點的統(tǒng)一性和協(xié)調性，易造成兩者的主動對立，無法依據(jù)組織生態(tài)進行發(fā)展、形成地方政府與基層社會力量之間相互協(xié)作的“五社聯(lián)動”機制。[37]此外，X街道引入的社會組織種類單一，其多聚焦于困境群體和弱勢群體，缺乏對占社區(qū)多數(shù)的普通居民的關注；居民自發(fā)的社區(qū)社會組織內生動力和專業(yè)性不足，而社區(qū)又未能為其提供相關支持或培訓，難以從內部完善服務體系和構建服務生態(tài)。他們與具有純粹專業(yè)性的社會工作者難以交融，雙方共同建立的服務體系不完善，無法相互補充和有效覆蓋更廣大居民群體。

（四）參與生態(tài)：需求與供給偏差下缺乏居民社區(qū)認同機制

參與生態(tài)的供求偏差主要體現(xiàn)在自上而下的需求排查不全面與自下而上的需求反映渠道不通暢。社區(qū)雖為地域生活的共同體，居民卻對社區(qū)的參與度、歸屬感與認同感不足。[38]在“五社聯(lián)動”的推進過程中，自上而下的需求探索更多落腳于高齡、殘疾的居民等特殊群體，缺乏對普通居民的關照。這種總體需求排查不全面難以激發(fā)居民對社區(qū)工作的認同感以及對自我需求反映的積極性。同時，隨著政府對社區(qū)問題關切的愈發(fā)深入，政府購買服務成為社會工作者承接項目的主要來源。在服務效率提升的同時，社會工作者與社會組織作為服務鏈接者和服務承接者卻面臨鏈接資源和供給服務能力不足的問題。項目發(fā)包方的控制容易導致社會工作者喪失專業(yè)自主性，喪失識別群眾服務需求的動力；項目承包運作以市場為導向容易導致社會組織為項目投標而競爭，忽視實際的群眾需求與服務質量。[39]此外，高流動性的社區(qū)居民主人翁意識不強烈及自下而上的需求反映渠道不通暢等問題，進一步削減了居民反映需求的意愿，降低了居民社區(qū)認同感，抑制了居民服務生態(tài)的發(fā)展。

五、基層治理中“五社聯(lián)而不動”的破解路徑

總體而言，“生態(tài)性缺失”是X街道“五社聯(lián)動”實踐中出現(xiàn)碎片化治理的內在機理。其中，組織生態(tài)不健全和社區(qū)治理結構不完善是導致“五社聯(lián)而不動”的根本原因。組織生態(tài)殘缺，難以從頂層設計角度及時為以居民為主體的社區(qū)社會組織提供支持，較難整合社會工作和社會組織等力量一同為社區(qū)搭建服務體系。此外，村社區(qū)對居民需求的回應機制沒有順暢建立，社區(qū)慈善資源亦沒有得到有效整合運用，這些因素共同導致“五社”要素齊全但卻“聯(lián)而不動”。在組織生態(tài)失位的情況下，各生態(tài)之間自然多存在單打獨斗的情形。一方面，各主體自身發(fā)展不足，難以為自身所在的服務生態(tài)、公益生態(tài)和參與生態(tài)提供充分支持；另一方面，同一生態(tài)以及不同生態(tài)中的各主體主動聯(lián)動缺乏，基層社會治理呈現(xiàn)“生態(tài)性缺失”的狀態(tài)，各主體合力構建社會治理共同體的制度和機制難以成形。

針對社區(qū)普遍存在的碎片化治理難題，黨建引領“五社聯(lián)動”機制成為構建基層治理生態(tài)、破解基層治理碎片化困境的重要動力。“五社聯(lián)動”通過多元主體合力服務與良性互動，可以更好地連接社區(qū)與居民，激發(fā)社區(qū)的內在活力，提升社區(qū)的內在韌性，增強居民的社區(qū)認同感、責任感及主人翁意識。然而，在“五社聯(lián)動”落地實踐中，仍存在著“五社聯(lián)而不動”的問題。從體制機制角度看，組織生態(tài)未有效運行；從具體實施而言，社區(qū)呈現(xiàn)服務生態(tài)不完善、公益生態(tài)不重視、參與生態(tài)不滿足的狀態(tài)，多維的生態(tài)性缺失導致“五社聯(lián)而未動”。針對當前由生態(tài)性缺失所引起的“五社聯(lián)而未動”困境，筆者嘗試作出簡要的路徑探討，以期為基層治理創(chuàng)新提供參考。

第一，建立健全黨建引領“五社聯(lián)動”機制，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道為單位，將其納入基層治理核心議程之中。基層黨組織是“五社聯(lián)動”的核心引領者，社區(qū)應以黨組織為核心，堅持基層黨建引領不動搖，構建黨建核心引領下具有專業(yè)支撐和基層特色相結合的基層治理體系。同時，社區(qū)作為連接居民需求與上層政府的橋梁和紐帶，需要將“五社聯(lián)動”納入社區(qū)治理的核心議程之中，由黨組織統(tǒng)籌，建立社區(qū)基金管理委員會，以專門負責資源的籌集工作，助力社區(qū)治理可持續(xù)發(fā)展。此外，街道可以搭建“‘五社聯(lián)動’服務中心”，為“五社聯(lián)動”的開展提供平臺。如此，街道既能以職能化方式聯(lián)動各個主體，又能以項目化方式整合社區(qū)資源，在形成統(tǒng)一機構的同時部署政策戰(zhàn)略和黨建引領核心機制，完善“五社聯(lián)動”組織生態(tài)，做實共建共治共享的社會治理共同體建設。

第二，孵化多元化、強主體性的社區(qū)社會組織，培育可持續(xù)社區(qū)發(fā)展的生態(tài)載體。社區(qū)社會組織的建設應立足居民需求，堅持多元導向，提供議事協(xié)商、矛盾化解、志愿互助、養(yǎng)老幫困等多重服務，發(fā)揮社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中的社會性、自治性、公共性和韌性作用，推動以人民為本的社會治理共同體發(fā)展。同時，社區(qū)要增強社區(qū)社會組織的主體性，改變傳統(tǒng)社區(qū)社會組織的娛樂性、活動性特征，引導社區(qū)社會組織向社區(qū)性、公益性和公共性轉型，使其在參與社區(qū)公共事務解決過程中體現(xiàn)主體性。此外，社區(qū)應鼓勵居民自發(fā)形成組織，從被動服務承受者轉變?yōu)橹鲃臃仗峁┱撸灾鲄⑴c社區(qū)建設與治理，營造社區(qū)多主體參與治理、多主體提供公益服務的氛圍，以此打造基層社會治理生態(tài)。

第三，社會工作者要平衡專業(yè)服務與治理邏輯之間的張力，積極推進服務型治理與治理型服務。以社區(qū)項目為核心，社會工作者要抓住主要矛盾，發(fā)揮主觀能動性，提升資源整合能力，主動接洽項目，擴大項目資源網(wǎng)絡。同時，社會工作者既應以發(fā)展的眼光看問題，又應扎根社區(qū)去尋找原因，發(fā)現(xiàn)問題產生的深層次困境和結構性矛盾，與基層黨政主體共同探討社區(qū)多元需求、矛盾和困境的解決策略，形成社區(qū)治理與發(fā)展的長遠規(guī)劃。以慈善資金為輔助，社會工作者要主動挖掘、合理利用慈善資源。從組織層面來看，社區(qū)要建立健全社區(qū)基金會，并申報上級部門，依托基金會組織廣泛動員社會資源；從行動層面來看，社區(qū)要積極從內部和外部挖掘慈善資源，可持續(xù)性安排和利用慈善資金。同時，社區(qū)既要實現(xiàn)資源整合，又要打破資源的單一渠道來源和依附性，以社區(qū)社會組織為載體，以項目化運行為核心，構建資源共享的組織網(wǎng)絡。

第四，創(chuàng)新社區(qū)服務體系，以專業(yè)性為導向發(fā)展社區(qū)社會工作者。在新時代背景下，社區(qū)社會工作者人才隊伍被賦予重要使命，成為深化推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要主體。然而，“五社聯(lián)動”中的社會工作者多以社區(qū)外部的機構社會工作者為主，難以打通社區(qū)治理的“神經(jīng)末梢”。因此，需要聚焦社區(qū)社會工作者隊伍熟悉社區(qū)情況、了解居民需求、易于整合轄區(qū)資源的優(yōu)勢，通過專業(yè)性提升，賦予社區(qū)社會工作者在基層治理中的各項能力。同時，社區(qū)要建立社區(qū)社會工作者的人才儲備庫，助力社區(qū)社會工作者在社區(qū)長效存續(xù)，將社區(qū)社會工作者與本土社會工作者相結合，更好地聚焦社區(qū)居民服務導向，培養(yǎng)能與居民打成一片、做出專業(yè)服務回應的關鍵力量。