新時代的中國外交能力建設

在中華人民共和國成立75年的歷程里，中國與外部世界的交往互動不斷發生變化。隨著綜合國力的增強，中國肩負起大國責任，向全球治理提供了愈來愈多的中國方案，但圍繞權力轉移的爭議與矛盾也接踵而來。在百年未有之大變局下，面對機遇與風險并存的復雜局面，中國需要在習近平外交思想引領下，建設更具中國特色與中國智慧的外交，巧妙化解潛在危機，既為國家贏得安全、穩定、友好的國際環境，也有利于同世界人民共享中國的發展成果。因此，新時代的中國更應注重外交能力建設，提升外交水平，讓“仁智大國”屹立于世界。那么，何為外交能力？中國的外交能力呈現出哪些特色？如何建設新時代中國外交能力？在中國取得各方面成就的今天，是否有能力成為世界領導者？針對以上問題，本刊特約記者專訪北京大學教授、南京大學區域國別研究院院長、中國國際關系學會副會長王逸舟，就新時代的中國外交能力建設進行了探討。

外交能力：

智慧、韌性、能動性

《領導文萃》：“國家能力”是政治學領域的重要概念，往往與國家建構、國家治理等議題密切相關，現也廣泛應用于戰爭、經濟、政治制度等方面的研究。近年來，國際關系學界將“外交”也視作一種國家能力，您能否解釋一下“外交能力”？

王逸舟：20世紀90年代，中國社會科學院的王誦芬，是國內較早進行國家能力評價方面研究的學者，其研究的突出特點是將“國力”劃分為多領域、多層次，關注到軍事、政治實力以外的經濟、科技、國土面積、人口、自然資源等要素，主張用分值作為計數單位度量國力的高低。新世紀以來，清華大學胡鞍鋼教授與閻學通教授對此也有一些討論：胡鞍鋼著重提出由發展科技戰略與構建知識社會增強中國的國家實力；閻學通偏重于強調綜合國力中的領導力。這些研究都為我們認識國家能力、外交能力提供了重要的借鑒基礎。總體而言，所謂能力就是特定的行為體為達成自身目標所具備或要求的本領，包括潛力、能量以及將它們轉化為現實的才干；國家能力表現為國家決策部門的眼界和意愿、協調本領與糾錯能力、戰略規劃和危機處置的水平。

基于以上設定，外交能力是指一種特殊的國家資產、能量與才干，表現為外交體制及外交人的智慧、韌性和能動性的程度，是國家軟實力的一部分。與國家硬實力不同，外交多半憑借溝通、談判等方式，來實現三種重要功能：一是代表國家對外溝通，二是獲取并反饋國外信息，三是塑造國際關系。在觀測方式上，外交能力既可以從代表國家對外博弈的本領上得以觀察，也能從體制機制內部的自我調適、適應變化的水平上得到衡量。通過研究可以發現，國家體系龐大而嚴密，國家的能力包括外交能力是強大而多面的。比較各國不難發現，這種能力與特定國家器物層面的實力掛鉤，如戰爭機器、軍事基地和動員過程，通商設施、經貿水平和財政儲備，教育投入、科技手段和行政管理等，這些通過各種數據可以得到客觀展現。但同時國家能力含有意識、精神、思想、意志層面的意涵，它體現決策者的治理水平與追求，帶有主觀、可變的特點。

《領導文萃》：外交活動自古就有，人們普遍認為，直到19世紀，外交在國際政治舞臺上才扮演了重要的角色，很大程度上避免了暴力戰爭，帶來國家間的和平與合作。結合當前的國際局勢，您認為建設和提升一個國家的外交能力對于國家的生存和發展有何意義？

王逸舟：前面解釋國家能力與外交能力，我就著重強調：這種能力很大程度上依賴人的能動性，表現為國務活動家和外交人員綜合體現國家利用各種資源的本事。既然含有主觀的一面，那么就很難給出固定不變的國家能力（包括外交能力）范疇。因此，建設和提升其外交能力無法一概而論，須根據自身目標與偏向進行，比如有的看重政治領導力，有的側重博弈過程與斗爭力，有的強調協調和統籌力，有的講究重大關口的洞察力，有的重視適應變化的創新力，有的聚焦國家形象的塑造力，有的分析盟友體系的凝聚力，有的重點是外交的財政能力與話語能力，有的考察政府及干部的親和力，諸如此類不一而足。它們折射出這一范疇的多色光譜。總體研究趨勢是，把國家能力的要素綜合起來，根據內外形勢和大政方針做出權重排序。

從現實世界觀察，每個區域或國家的目標、階段、自身長短處不同，會形成不同的能力建設與表現：對于最貧窮落后的國家，滿足民眾的基本溫飽，成為衡量國家能力的關鍵指標；在戰亂頻繁的熱點區域，外交能力主要表現為促談勸和的手段；一些發達的小國如瑞士、新加坡，在外交上尤其突出斡旋和倡議，例如新加坡的香格里拉對話會在亞太地區乃至全球的安全治理中都舉足輕重；而弱勢的小國如南太平洋島國、加勒比地區或印度洋島國，在國際事務中幾無聲響；韓國、澳大利亞、土耳其等中等強國，可以在國際科技、經貿和政治領域“四兩撥千斤”；美俄英法等老牌帝國，國家能力則強調具有全方位的構架和影響。通過比較可以更好看出新時代中國特色大國外交能力的內涵。依照我們的分析，衡量一個國家的外交能力，主要看外交工作是否適應外部環境變化和本國重大需求。就我們國家而論，外交能力的適應性及其內涵并非固定不變，而是呈現一個從簡單到復雜、從初級到更高階段、從單一目標向多維使命的復雜演進，以完成不同階段的重要任務為目標。

中國特色外交能力建設的三個時代與三種功能

《領導文萃》：基于前面您所闡述，可以認為外交能力是動態存在的，它是一種國家資產和軟實力，與國家自身強弱、體制機制健全與否息息相關。同時，一個國家的外交能力也受到各種因素的影響，存在一個變化發展的過程。在新中國75年的發展歷程中，中國特色外交能力呈現出了怎樣的趨勢？

王逸舟：在判斷中國外交能力的時候，我想強調這樣一個標準：中國的外交能不能夠適應我們自己的國情、變化中的外部環境以及國家的戰略目標？適應性越好，創造力越強，則可以認為中國的外交能力越強；反之，如果國家僅靠擴大人口與幅員的規模，一味關注創造硬實力資源而忽視軟實力組成，則國家能力包括外交能力可能有所缺陷。聚焦新中國成立以來75年的外交歷程，我們可以明確發現中國外交的不斷調整與變化。我將新中國外交劃分為三個時代，簡要談談各時代的外交內涵及成就。

從新中國成立初期到改革開放以前，是新中國外交的第一個時代，我們稱之為“站起來”的時代，也叫毛澤東時代。這一階段，我國的外交能力建設主要側重于通過革命斗爭的方式實現在國際社會中“站起來”的目標。這一時期領導人毛澤東的外交思想不僅使我國在國際舞臺上占領了一席之地，還惠及眾多其他國家，時至今日對世界政治都有著深遠的影響。有一次我到非洲聯盟總部開會，當地的朋友對我說，他們都記得中國長征的故事和毛澤東這一代革命英雄，我聽到后深受感動。在毛澤東開始領導革命的時候，世界上還有相當一部分國家處在宗主國的殖民下，沒有主權，但到他去世的1976年，聯合國已經新增了上百個成員國。大多數亞非拉國家的獨立與中國革命者的激勵是密不可分的。因此，這一階段的中國外交特色發揚了革命時期的偉大精神，鼓勵弱小民族國家掙脫原宗主國束縛枷鎖，尋求民族自立。這一時期的外交官大多是軍人出身，沒有經過專業外交知識、禮儀的培訓，但他們以鐵血、剛硬的外交風格大力扭轉了宗主國與殖民地間的不公正體系，在當時的全球外交界是一道亮麗的風景線。對于這一時期中國外交在世界舞臺上所留下的濃墨重彩的一筆，我們感到驕傲，但同時也要看到這時國家能力與外交能力有明顯的盲區，主要體現在：二戰后新一輪科技革命浪潮改變了世界，但我國卻缺乏對發展議題的關注，導致在全球經濟貿易、科學技術等領域處于邊緣化地位，整體能力存在明顯的軟肋。

新中國外交的第二階段同樣也給人類發展史、國際關系史留下了難以磨滅的重要烙印。鄧小平作為總設計師開創了改革開放時代，中國外交也因此發生了重要的轉變。國家能力及外交能力圍繞經濟建設的中心，更多表現在對國家經濟發展的保障與對人民生活水平的改善上，讓國家“富起來”。這一時期的外交與第一階段不同，不但以切實的國家利益而非遠大的革命理想為外交目標，且開始注重外交技巧的運用，更多任用科班出身的外交官。這些外交官都畢業于相關院校，經受過外交外事培訓，精通外語，掌握大量的國際知識，能夠在外交舞臺上發揮自己的專業優勢。20世紀后期的中國外交還有一個顯著的特點，就是開始尋找美蘇兩極之間的中間地帶，選擇了不結盟、不對抗的立場，保持外交的靈活性、務實性，使自己避免卷入超級大國間的紛爭。鄧小平的政治智慧與求知心態也給其他國家的領導人留下了深刻的印象，多年后李光耀仍能回憶起，作為大國領導人的鄧小平在出訪新加坡時虛心學習發展經驗的態度。可以說，這一代領導人的努力讓中國發生了翻天覆地的變化，使中國從1978年人均國內生產總值僅100余美元的水平，在21世紀初躍升為世界第二大經濟體，取得了多方面的巨大成就。在對外關系上，中國接連與多個國家建交，對中日領土爭議提出了“擱置爭議，共同開發”的主張，對香港、澳門、臺灣的復雜問題提出了“一國兩制”的重大決策，維持了周邊環境的安全穩定，改變了建國伊始強敵環伺的困難處境。

黨的十八大以來，在習近平外交思想引領下，中國走入“強起來”的時代，中國外交也進入了第三個階段。現在，我越來越強烈地意識到，第三代外交所面臨的機遇、困難、能力建設的要求是過去所沒有的，沒有現成的樣本，沒有成熟的答案，無論是外交工作者還是學界的研究人員都在摸索著前行。近幾十年，中國從農業社會快速工業化，再從數量型增長向質量型發展轉變，實質上是一個民族國家升級換代的過程，這也要求國家在對外交往上有新的能力建設。我們應當基于對過去歷史經驗的總結，繼承先輩留下的寶貴外交遺產，考慮如何在國際社會中趨利避害，在多重風險中把控平衡。

《領導文萃》：回顧中國外交的不同階段，可以明顯感受到：面對不斷變化的內外部環境，中國總是能夠及時做出外交戰略的調整，以適應其在國際政治舞臺上的角色。近年來，局部戰爭頻發、美國孤立主義抬頭、新冠疫情沖擊世界經濟……中國仍處于一個錯綜復雜的國際環境中，這對中國當下的外交能力建設提出了怎樣的新要求？

王逸舟：今時今日，我們處在一個百年來巨變的國際窗口期，各種地區沖突、國際競爭、大國摩擦加劇，這和亞非拉獨立解放、西方殖民體系崩盤的革命年代截然不同，也和全球化高峰增長和平發展的20世紀后期有顯著差異，可以說是一個新的周期。當下我們看到，中國成長為世界第二大經濟體和第二大軍費開支國，并在科技、教育、社會等領域都位于大國前列，甚至接近核心位置。因此，以美國為首的傳統主宰勢力對中國的態度發生著深刻的變化，曾經以合作為主的態勢也逐漸向競爭轉變。面對國際關系中對抗因素的增加，外交軍事方面主張強硬的聲音抬頭，各國民眾對外部世界的焦慮加劇，過去一些傳統的、比較謹慎的外交方法可能也不再奏效，取而代之的是應當做出能夠應對復雜風險的底層設計，賦予外交能力建設新的內涵。經過這幾年的思考，我認為：除了應該發揚光大曾經的外交遺產，還需要特別開發外交的三種功能，或提升這三方面的能力。

首先，應當做到“避險搭橋”，在管控危機的同時建造更多的聯系。當中國進入到世界高地的時候，高處不勝寒，各種各樣的風暴、陷阱都將出現。近年來，中國經濟增長迅速，在全球政治中扮演了重要角色，傳統霸權國與新興崛起國之間的結構性矛盾逐漸尖銳，因此造成了中美競爭加劇。在這種情況下，中國的發展將遭遇重重阻礙，如在高科技上被“卡脖子”、自身發展與國際發展之間“被脫鉤”等，此時采取“避險搭橋”是十分必要的化解危機手段。所謂“避險”，一是要在軍事安全上做好危機管控，在以充足國防實力為保障的基礎上，牢記和平的重要性，保持定力，避免局部矛盾升級為全面對抗。同時應在高科技發展方面做好全面布局，不把雞蛋放在同一個籃子里，面對美國的“脫鉤”與圍堵，我們要做到“掛鉤”與紓解，例如利用先進技術，與歐洲、以色列、新加坡等國家地區達成更多領域的廣泛合作，彌補可能受到的損失，增加外交能力的韌性。二是引導國內群體對大國競爭的理性認知，防止國內泛安全化、泛政治化、極端民族主義情緒高漲，避免其對外交工作帶來不利影響。所謂“搭橋”，就是增強中國與世界的聯系，警惕在大國戰略競爭中變成一座“孤島”。當前的中國仍需要長期與發達國家地區保持智力交流，引進先進技術、優秀人才，搭建專家學者溝通互訪的渠道，縮小中國與國際先進知識技術間的差距。

其次，發展多層次的外交聯系。外交說到底就是一種在不可能中創造可能性的藝術，是一種巧妙與不同人打交道的技巧，以多層次、多渠道的耦合建立起兩個行為體間緊密的、不可脫節的聯系。麥克唐納著有一本書叫作《多軌外交》，展示了外交的九個軌道以及它們如何聯系，其中發揮作用的不僅有外交官，還有企業家、學者、普通民眾等。因此，好的外交應該像一個金字塔，塔底的基礎越堅實，塔尖才能建得越高，整個塔也就越穩，外交才能從少部分人參與的、秘密的活動變成一個雙方充分溝通互動的大圈子。對此可以從縱橫兩個方面來說，從橫向來說，不光是軍政部門、商務部門要參與外交，文化教育部門、衛生部門、農業部門都應該參與到外交當中，這種多領域的合力最后才會指向一個均衡、穩固的外交網絡，反之，外交將會是單薄的、脆弱的。從縱向來看，中國作為一個超大社會國家，我們的地方外事部門還遠沒有把潛力發揮出來。中國幅員遼闊，有34個一級行政區，存在與不同國家鄰近或接壤的情況，各地尤其是邊境地區的外事功能就顯得尤為重要。比如涉及跨境問題，或可能是資源的分配，或可能是打擊走私、人口販賣等犯罪問題，邊境機構一定比中央更熟悉當地的情況，這時就需要發揮地方的積極性，最大程度地通過外交合作來解決問題。不僅如此，有些邊境地區與接壤國家具有深厚的血緣和文化聯系，如果能夠在此關系上培養更密切的聯系，就是一種親戚間的互幫互助，能夠為未來多方面的合作奠定堅實的基礎。

再次，完善外交評價體系。這是當前非常重要，但實踐起來確有一定困難的任務。黃仁宇先生認為，現代社會是數目字管理的社會，需要精確地規劃和計量。馬克斯·韋伯曾說過，現代社會是一個科層制社會。不管是所謂數字社會，還是科層社會，都需要充分的評估體系以及一套成熟的程序環節、判斷指標，具有前瞻、反思、糾錯等功能，才能夠實現有效的運轉。中國外交到了第三個時期，在國際事務中的行動與貢獻是很突出的：我國與全球上百個國家和多個區域性組織建立了不同形式的伙伴關系；目前已有150多個國家和30多個國際組織加入共建“一帶一路”大家庭；2021年中國的對外援助金額達到了1953年的70倍，尤其與非洲國家達成了基礎設施、科研技術、商業貿易等多領域的長期合作；中國還積極利用主場外交展示大國形象，順利舉辦G20杭州峰會、金磚國家領導人廈門會晤、上海合作組織峰會、中非合作論壇北京峰會、中國-中亞峰會等外交活動；中國的外交特使也在世界各地發力，例如非洲特使、中東特使、極地特使、阿富汗事務特使都為改善國際環境做出了重要貢獻；中國在聯合國繳納的會費及維和經費都在增加……為了推進這些重大的戰略舉措，我國花費了大量人力、物力、財力，那么如何更加重視和提升其對中國外交的實效？其中有哪些投入取得了重要進展或成績，哪些投入需要更加注意應對各種風險挑戰？哪些外部負面因素必須堅決排除？目前這些投入的進展、成效，還需要加強專業性的評估和總結，我認為這亟須分門別類地做一些探討，才能幫助我們深入有效地評估當前的外交體系。

國際舞臺上的中國角色：不斷進取的“仁智大國”

《領導文萃》：在壓力重重的國際政治中，中國需要負擔起更多作為大國的責任。在國際關系中談到“責任”，就繞不開公共產品這個話題。新時代以來，“一帶一路”倡議是最能夠彰顯中國擔當國際責任的卓著成果之一，也是中國推動構建“人類命運共同體”的杰出實踐，相關工作還有待進一步加大力度推進。為什么公共產品的供給是一件如此復雜的事情？中國式公共產品又與傳統西方大國所提供的公共產品有何區別？

王逸舟：我曾就新時代中國外交的取向提出過“創造性介入”，就是說中國外交不僅要塑造“巨人”和“強者”形象，也要塑造“智者”和“仁者”形象。關于公共產品，還是要了解“公共產品”的屬性。國際政治中所討論的公共產品來源于國際政治經濟學，自20世紀70年代起，金德爾伯格教授等學者就利用這一概念對國際關系進行分析。20世紀對于公共產品的諸多討論主要還是圍繞“美國特色”的公共產品，例如美國為世界提供的金融體系、國際規則、科技教育等諸多領域的部署安排等。但公共產品只是一個籠統的概念，如果結合國際關系現實做進一步了解和觀察，就會發現還可以分為半公共產品、區域性公共產品、全球性公共產品等不同類型。畢竟資源是有限的，在一國向世界提供的過程中，很難達到理想中非競爭、非排他、無差別的狀態。公共產品的提供之所以復雜，因為其中涉及分配、競爭、權力轉移等諸多具體的問題。

說到中國式公共產品的特色，在此我想舉一個例子，就是中國特色的維和方案。過去三十多年，中國積極參與世界維和行動中，我們的學術界也就中國維和展開研究，希望能夠發展出相關的理論學說。在聯合國歷史上，第一代維和叫“維持和平”，由20世紀50至60年代時任聯合國秘書長的哈馬舍爾德提出，具有“同意”“中立”“自衛”三原則，主要任務就是簡單地把矛盾方區隔開，追求地區的停戰。第二代維和叫“建設和平”，是世紀之交的聯合國秘書長加利和安南所主張的，旨在締造當地的和平環境，涉及重建國家機構、提供人道主義援助、推行政治改革等一系列措施，相較第一代的沖突管理有了更加深遠的考量。但外部力量所賦予的制度、觀念是否能夠直接移植到沖突當地呢？從現實來看，肯定會發生一些“水土不服”的狀況。所以在中國參與維和行動后，逐漸出現了“發展和平”的概念。中國的維和部隊并不選擇改造當地的政治結構，影響當地選舉進程，而是在大量的民用項目上為當地群眾提供保障。當中國帶來了港口、道路、鐵路等基礎設施建設，當地的民生情況可以說是發生了翻天覆地的變化。這就是中國人在參與國際事務中體現出的創造性，反映了中國獨特的文化和智慧。同時，在其他公共產品的提供上，中國所期望的也并非摧毀和取代美國所建立的供給體系，而是做到一種共進、補充、完善的狀態，帶來互利共贏。

《領導文萃》：談到公共產品，就令人進一步聯想到國際領導權的問題。二戰以前歐洲國家在很長一段時間內掌握了國際領導權，二戰后由美國接替了這個角色。當前中國積極投身全球治理，國際地位也在不斷上升。以中國目前面對的問題來看，歷史上的國際領導權周期更替能為中國的未來道路帶來怎樣的啟示？

王逸舟：這牽涉兩個問題：首先，中國能不能成為一個新的全球領導者？其次，我們對現有的國際體系抱有怎樣的態度？

當我們回顧國際關系史，可以發現：最早西班牙、葡萄牙的國際領導權來源于他們的海洋軍事實力，主要依靠殖民擴張掠取資源；后來有“海上馬車夫”之稱的荷蘭興起，在歐洲資本主義經濟發展的階段，利用掌握了海上貿易通道的優勢，發展經濟，逐漸取代了西班牙、葡萄牙的霸主地位；到了大英帝國的時代，情況又有些變化，英國經過一系列的改革，從工業、科技、政治文明等幾方面對世界產生了深遠的影響，這種影響持續到了今日，不是堅船利炮所能比擬的；再來看20世紀美國的崛起，美國之所以能夠取代英國成為新的全球霸權，不僅限于傳統的武力、版圖、人口等因素，更重要的是美國為世界帶來了生產方式的巨大創新，無論是現代交通工具的發明、硅谷的建立與發展，還是像威爾遜“十四點計劃”這樣的國際關系新思想，又或者是好萊塢電影、可口可樂、牛仔褲等流行文化產品，都反映出了美國對世界全方位的改變。

歷史上的國際領導權更替告訴我們：中國如果要成為新一輪國際進步發展周期的領導大國，就不能只做一個單純致力于增大經濟、軍事規模的國家，有些人可能長期比較關注“中國的鋼鐵產量達到了多少”“中國的GDP增速是多少”等問題，但要注意這僅是中國在現有體系中領先的一部分。一個新的周期的領導國，必須為世界提供新的亮點，帶來新的風貌，不是僅靠力量、靠拳頭，或某一單方面的技巧就能做到的，而應當呈現出一種吸引其他國家的氣質和追求。從目前的發展態勢來看，中國還處在一個正在向開啟新的周期的成熟大國邁進的階段。中國對現有體系并不抱有推翻重建的想法，也不必變成另一個美國，重點是專注于如何在當前能夠保證和平與穩定的國際規范下創造一些新的產品、提倡新的精神，并通過推動構建新型國際關系，推動構建人類命運共同體，向世界亮明中國希望與各國共同努力的大方向。只有惠及世界各國，有效提高世界范圍內人民的生活質量，尤其是關注到邊緣國家和普通人民的感受體驗，才能讓世界切實地感受到中國的魅力。

《領導文萃》：剛才談到了公共產品供給與國際領導權的問題，但中國的自我定位仍是“發展中國家”，并長期致力于促進“全球南方”的共同繁榮。請問您如何看待這兩種看似矛盾并存的現象？我們如何能夠較為全面地認識當今中國的角色？

王逸舟：雖然中國在改革開放后取得了長足的發展，但我們必須清醒認識到，我國剛從農業社會向工業社會轉型不久，現階段仍具有“大而未強”和“數量優于質量”的特點。從全球角度的成熟性、駕馭風險的管控力等方面來看，我國目前還是一個發展中國家，這是一個多層次的概念，并非以經濟體量就可以定義。

從外交能力建設來說，中國在資金投入、人員配置、外事問題應對上仍有進一步加強之處。外交學院的夏莉萍老師曾研究發現，中國領事保護中的“供需矛盾”突出，外交部和駐外使領館處理的領事保護案件數量與中國政府在領事保護方面的資金人員投入不成比例，導致問題處理費時費力，與富于領事保護實踐經驗的發達國家相比仍有差距。因此，領事保護經費的額度，領事機構、外交部和駐外使領館中專門從事領事保護工作的人員編制等都需要增加。南開大學的董柞壯老師也談到，中國的外交投入不管是與中國的軍費投入，還是與美國的外交投入相比，都有一些差距。同時，在國際組織中工作的中國職員的數量對比發達國家也是遠遠不夠的，尤其是高級干部較少，這對我國在國際事務中的話語權也有一定影響，使我們在文本制定、規則引導上不占優勢。據2016年統計，聯合國專家級人才中，美國有3000人，日本有900人，中國僅有500人；在秘書處近4萬職員中，中國僅有479人，而美國有2550人，英國有886人；在中高級主管人數上更是遠少于美英。這與我國繳納的聯合國會費位于世界第二的排名是完全不相稱的。近年來中國逐漸認識到這一問題，增設國際組織人才交流項目、實習項目，開展相關專業技能培訓班，部分高校也成立了國際組織專業，重視對這方面人才的培養與輸送。

總而言之，中國發展之路任重道遠，外交能力建設仍處于發展期，在許多方面還有提升的空間。中國要成長為成熟、精致的發達國家仍需時日，但中國特色大國外交正在通過一系列行動向世人昭示，我們不僅能建設好自己的國家，而且能帶動各國共同發展，為解決人類問題貢獻中國智慧和中國方案。