服務中倡導：社會工作政策倡導的行動路徑研究

關鍵詞：社會工作；政策倡導；政策過程；模糊—沖突

一、引言

自社會工作誕生以來，宏觀社會工作和微觀社會工作就一直是社會工作的兩大重要行動領域。但從具體實踐來看，宏觀社會工作的開展遇到更多困難，這與社會工作的理論發展脈絡有關。社會工作在誕生之初就受到精神分析學派的專業影響，后又受到新保守主義和新自由主義社會問題個體化精神導向的影響。[1]因此較之微觀社會工作，宏觀社會工作的理論體系發展較為緩慢，實踐發展也相對比較薄弱。而作為宏觀社會工作重要組成部分的政策倡導，也較少受到社會工作者的青睞。這一方面與全球社會工作定義中強調的“社會正義”的專業內核[2]不相符合，另一方面也對今天社會工作的專業化、職業化發展形成了一定阻礙。因而，梳理本土已有的社會工作政策倡導行動，挖掘行動開展的路徑，對完善社會工作本土化理論體系、推動社會工作職業化發展具有重要意義。

已有社會工作政策倡導研究多以倡導聯盟為主要分析框架，圍繞倡導路徑展開，取得了較為豐碩的研究成果，為后續研究與實踐開展奠定了重要基礎。但是已有研究存在兩方面的不足：一是過度強調社會工作者的主體性地位；二是缺少歷時性經驗資料的支撐，難以全面、準確地刻畫社會工作政策倡導的路徑與過程，也影響了研究成果對于實踐的指導性。因此，有必要找尋更加豐富且具有歷時性特征的政策倡導經驗資料，并在強調權威部門在此過程中重要性的基礎上，分析社會工作政策倡導可能的本土化路徑。

筆者在實務過程中發現，自2002年起，未成年人司法社會工作行動者①持續開展了政策倡導行動。從行動結果來看，2010年，中央六部委出臺了《關于進一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》[3]，首次在國家政策層面將社會工作服務納入司法體系之中。2015年，最高人民檢察院頒布了《檢察機關加強未成年人司法保護八項措施》[4]，推動建立了社會工作參與未成年人司法工作的長效機制。2018年，最高人民檢察院、共青團中央聯合發布了《關于建構未成年人檢察工作社會支持體系的合作框架協議》[5]，將社會工作作為重要的社會力量納入未成年人檢察工作社會支持體系。2019—2023年，最高人民檢察院、共青團中央、民政部聯合推動了《未成年人司法社會工作服務規范》國家標準[6]出臺，從全國層面推動和規范了未成年人司法社會工作服務。2020—2021年，我國制定了《社區矯正法》[7]，修訂了《未成年人保護法》[8]和《預防未成年人犯罪法》[9]，并在其中確立了社會工作服務在未成年人司法保護中的法律地位。也就是說，社會工作參與未成年人司法保護服務得到了明確的法律支持，社會工作的倡導行動獲得了較為理想的結果。因此，本文嘗試以未成年人司法社會工作領域中的政策倡導行動為主要資料來源，分析社會工作政策倡導的本土化行動路徑。

二、文獻綜述與理論視角

（一） 文獻綜述

1. 政策倡導的相關研究

從研究對象來看，已有關于政策倡導的研究主要集中在社會組織、非營利組織或非政府組織（NGO）的政策倡導行動上。部分研究討論社會組織自身的變化對政策倡導行動的影響，認為社會組織可以通過組織學習和知識生產推進政策倡導實踐。[10]也有研究討論社會組織參與政策倡導的路徑，發現非營利組織影響公共政策的途徑主要包括策略聯盟、政策游說、訴諸輿論、合產協力等。[11]還有部分研究聚焦政策倡導的策略分析，認為社會組織進行政策倡導的策略可以分為直接影響政治成員的直接策略（內部策略）和間接影響政治成員的間接策略（外部策略）。[12]

從研究的理論框架來看，已有研究主要借助倡導聯盟（也稱倡議聯盟）理論展開。有研究以垃圾議題社會組織為研究對象，以倡議聯盟框架為主要理論基礎，梳理環境NGO的政策倡導實踐。[13]也有研究認為，政策學習和專業論壇策略在政策倡導過程中發揮了重要作用，此外，政策經紀人對于政策倡導具有十分重要的影響。[14-15]同時，政策變遷也受到政策取向學習、政策經紀人、子系統外部事件的影響。[16]

2. 社會工作政策倡導的相關研究

社會工作政策倡導的相關研究數量較少。從研究對象來看，已有研究多以社會工作服務機構或社會工作者作為實踐主體，討論其在失獨家庭[17]、特殊職業教育[18]、城市社區治理[19]、社會組織管理[20]、流動兒童[21]等領域開展的倡導實踐過程和策略。此外，也有一些研究從更加宏觀的層面分析了社會工作服務機構開展政策倡導面臨的多重困境，主要包括公信力與合法性不足[22]、社會工作者自身能力不足、服務對象參與不積極[23]等。還有研究討論我國政策倡導的特殊性質：共識生產與空間制造的二象性。[24]

從已有研究依托的理論基礎來看，現有研究主要依托倡導聯盟理論和新制度主義理論。有研究者依托倡導聯盟理論開展分析，認為社會工作政策倡導的主要過程包含定義政策子系統和關鍵行動者、界定倡導聯盟、劃分政策系統、運用聯盟資源、進行政策學習等。[18]也有研究依托新制度主義理論開展分析，認為合法性是社會工作政策倡導的重要因素，合法性一方面是社會工作發展的動力，另一方面也是社會工作推進政策倡導實踐的動力。同時，社會工作通過服務推進、居民公民意識推進等工作，能夠積累自身的倡導力量，促進政策倡導目標的達成。[20]

總的來說，已有研究以倡導聯盟為主要研究框架，對社會工作政策倡導的路徑和策略進行了分析，取得了較為豐碩的研究成果，但還存在兩個主要不足。其一，過度強調社會工作在政策倡導中的主體性、能動性，較少從社會工作與政府機關互動的角度討論政策倡導問題。已有研究多以倡導聯盟作為理論視角，認為社會工作在政策倡導過程中具有較高的能動性，能夠調動多方力量開展政策倡導。但這與現階段我國社會工作發展的實際情況并不匹配。我國社會工作還處在生產自身行動空間的過程之中[24]，參與政策過程的合法性身份和政府對社會工作的實質性承認還有待加強，因而難以真正在政策倡導過程中發揮更大的主導性。其二，研究資料較為單薄。已有研究多采用片段化的研究資料，缺少歷時性研究資料的收集和分析，因此難以全面梳理社會工作政策倡導的具體過程。因此，有必要從社會工作與權威部門互動的視角出發，以豐富的歷時性資料為研究素材，探索具有我國社會工作本土化特征的政策倡導路徑。

（二） 理論視角

倡導聯盟是現有社會組織政策倡導行動的主要分析框架。這一框架凸顯了政策倡導過程中不同組織機構之間的溝通與協作，但其過分強調社會組織在政策倡導中的主導地位，忽略了權威部門在政策過程中的引領性和能動性。未成年人司法保護領域具有較強的法律強制性，權威部門的能動性在政策過程中發揮了更加重要的作用，因此，倡導聯盟理論并不適合此領域問題的研究。為此，有必要尋找一個新的研究框架，從政策過程出發，梳理政策倡導過程。從已有研究來看，“模糊—沖突”模型是一個分析政策過程適宜的理論視角。

1. “模糊—沖突”模型

在政策過程理論視角下，Matland在1998年提出了政策的“模糊—沖突”模型和政策特性概念。政策過程在宏觀上意味著長期性政策的變化，在微觀上意味著決策過程中所表現出的行為方式及其模式。[25]具體來說，是指政策問題提上議程、形成政策選擇、做出政策決定、實施政策內容、評估和反饋政策效果、政策做出修訂等一系列政策循環周期的總和。[26]在這一視角下，政策具有了過程性特征。Matland認為，政策特性包括沖突性和模糊性兩個部分。模糊性包括政策目標的模糊性和政策手段的模糊性。政策目標的模糊性是指政策所要達到的結果是否有確定的衡量標準，政策手段的模糊性是指難以找到達到政策目標的合適的技術方法。[27]沖突性是指政策過程的多個參與者存在政策目標認同上的不一致性[28]，包括技術模糊、組織角色模糊和政策手段模糊三個方面。[29]“模糊—沖突”模型從政策過程和行動者關系兩個角度對政策特性進行了分析。具體來說，政策特性可以分為四個類別（見表1）。

“模糊—沖突”理論近年來在國內得到比較廣泛的應用，學者以此分析了我國教育、養老、戶籍、醫療、文化等政策的執行過程。[30-32]在分析問題的時間跨度上，大部分學者用“模糊—沖突”模型討論靜態問題，即討論此時此刻某一政策的政策特征。[33-34]也有部分研究者對“模糊—沖突”模型進行部分修正，增加了時間維度，用以分析政策變遷過程。[29， 35]

從上述研究中可以看到，“模糊—沖突”模型適合分析中國現階段的政策特點，此模型不僅可以分析政策的靜態特點，還可以分析政策特征的動態變化。也就是說，政策變遷的總體方向普遍呈現出從模糊到清晰、從高沖突性到低沖突性的特征。

2. “模糊—沖突”模型在本文中的應用

“模糊—沖突”模型提出了分析政策特性的兩個維度：政策過程和執行者關系，而本文聚焦的是政策倡導過程。政策倡導過程與政策過程本身密切相關，因此，研究選取“模糊—沖突”模型中的政策過程維度，即“模糊—清晰”的演化過程作為本文的分析框架。從政策“模糊—清晰”的變遷過程來看，政策變遷過程可以分為三個階段：生成模糊政策、模糊政策清晰化和清晰政策行政化。本文以政策變遷過程為邏輯線索，搭建社會工作政策倡導行動的研究框架（見圖1）。第一個階段是根據相關工作安排，為了實現某一政策目標，權威部門需要探索出實現這一政策目標的模糊方法和路徑，并出臺指引實踐探索的“模糊政策”。第二個階段是在模糊政策落地實踐過程中，實踐部門將已有的政策目標拆解成具體的、清晰化的行動目標，并探索出適宜實踐運用的具體方法和手段。在這些實踐探索的基礎上，已有的“模糊政策”在目標和手段兩個方面被清晰化了，也就意味著“清晰政策”形成。“清晰政策”形成并不等同于政策已經出臺，形成的“清晰政策”需要配套其他意見、實施方案等具體文件才能真正具有可操作性。因此第三階段是“清晰政策行政化”，將“清晰政策”轉化成政策文本，并配套相關文件及文件落實活動，推動“清晰政策”出臺并真正貫徹實施。

在以上未成年人司法保護相關政策從模糊到清晰的發展歷程中，社會工作發揮了重要作用。本文將以政策從模糊到清晰的三個階段為時間脈絡，討論社會工作是如何回應權威部門的政策變遷需要的，并在需要回應中將社會工作自身的理念、方法以及專業追求融入政策文件之中，進而實現政策倡導。

三、研究方法

本文的核心問題是“社會工作政策倡導的行動路徑”。這一問題在學術界與實務界還沒有普遍認同的答案，是一個探索性問題。此外，本文試圖從歷時性視角對這一問題進行解答，因此這是一個過程性問題。研究議題的探索性和過程性決定了本文適合采用質性研究方法。由于研究資料跨越的時間線索較長，為了更加全面地收集資料，筆者作為身處局內的局外人，一方面參與政策倡導行動，推進行動的開展；另一方面以筆者的視角了解行動過程，充分收集資料，在了解行動者行動選擇結果的同時，理解行動選擇的原因，全面梳理和呈現行動過程，探索行動背后的邏輯與規律。

（一） 資料收集方法

1. 訪談法

訪談就是研究者“尋訪”“訪問”被研究者，并且與其進行“交談”和“詢問”的一種活動。“訪談”是一種研究性交談，是研究者通過口頭談話的方式從被研究者那里收集（或者說“建構”）第一手資料的研究方法，是一種有特定目的和一定規則的交談。[36]165在本文中，筆者于2023年6—12月對倡導行動中的主要行動者進行了多次訪談，以期了解社會工作倡導的行動過程，并嘗試了解社會工作行動者在行動中行為選擇的主要原因。為了整合多方視角，避免單一視角帶來的信息差異，在訪談對象選擇上，筆者主要遵循兩個原則：其一，選擇參與行動時間較長、對行動整體過程較為了解的人員進行訪談；其二，考慮到政策倡導行動中社會工作教育者、研究者和一線社會工作者都參與到了行動過程的實際情況之中，所以訪談兼顧來自社會工作教育機構、研究機構和服務機構的人員，以期收獲不同視角的研究資料，并實現對研究資料的三角驗證。受訪者基本信息見表2。

2. 參與觀察法

觀察是人類認識周圍世界最基本的方法之一，也是從事科學研究（包括自然科學、社會科學和人文科學）的一個重要手段。在參與式觀察中，觀察者與被觀察者一起生活、工作，在密切的相互接觸和直接體驗中傾聽和觀看被觀察者的言行。[36]227-228在本文中，筆者也是政策倡導過程的重要參與者，因此，筆者得以擁有機會以“行動者”和“參與者”的雙重身份進入現場，參與行動，觀察行動過程，并嘗試理解不同行動者選取行動手段的原因。筆者在參與式觀察過程中記錄了大量觀察筆記，這些觀察筆記成為本文的重要研究資料。

（二） 資料分析方法

本文的主要研究目標有兩個，一個是梳理行動過程，另一個是梳理不同階段影響行動者行為選擇的關鍵因素。因此，本文使用情境分析法和類屬分析法對資料進行分析。

1. 情境分析法

“情境分析”指的是將資料放置于研究對象所處的自然情境之中，按照故事發生的時序對有關事件和人物進行描述性分析。這是一種將整體先分散，然后再整合的方式，首先看到資料的整體情形，然后將資料打碎，進行分解，最后將分解的部分整合成一個完整的、坐落在一個真實情境中的故事。[36]292在本文中，筆者將所獲得的研究資料按照事件發生的時序進行排列和整合，以梳理政策倡導的全過程。

2. 類屬分析法

“類屬分析”指的是在資料中尋找反復出現的現象，以及可以解釋這些現象的重要概念的過程。在這個過程中，具有相同屬性的資料被歸入同一類別，并以一定的概念命名。[36]290在情境分析的基礎上，筆者對不同行動階段的資料進行深入分析，將具體行動按照不同主題進行分類整理，以呈現不同階段的行動特征，并嘗試梳理不同階段行動選擇的原則與邏輯。

四、模糊政策生成階段：服務介入

在倡導初期，亦即模糊政策生成階段，社會工作主要通過提供專業服務的方式為權威部門制定模糊政策提供工作思路和方法。具體來說，這一階段社會工作的主要行動是服務游說和探索性服務（見圖2）。

（一） 服務游說

1. 游說的可能：雙方的發展需要

首先是國家發展的需要。社會治理現代化要求社會力量積極參與社會治理的相關工作。黨的十八屆三中全會、十九大、十九屆四中全會、十九屆五中全會均強調了社會工作在社會治理現代化過程中的關鍵作用。其次是未成年人司法改革的需要。未成年人司法改革要求社會工作參與未成年人司法工作。在未成年人司法改革中，基于教育主義的要求，司法機關在辦案過程中需要大量案外工作的支持，避免寬緩處遇的風險，并使涉罪少年能夠回歸社會、融入社會。[37]因此，未成年人司法社會支持體系建構的重要性毋庸置疑。再次是未成年人發展的需要。涉法涉訴未成年人的教育矯正需要專業支持。與普通未成年人相比，涉法涉訴未成年人通常經歷了更加復雜的社會環境，個體社會支持水平普遍較低。因此，需要更加專業的力量來調動更多社會資源支持他們發展，具有社會關系調節師和社會資源鏈接者身份的社會工作者顯然能夠在這一方面為其提供較好的服務。最后是社會工作實踐空間拓展的需要。社會工作專業發展需要錨定某一專業領域進行深入實踐，并在實踐中探索行動空間。社會工作要想在中國的土地上生根發芽，與當今中國社會亟待解決的某一社會問題對接，需要以某一專業領域作為抓手，不斷進行理論性知識和實踐性知識生產。在上述國家、社會、未成年人和社會工作專業自身發展需求的推動之下，社會工作參與未成年司法保護領域模糊政策的出臺成為可能。

2. 游說的基礎：社會工作的專業積累

在未成年人司法社會工作領域，社會工作研究者首先識別出了在未成年人司法保護領域需要社會工作參與的現實情境，并憑借自身的文化資本，在參與各種研討會的過程中，將社會工作的基本理念傳遞給權威部門的相關工作人員。這一過程促進了權威部門對社會工作的了解，為后續社會工作參與未成年人司法保護相關政策變遷創造了可能。

社會工作行動者的社會資本除了研究者的專業知識外，還有提供專業服務的能力。而這一能力的取得，依靠的是社會工作教育。社會工作教育整合了專業知識、技術與實踐等多重面向，有助于提升社會工作者的專業能力，為社會工作參與未成年人司法保護工作提供重要的人力資源。

2002年，甲大學社會學與社會工作系成立。2003年該系確定了“司法社會工作”的人才培養方向，并不斷吸納專業人才充實師資隊伍，逐步探索“司法社會工作”的課程體系和教育體系。2008年，甲大學社會工作系獲批教育部首批“司法矯正社會工作人才培養模式”創新實驗區，并明確在專業教育課程中設置法律相關課程。

在此基礎上，為了提升社會工作專業人才培養質量，甲大學社會工作系著力建設一批未成年人司法社會工作實習基地，以提升學生的實務能力，并著力推進未成年人司法社會工作的理論研究與知識生產。至此，甲大學社會工作系教育—實務—研究相結合的未成年人司法社會工作人才培養框架正式形成。（A1）

3. 游說的行動：社會工作教育者的主動宣傳

游說行動實施的主力是社會工作教育者。他們充分發揮自己的文化資本，抓住多重機會宣傳社會工作，使社會工作進入檢察機關辦案人員的視野，為社會工作在檢察機關開展探索性服務創造機會。

首先是積極開展專業研究。在未成年人司法保護領域，社會工作與未成年人檢察工作的主要對象都是未成年人，因此，二者有著天然的契合之處。但是，如何在服務對象契合的基礎上生產出具體可操作性的服務內容，需要研究人員開展深入研究。

社會工作想要進入其他場域開展工作，首先就需要了解該場域的工作與發展需求。在未成年人司法場域，近年來最重要的行動就是未成年人司法改革，即從以簡單的懲罰為導向，走向“教育、感化、挽救”的工作方向。這樣一來，從社會工作專業促進未成年人成長發展的角度來說，兩者就有結合點了，這個點就是“違法犯罪未成年人教育矯治”。（A1）

其次是積極進行專業宣傳。檢察機關接納社會工作的基礎是其了解社會工作，并認可社會工作的專業能力，認為社會工作能夠為其工作提供有效支持。各類研討會則是社會工作教育者最先能夠接觸到的宣傳平臺。

檢察系統很多工作人員也有學習新理論和新知識的意識，因此，也會組織和參加很多與未成年人司法工作、未成年人犯罪預防等議題有關的學術交流活動。而我自己是做未成年人犯罪預防的，自然也會參加這些會議。在會議上，我有意識去宣傳社會工作可能在未成年人司法工作中發揮的作用。這些觀點對于有心推動未成年人司法改革的人來說，是很有誘惑力的，因此也能夠搭建社會工作進入司法機關的通路。（A1）

近幾年社會工作參與未成年人司法工作越來越深入，也有很多地方的檢察官、法官、公安干警在內部培訓時，會邀請我去作講座。我通常會講社會工作的理念、社會工作與未成年人司法的契合以及具體能夠提供服務的內容。這樣能夠讓在一線工作的公安司法機關辦案人員了解和認識社會工作的重要性，以便更加順暢地推進后續工作。（B2）

再次是定點游說。定點游說是有針對性地宣傳推進社會工作進入相關職能部門之中的一種方式。在前期宣傳的基礎上，該區檢察機關已經開始對社會工作抱有一定興趣，此時甲大學教授來到該檢察院，與檢察長詳細溝通，介紹社會工作的價值理念和工作內容，促進社會工作在這一檢察院獲得實踐空間。

我記得最開始的時候，我們到檢察長的辦公室給他講案例，講具體的社會工作者在檢察院開展服務的案例。這樣有針對性的講述很有用，能夠將我們的工作理念和方法講清楚，也能把社會工作和檢察機關配合的結合點講清楚。檢察長也會提出很多問題，我們回答這些問題也能澄清很多信息。這樣，大家的溝通就更加深入。（B2）

最后是尋求支持。檢察機關對于合作機構的合法性也有較高要求。為了證明社會工作服務機構的合法性，社會工作教育者主動聯絡對于司法機關而言具有較高可信度的高校領導、政府部門負責人，共同開展宣傳倡導工作。有這樣的機構背書，社會工作才更容易取得司法機關的信任，進而獲得開展服務的機會。

為了使檢察機關信任我們，為了讓檢察機關給社會工作服務提供空間，我們特地邀請了我們大學的校長、當時的政法委書記以及檢察長進行會面。有高校領導出面，社會工作無論是專業性，還是可信度都有了更高的保障，這樣社會工作也就有更大可能參與到未成年人司法工作之中。當然，也是那一次會面，確定了要成立社會工作事務所，確定了社會工作參與未成年人檢察工作最初的工作機制。（B3）

（二） 探索性服務

在服務游說后，社會工作者獲得了在檢察機關開展專業服務的機會。此時，社會工作也在探索如何將社會工作教育矯治未成年人違法犯罪的專業技能，轉化為能夠在檢察機關內運作并與檢察機關工作相互配合的服務內容。因此，這一階段的服務被稱作探索性服務。

在該階段，社會工作者以檢察院為核心，在與其相關的多處場所建立了“實習基地”，構建了包括犯罪預防、行為矯正等工作內容在內的實習基地網絡。社會工作者在實習基地網絡中與其他部門互相交流，推動了社會工作服務技術方法與該場域服務需求的整合，探索并形成了新的服務項目。

我讀大學時，學校就有在未成年犯管教所（下文簡稱“未管所”）和工讀學校的實習。未管所的實習主要是讓我們用小組工作方法給孩子們做一些與自我認知相關的工作，配合管教做教育轉化工作。在工讀學校的實習主要是配合學校做新生融入工作，因此其內容主要是對新生開展入校前的夏令營活動，促進他們習慣工讀學校的管理規定。（B1）

在檢察院的實習工作主要是社會調查。其實我們更想要做的是幫教。但是如果直接說做幫教就不能回應檢察院的需求，而我們做幫教的基礎也是要了解未成年人的發展情況，所以從具體操作上來講，就變成了先做社會調查，再做幫教，這樣，社會工作者和檢察院雙方的需求都能得到滿足。（B2）

（三） 行動結果：模糊政策生成

在D市以及全國多地探索性服務提供過程中，公安司法部門逐漸意識到社會工作對其原有工作能夠起到關鍵作用，于是逐漸開始出臺相關政策，以鞏固現有探索成果。在中央層面，六部委出臺了《關于進一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》[3]，首次將社會工作納入司法體系之中。在這一文件的基礎上，D市結合甲大學的實踐經驗，于2012—2015年間陸續出臺了《關于進一步建立和完善未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》（下文稱“1+6文件”）②，確立了D市未成年人社會工作者的專業身份和服務內容。“1+6文件”雖然明確了D市未成年人社會工作者的專業身份和服務內容，但這一政策要具體落實，還需要相關的配套機制文件來說明具體的政策落實方法、服務銜接機制等。因此，從這一角度來說，政策在這一階段還處于模糊狀態，這也是大部分政策初期的發展樣態。

五、模糊政策清晰化階段：服務與倡導并重

在第二階段，權威部門需要將已經出臺的模糊政策清晰化。具體來說，需要明確社會工作參與未成年人司法保護的具體方式方法，并將這些方式方法轉化為政策文件。為了這一目標的達成，這一階段政策倡導的主要行動包括綜合性服務、制度游說和政策建議（見圖3）。

（一） 綜合性服務

探索性服務中形成的服務內容遠不能回應未成年人司法保護的全部需求，因此，這一階段在上述服務的基礎上，社會工作又開始推進綜合性服務。

首先是拓展服務領域。在工作中，社會工作行動者意識到，在民事案件領域也有許多未成年人需要得到權益保護服務。因此，社會工作行動者與基層法院密切配合，開始在涉及未成年人民事案件中開展社會調查、民事觀護等專業服務，以回應民事案件中未成年人的發展需求。同時，社會工作的服務領域除了從刑事司法領域拓展到民事司法領域之外，合作伙伴也逐漸拓展到學校、公安機關、檢察院、法院、司法局等相關部門，服務內容涉及未成年人犯罪預防和司法保護的各個方面。

在社會調查、幫教服務都比較好地推進之后，我們就開始嘗試將工作從刑事案件推廣到民事案件中。因為我們發現，在很多離婚案件中，未成年人的合法權益沒有辦法得到較好保護。比如說，在離婚案件中，未成年人究竟跟隨父親還是母親更有利于其成長和發展？只靠在法庭上雙方的表達和一些基礎條件的比對，是沒辦法說明這件事情的。因此，依托我們做社會調查的工作經驗，我們開始推進民事案件中的社會調查、觀護③等服務。（B4）

其次是構建服務體系。當刑事案件與民事案件中未成年人的服務內容逐漸豐富后，這些服務內容就需要被整理成較為完善的服務體系，以便于社會工作者開展服務，也便于權威部門更加全面地了解相關工作內容。為此，就必須加強服務體系建設。

當具體的服務內容逐項完善后，我們就開始考慮這些服務之間的關系。零散的服務很難向司法機關介紹，而缺少對于具體服務之間關系的梳理，也會使社會工作者不知道自己的功能定位和未來的發展方向。所以我們就借助社會工作預防類、發展類、補救類的服務分類方式，將已有的服務進行分類，這就是現在經常說的1—3—8服務體系。（B3）

未成年人司法社會工作服務體系建構涉及服務主體、服務客體、服務介體等多個環節建設，不僅包括初期探索性服務中對服務內容不斷完善的關注，還包括服務機制探索、服務保障配備等多方面建設。未成年人司法社會工作服務體系不斷完善是此領域相關政策倡導的重要根基。

（二） 制度游說

經過探索性服務和綜合性服務，社會工作專業支持未成年人司法保護的具體服務內容已經比較清晰了，但是這些服務內容要想成為政策文件中的一部分，并將這些服務內容推廣開來，還需要權威部門認可。因此，仍舊需要開展游說工作。在上一階段中，社會工作的游說實際上更多是服務游說，游說目的是促進社會工作獲得在司法實踐中開展服務的空間，而這一階段的游說則是制度游說，游說的目的是將有些服務內容寫入相關工作文件之中。

在甲大學的支持下，我們分別在每年的年中和年末舉行兩次精品案例評析沙龍。邀請相關部門領導、一線司法機關辦案人員、高校教師等人員參加，匯報社會工作服務中遇到的典型案例。為了推廣各類服務內容，我們會有意識地選取包括社會調查、幫教、被害人救助、民事觀護等各類服務案例進行講授。在點評環節，各領域的專家也會就案例中呈現的問題進行討論，并分別從宏觀、中觀、微觀層面分析問題的解決思路。更為重要的是，一些專家和實務部門的領導通過精品案例評析沙龍也認識到出臺相關政策促進社會工作服務發展的重要性，精品案例評析沙龍的一些觀點也被吸納進政策之中。（B4）

可以說，精品案例評析沙龍搭建了一個政府部門、司法機關、高校、社會工作服務機構人員可以平等交換意見的平臺。這也可以促進社會工作相關工作理念、服務舉措、服務機制走進權威部門的視野，并為其最終進入政策文件奠定基礎。

（三） 政策建議

在第一個階段，社會工作行動者只能通過服務影響權威部門，以期社會工作成為未成年人司法保護的組成部分。然而，經過上述綜合性服務和制度游說的過程，社會工作的專業性已經得到相關部門的認可，社會工作行動者也開始擁有更多機會，更加直接地開展政策倡導工作。在這一階段，社會工作行動者的倡導渠道主要包括立法建議與橫向課題研究、媒體報道、協助制定制度文件等。

首先是立法建議和橫向課題研究。法律法規能夠有效推動相關部門開展未成年人司法保護行動，因此，推動相關法律出臺無疑是政策倡導的重要組成部分。

《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》出臺之前，我們參與了立法的專家討論會，也通過行業協會、網站等途徑提交了對于相關條目的修改意見。參與法律修訂的機會非常難得，我們也希望能夠抓住這樣的機會，將社會工作開展未成年人司法保護的理念和方法寫進法律文本。（C1）

我很有幸參加了全國人大社會建設委員會召開的《未成年人保護法》專家投票的現場會，并在會上提出三條修改意見，其中有兩條被采納。比如第116條，之前只規定了社會組織參與未成年人司法保護相關服務。我提出，基于實踐基礎和專業優勢，應該在原有社會組織措辭的基礎上，直接界定社會工作者參與未成年人司法保護服務。在很多專家的共同建議之下，這個建議被采納，我感到非常榮幸，這是我們團隊為社會工作服務被法律確認所做出的重要貢獻。（A1）

甲大學團隊通過參與《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》等法律法規的立法論證，宣傳了政策信念，并為清晰政策的出臺找到了法律保障。但法律修訂的機會并不常見，因此，開展橫向課題研究也成為這一階段進行政策倡導的重要途徑。

我們承接了很多來自教育部門、民政部門、團組織的橫向課題。與縱向課題相比，這些橫向課題的學理性要求沒那么高，但是更聚焦對實際問題的解決。這些橫向課題的研究報告能夠為相關部門出臺相關制度提供支持，也是我們參與政策倡導的主要方式。（C1）

其次是媒體報道。媒體報道可以影響公眾的政策信念。新聞媒體是宣傳政策理念的重要渠道。在政策倡導過程中，社會工作行動者可以借助新聞媒體向公眾傳遞政策信念，推動支持政策出臺的社會環境的形成。此外，隨著互聯網的發展，除了傳統的紙媒、電視新聞外，網絡新聞和自媒體也是很重要的宣傳渠道。

我們其實也在有意識地尋找一些新聞媒體來宣傳和報道相關服務情況。我們對公眾宣傳更多的是采用講故事的方式，講服務對象的故事，講社會工作者服務的故事，促進公眾了解社會工作，了解這些特殊的孩子，為他們的成長創造更好的空間。現在我們嘗試在主流媒體上，比如中央電視臺、市電視臺、快手、微信公眾號等做宣傳。（B5）

再次是協助編制相關政策文件。上述倡導和探索最終還是要以政策文件的方式固定下來，以使在探索中形成的服務機制、服務模式得到穩定的執行。部分機構對社會工作的了解還不夠深入，因此在獨立編制制度文件上存在一定困難，社會工作行動者也會幫助相關部門起草制度文件，以推進新政策的出臺。

最近幾年，我們協助公安局編制了《D市公安局違法未成年人幫教工作規定》《D市執法辦案管理中心未成年人案件社工服務工作規范（試行）》等制度文件。這些文件明確了具體工作場域中社會工作服務的目標、流程、內容和方法，規定了社會工作與司法機關的溝通銜接機制。（B1）

（四） 行動結果：模糊政策清晰化

在第一階段，社會工作行動者推動生成了模糊政策，但是模糊政策只說明了行動目標，沒有具體說明政策目標達成的具體手段。在第二階段，社會工作行動者的主要目標是將模糊政策清晰化，明確政策目標實現途徑。從實踐來看，經過一系列的深入服務，社會工作得以探索適當的路徑，并通過政策建議等方式將這些探索性嘗試轉化為具體的政策文件，以達成模糊政策清晰化的目標。社會工作行動中所生成的《D市公安局違法未成年人幫教工作規定》④等文件就是模糊政策清晰化的重要例證。

六、清晰政策行政化階段：倡導為重，服務為根

在政策出臺的最后一個階段，需要將已經“清晰化”的政策通過行政化的手段固定下來，亦即完成“清晰政策行政化”的系列工作。在此階段，權威部門的主要工作需求是生成政策文件，并進行有效落實。為了回應這一需求，社會工作行動的主要任務是政策建議、政策宣貫和規范化服務（見圖4）。

（一） 政策建議

上文提到，清晰政策的行政化落實需要其他配套工作文件的輔助，因此，在這一階段，社會工作行動者再次充分調動自己的文化資本，協助起草相關政策文件。

我們協助中央部委起草了幾份文件。這些文件能夠在全國發揮功效，對于全面推動工作改革有很大作用。首先是《意見》（《關于在未成年人司法保護領域加強社會工作服務的意見》），其將有助于各地發展社會工作專業力量，從而落實未成年人司法保護具體服務。其次是國標（《未成年人司法社會工作服務規范》國家標準），其詳細規定了服務的基礎要求、主要方法、工作內容、工作流程、工作保障等內容，將為未成年人司法社會工作的專業化、規范化發展提供重要指導。其實這兩份文件也是配套的，一個是推動社會工作的職業化發展，一個是推動社會工作的專業化發展。（C1）

（二） 政策宣貫

在政策出臺和政策真正落地實施的中間還有一個重要環節，就是政策的宣傳貫徹（下文簡稱“政策宣貫”）。政策宣貫是為了保證各執行部門了解政策的基本內容、工作思路、工作方法和工作要求，保障政策內容在執行過程中“不走樣”。這一工作對于鞏固政策倡導的成果，推進服務的有效開展具有非常重要的意義。

為了能夠保障《服務規范》順利執行，按照國家標準化管理委員會（簡稱“國標委”）的工作要求，我們還編制了宣貫教材，研發了課程體系，并以兩者為基礎，開展了大量的培訓和督導工作，通過推動社會工作服務專業化，促使清晰政策真正落地實施。（B3）

（三） 規范化服務

政策建議和政策宣貫是為了保障相關政策落地實施，而保障政策落地實施最直接的手段是提供專業服務。從社會工作教育者的角度出發，提供專業服務的途徑主要包括：支持相關社會工作服務機構持續開展未成年人司法社會工作專業服務；提供專業督導，提高社會工作服務機構的專業能力；優化課程設計，提高學歷教育質量，保障工作隊伍的專業化發展；提供培訓，促進現有工作人員的服務質量提升。此外，社會工作教育者也沒有脫離一線實踐，仍舊在一線親自開展專業服務，一方面為相關服務樹立服務規范榜樣，另一方面繼續在實務中發現需要研究的問題和新的政策增長點。

走到現在，其實我覺得更不能脫離專業服務，因為沒有服務就不知道現在的政策落實得怎么樣，也不知道未來的路怎么走。不過確實很難像最開始那樣跟著每個個案做，時間、精力、工作量都不允許。所以我現在更多是做督導和培訓工作，一方面可以提升專業服務質量，另一方面可以從一線社會工作者的工作情況中看到工作推進情況。（A1）

（四） 行動結果：清晰政策行政化

按照通常政策倡導的行動邏輯，清晰政策形成即社會工作政策倡導成功的標志。但如上文所述，在具體實踐中，社會工作行動者發現，清晰政策要想得到有效落實，還需要宣貫、執行、評估、督導等一系列操作。從基層工作人員的現實工作來看，“千根線一根針”是其經常面臨的工作狀況，他們每天要面臨大量的工作任務和工作壓力。因此，如果在清晰政策出臺后沒有后續行政工作的督導，這些政策文件很可能會被延遲執行。為此，案例中的社會工作行動者在推動出臺了清晰政策之后，又協助完成了宣貫、評估、執行等一系列工作。從后續評估工作來看，已經有部分地區將未成年人司法社會工作服務納入政府中長期工作計劃之中，這也是倡導達成清晰政策行政化目標的重要表征。

七、總結與反思

（一） 嵌入：社會工作政策倡導的主要路徑

西方社會工作政策倡導理論以及常用的倡導聯盟理論都認為，在政策倡導中，社會組織是主要力量，應當在議題設置、政策形成、政策采納等多個環節中扮演主要角色。[13]但從本研究來看，在政策形成過程中，社會工作行動者并非主導者，社會工作行動者是通過不斷回應權威部門的政策需求而將自身嵌入政策制定過程之中的（見圖5）。

如圖5所示，在模糊政策生成、模糊政策清晰化和清晰政策行政化的每個階段，權威部門都有其工作需求，而社會工作行動者將自身的專業能力轉化為游說、服務、政策建議、政策宣貫等具體的行動方案，通過回應權威部門的實際需求，與權威部門構建同盟關系，將自己嵌入政策制定過程中，成為政策制定的“局內人”。因此社會工作得以用自身的理念、方法影響權威部門，進而實現政策倡導目標的達成。

（二） 生活改善與實踐拓展：社會工作政策倡導的雙重目標

從國外宏觀社會工作的定義來看，宏觀社會工作實務是指專業性的干預工作，目的是有計劃地在組織和社區內做改變。[38]其目標更多還是指向服務對象生活環境的改善。但是，從上述實踐來看，作為宏觀社會工作的重要組成部分，我國社會工作開展政策倡導的目標不僅僅是促進服務對象生活環境的改善，還包括社會工作自身實踐空間的拓展。社會工作在倡導社會政策改變過程中，一方面是為服務對象提供更好的服務，調整司法場域內原有在保護其權益和促進其發展方面的不足；另一方面也是為了將社會工作服務作為保護其權益的一種方式，整合進公安司法機關的工作內容之中。由此實現了服務對象和社會工作雙贏的目標，服務對象獲得了更好的服務，社會工作獲得了服務空間。這與歐美國家更多強調政策倡導是改善服務對象生活空間的情況有所不同。

歸根結底，這與我國政治體制的特點密不可分。我國現行的政治體制強調政府對保障人民福祉的重要作用，社會工作要想獲得專業發展，就必須將自己整合進國家政策和社會治理體系之中。因此，我國社會工作政策倡導的目標自然也就包含了社會工作實踐空間拓展的內涵。

（三） 循環促進：政策倡導中服務與倡導的關系

在本文所分析的案例中，社會工作參與政策倡導的主要行動有服務和倡導兩類。服務類行動包括探索性服務、綜合性服務和規范化服務，倡導類行動包括服務游說、制度游說、政策建議和政策宣貫。通常認為，政策倡導和直接服務分屬宏觀與微觀社會工作，是兩個不同的實務領域，在實務過程中并不交叉。但從本文來看，作為微觀社會工作重要內容的直接服務與作為宏觀社會工作重要內容的政策倡導并非兩個獨立的領域，而是相互交織、循環促進的（見圖6）。

如圖6所示，本文中所呈現的政策倡導過程分為初級倡導和次級倡導兩個階段。初級倡導的起點是直接服務，直接服務發現服務對象在環境改變層面的需求，進而社會工作者以回應這一需求為目標開展政策倡導行動。倡導行動一方面調整服務對象的生活環境，另一方面也拓寬社會工作的服務空間。此時，社會工作得以進入新的實踐領域開展直接服務。

此時，社會工作也就進入次級倡導階段。在次級倡導階段，社會工作通過直接服務開展了兩重生產：知識生產與關系生產。所謂知識生產，即社會工作在直接服務過程中研發出適合服務對象與實踐場域的服務內容與工作機制。這些內容和機制可能被權威部門采納，進入政策形成過程，成為新的部門規章，此時，社會工作開展的是縱深化的政策倡導。同時，在直接服務之中，社會工作也完成了關系生產。所謂關系生產，是指社會工作在提供直接服務過程中通過自身的服務質量與工作態度，與權威部門建立新的信任關系，使得權威部門為社會工作開放新的實踐空間，社會工作得以在新的行動空間中繼續開展政策倡導工作，以為更多服務對象提供服務。不論是橫向倡導還是縱向倡導，都將繼續拓展社會工作的實踐空間，促進社會工作開展新的直接服務。在此直接服務中，有可能發現新的需求，推進新的政策倡導，也可能生產新的知識與關系，并在橫向/縱向上推進政策倡導。藉此，服務與倡導之間形成了良性循環，相互促進。因此，微觀社會工作可以突破無法調整宏觀環境的阻礙，宏觀實踐也可以實現對服務對象的生活改善而產生更有力的影響。