地方體育行政執法及處罰裁量權基準的量化評價研究

摘""""" 要：作為一項基本制度，體育行政裁量權基準遵循權力界限明晰、運行機制融貫的總體邏輯，其聚焦深化改革中的主要矛盾，致力于從優化治理信息結構、創新協調合作機制、消弭治理風險3個方面創建“上下共治”的新格局。基于充分的理論依據，研究運用多種政策分析工具，構建了我國地方體育行政執法及處罰裁量權基準評價模型。通過對24個省級行政區體育行政執法和處罰裁量權基準量化分析發現，地方體育行政部門已經建設了初步的制度框架，其中有10個省級行政區的基準得分較高，達到了良好等級，這些為后續開展相關工作提供了依據。但是整體看，地方體育行政裁量權基準制度建設在總體設計、權力配置、舉措創新等方面還存在不少問題，在進一步的行政治理改革中，體育行政部門應高度重視這些問題，切實轉變觀念，依托數字信息平臺系統性開展建設工作。

關" 鍵" 詞：體育法；地方體育行政執法；地方體育行政裁量權基準；行政治理

中圖分類號：G80-05""" 文獻標志碼：A""" 文章編號：1006-7116（2025）01-0079-11

A quantitative evaluation study on the local sports administrative law enforcement and penalty discretion standards

SONG Hengguo，TANG Yuxin

（School of Physical Education and Sports Science，South China Normal University，Guangzhou 510006，China）

Abstract： As a fundamental system， the discretionary standards in sports administration adhere to the overall logic of clear boundaries of authority and coherent operational mechanisms， which concentrates on key contradictions in the deepening reform and aim to create a new pattern of \"joint governance\" from three aspects： optimizing the governance information structure， innovating coordination and cooperation mechanisms， and also eliminating governance risks. Based on enough bases from relevant theory， the current study employs various policy analysis tools to construct an evaluation model for the discretionary standards of local sports administrative law enforcement and penalties in China. The quantitative analysis of the discretionary standards in sports administrative law enforcement and penalties across 24 provinces and cities reveals that local sports administrative departments have established a preliminary institutional framework. Among them， 10 provinces and cities score relatively high， reaching a good level and providing a basis for subsequent related work. However， on the whole， many serious issues still exist in the construction of local sports administrative discretion standard system in terms of overall design， administrative power allocation， and innovation in implementation initiatives. In future administrative governance reform， the sports administrative department should attach great importance to these issues， transform ideas and carry out the construction work in a systematic manner relying on digital information platform.

Keywords： sports law；local sports administrative law enforcement；local sports administrative discretion standards；administrative governance

建立健全行政裁量權基準制度是建設法治政府的重要內容和舉措。黨的二十大報告明確提出“深化行政執法體制改革”“完善行政執法程序，強化行政執法監督機制和能力建設，健全行政裁量基準”。2022年國務院辦公廳發布的《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出了貫徹新發展理念，建立健全行政裁量權基準制度的一系列舉措。國家戰略改革要求為建立體育行政裁量權基準制度，推進體育法治高質量發展提供了重要依據。目前，我國有24個省級行政區發布了獨立的體育行政裁量權基準，形成了基本制度框架，但對這些基準文本梳理看，仍然存在著對國家相關要求的認識不到位、體育行政權力與行政相對人權利的配置不夠合理、重點領域體育行政裁量舉措不完善等突出問題，距離“行政裁量標準制度化、行為規范化、管理科學化”的目標還有很大差距。鑒于此，本研究運用PMC（policy modeling consistency index）建模方法、政策文本分析工具（ROST CM6和WARD ART）等對我國24個省級行政區體育行政裁量權基準進行量化評價分析，發現問題，分析原因，為進一步落實這一制度提出針對性舉措。

1" 體育行政裁量權基準的內涵

基于國務院辦公廳于2022年8月印發的《意見》以及相關地方發布的文件，對體育行政裁量權基準概念進行界定：體育行政裁量權基準主要是指體育行政機關結合本地區、本部門的行政管理實際，按照裁量涉及的不同事實和情節，對相關法律法規中的原則性規定或者具有一定彈性的執法權限、裁量幅度等進行細化量化，以特定形式向社會公布并施行的具體體育執法標準。其核心目的是實現體育行政權力優化配置，提升治理效率，切實維護群眾的體育權益。作為行政裁量權基準的有機組成部分，體育行政裁量權基準也呈現出多維度的內涵。

首先，具有明確的基本制度指向性。從內在機理看，中國治理實踐有其獨特的發展規律、價值目標和覆蓋場域，其不斷向不同的主體、領域、空間延伸，形成了公域與私域的有序貫通、公益與私益的有機融合，這奠定了行政法治建設的基礎[1]。在中國國家治理轉向中，行政法治是重中之重，其以制度建設為著力點，其中“作為可能性”是重要內容，核心是評判“行政機關在既定資源約束條件下履行職責所能達到的水平”[2]。體育行政裁量權基準建設也遵循這一總體邏輯。一方面，“作為可能性”也充分體現出體育領域的深層次改革，即在現有的資源稟賦和條件下，體育行政部門應當確立新發展理念，切實履行職責，深化執政為民舉措，不斷提升認知格局和治理水平。另一方面，基于權力與權利的適配，基準制度要始終保持體育行政權力和群眾體育權利之間的張力，確保二者相互促進。系統論強調整體有序運行，體育行政權力和公民體育權利處于基準制度這一統一體中，不可分割，共同指向建構新型治理情境。

其次，核心是優化體育治理模式。當前，數字時代的中國多層級政府治理帶來3個關鍵性變化，即信息優勢的上下分化、屬地原則的效能衰減、社會風險的規模放大。這些變化成為驅動當代中國政府形成“上下共治”治理模式的關鍵因素[3]。毫無疑問，體育行政也面臨深層次改革，其關鍵變化也表現在3個方面：一是數字技術運用使體育治理場景日趨復雜，多層級體育行政部門的信息結構整體發生改變，上級體育行政部門日益轉向“信息治理”，并賦權下級行政部門或其他多元主體開展“實務治理”。二是體育治理領域不斷拓展，跨部門、跨區域合作成為常態，傳統屬地治理已經難以應對，需要建立大跨度的區域或者部門協作機制。正如有學者認為，數字時代，基于數字技術的治理疆域正在生成，其迥異于傳統治理，引發了權屬觀念的深刻變革[4]。在這一過程中，體育行政的屬地管理原則也逐步減弱，更加需要建立“大協調”的治理機制，這一變革不可謂不深刻，應給予高度關注。三是體育治理范圍不斷拓展，治理風險逐漸加大，需要不斷強化風險預警。從社會結構性要素看，政府政策應對的問題是多方面的，當總量政策的社會實施渠道不健全，會引發利益差異，進而導致社會分化，從而使社會危機的傳導機制更為復雜[5]。體育行政裁量基準制度正是應對這一危機的重要舉措，其將所有治理的具體任務和目標、業務流程、階次等與不同群體的利益聯系起來，完善治理方式和渠道，將潛在的風險降至最低。

最后，立足具體治理領域，強化上下共治，注重治理實效。“法治軌道預設了一條通向中國式現代化的正確道路，全社會的一切活動都不能脫離或偏離法治軌道，否則就會跌入權力任性或政治野蠻的峽谷”[6]。將權力納入法治軌道是實現中國式現代化的重要保障和必然要求。毫無疑問，為了實現既定體育治理目標，也需要將不同類型的體育行政權力納入法治軌道，這是實現權力優化配置的關鍵。體育行政裁量權基準制度建設則是落實這一戰略要求的具體舉措，其通過細化治理領域，完善治理機制，不斷增強權力運行的包容性、系統性和融貫性。深層次看，通過基準制度建設，也能夠有效支撐各級體育行政部門的權力空間，清晰界定責任邊界，同時不斷優化控制機制及協調運行機制，以共同面對治理績效壓力。當前最為迫切需要解決的是各級體育行政部門應當立足所轄區域體育資源的可及性、可調配性，細化行政作為的依據和邊界，明確任務匹配度，確定執政作為可能性的預期結果，同時采取有效舉措，確保預期目標的實現。

2" 構建體育行政執法與處罰裁量權基準評價模型

基于上述分析，運用PMC方法[7]對我國地方體育行政執法和處罰裁量權基準（以下簡稱“基準”）進行建模分析。PMC指數模型是一種通過構建指標體系評價政策內部一致性的權威分析工具，主要由確定政策樣本、建立分析模型、展開結構性分析3個部分構成。其中確定政策樣本主要包括基準的收集與篩選；建立分析模型主要包括基準變量分類與參數識別、形成多投入產出表、計算PMC指數、繪制PMC曲面圖；結構性分析主要包括對基準的總體評價、指標橫向分析，以及基準的縱向分析。

2.1" 確定基準樣本

通過兩個途徑搜集地方基準樣本：一是以“體育行政處罰”“體育行政裁量”為關鍵詞，利用北大法寶地方法律法規數據庫進行精確檢索，共收集22份地方規范性文件；二是在各省體育局官網中檢索收集到了16份基準樣本。對上述基準篩選的標準為：一是截至2024年4月1日，我國省級政府或省級體育行政部門正式發布；二是剔除非獨立體育行政裁量權基準（有3個省份并未單獨制定體育行政裁量權基準），以及省級以下地方政府體育行政部門發布的基準；三是選擇最新頒布的基準，排除失效或正在修訂的基準。經過篩選，最終確定了北京市（P1）、重慶市（P2）、天津市（P3）、安徽省（P4）、湖北省（P5）、貴州省（P6）、河北省（P7）、河南省（P8）、湖南省（P9）、吉林省（P10）、江蘇省（P11）、江西省（P12）、遼寧省（P13）、山東省（P14）、陜西省（P15）、福建省（P16）、四川省（P17）、甘肅省（P18）、黑龍江省（P19）、廣西壯族自治區（P20）、寧夏回族自治區（P21）、內蒙古自治區（P22）、西藏自治區（P23）、新疆維吾爾自治區（P24）24個省級行政區的體育行政執法與處罰裁量權基準樣本。

2.2" 建立基準分析模型

第1步是基準變量分類與參數識別。運用ROST CM6軟件，將《國務院公文主題詞表》導入自定義詞表，提取出與基準相關的主題詞，并按照詞頻高低順序輸出。在對主題詞輸出處理時，剔除了與體育行政執法與處罰裁量權無關的詞匯或程度副詞，合并了具有相同含義或具有包含關系的詞語。例如，將“體育賽事”“賽事活動”合并為“體育賽事活動”。經過甄別，最終輸出詞頻前60的詞語作為基準關鍵詞。24項基準中“體育”一詞共出現1 797次，“違法”一詞出現1 761次，二者的中心度最高，且都與“管理”“規定”“法律”，以及“違法所得”“罰款”“改正”“行政處罰”等詞語密切關聯。這表明我國地方體育行政裁量權基準的制定更加關注具體的業務管理及對違規行為的處罰。

第2步是形成基準多投入產出表。首先依據《意見》對“行政裁量權基準”的界定，解構了體育行政裁量權基準的構成要素，主要包括裁量主體、裁量對象、裁量依據、執法權限、裁量標準、公布實施。其次，進一步解讀《意見》和《關于進一步規范和加強地方體育行政執法工作的若干意見》等要求，補充了基準要求、適用范圍、執法及處罰程序、處罰類型、處罰階次、監督管理、權力救濟等一級指標。最后，運用Ruiz Estrada指標篩選方法，從政策系統性、動態行為（作為和不作為）、實施及效果、潛在問題入手，合并同類項，剔除非核心要素，最終確定了10個一級指標和43個二級指標，形成了體育行政處罰裁量權基準的多投入產出表（見表1）。此外，采用二進制對二級指標進行量化賦值，如果基準內容符合要求，該參數設置為1，反之設置為0。

第3步是計算基準的PMC指數。采用Estrada[8]提出的計算方法，依據基準評價指標體系，對政策文本進行量化處理，計算出具體的PMC指數。計算過程如下：①根據公式（1）和（2）對二級指標進行賦值；②數值代入公式（3）計算一級指標的值；③根據公式（4）計算體育行政處罰裁量權基準的PMC指數。通過PMC指數對24個省級行政區基準進行評價，政策的總得分為10分，借鑒Ruize評價標準，劃分5個等級進行評價（見表2）。

X～N[0，1]""""""" （1）

X=｛XR：[0～1]｝""" （2）

（3）

（4）

第4步是繪制PMC曲面圖。基于基準PMC指數矩陣結果，選取不同層級的基準文本，利用Excle 2010軟件繪制PMC三維曲面圖。研究設置10個一級指標，由于24個省級行政區基準在X3裁量依據的得分均為1，為了使PMC矩陣的平衡性，參考相關研究成果[9-10]，選擇剔除X3，建立3×3的三階矩陣，構建方式見公式（5）。

（5）

基于上述步驟，研究重點對我國24個省級行政區體育行政執法和處罰裁量權基準展開結構性分析。一方面，根據PMC指數結果對基準進行總體的評價；另一方面，針對基準的10個一級指標得分和不同等級，展開橫向和縱向的系統性分析。

3" 基準結構性分析

3.1" 基準總體評價

總體看，我國24個省級行政區基準的PMC指數均值為6.08分，沒有基準獲得優秀等級的良好等級10個，一般等級7個，較差等級7個（見表3）。應該說，這一情況與國家的要求還有不小的差距，地方體育行政裁量權基準制度建設任重道遠。

通過表3可以看到，第一，PMC指數評價等級為“良好”的基準，得分從高到低依次為：天津（8.17）、江蘇（7.97）、山東（7.87）、西藏（7.83）、貴州（7.80）、四川（7.77）、寧夏（7.70）、江西（7.63）、內蒙古（7.60）湖南（7.50）。這10個基準整體設計較為合理，適用范圍較為明確，執法主體責任和實施程序，以及裁量階次和處罰標準比較清晰，同時也提出了較為多樣的監督檢查舉措。第二，PMC指數評價等級為“一般”的基準，得分從高到低依次為：安徽（6.90）、北京（5.70）、河北（5.70）、黑龍江（5.50）、湖北（5.10）、廣西（5.10）、新疆（5.10）。這7個基準總體研制較為規范，明確了體育行政執法及處罰的適用范圍、階次、類型和程序，為進一步實施提供了依據。但是這些基準在多樣化實施舉措，以及監督管理、權利救濟方面的系統性考量與設計還不夠，需要進一步完善。第三，PMC指數評價等級為“較差”的基準，得分從高到低依次為：甘肅（4.73）、陜西（4.33）、河南（4.33）、重慶（4.15）、福建（4.13）、遼寧（3.93）、吉林（3.28）。這7個基準不規范的問題比較突出，其中僅對體育行政執法和處罰的范圍和階次進行了規定，執法及處罰程序、權利救濟程序的設計不健全，缺乏有效的實施和監督機制，這些極易造成基準在實施時面臨更大的困難和挑戰。

3.2" 基準各指標的橫向分析

從建模數據看，24個省級行政區基準對大多數的指標進行了規定，但仍然有少數基準對多元實施舉措、監督管理機制、權利救濟等規定缺失。此外，24個省級行政區基準的得分也存在很大差異，反映出裁量權的側重點不同，也反映出體育行政權優化配置還有很大空間。具體分析如下：

第一，基準要求指標（X1）的均值為0.54分，其中天津、湖南、江蘇、江西、山東、四川、寧夏、內蒙古、西藏9個省級行政區得分均在0.80分以上，吉林、遼寧、甘肅、河南4省得分僅為0.20分。該指標反映出不少省級行政區基準對國家推動行政改革整體要求的貫徹還不夠充分。通過對二級指標的分析看，24項基準在“體育基準裁量權合理配置（X1：2）”和“明確目標導向（X1：5）”指標的得分較高，這說明所有基準的目標較為清晰，都重視規范各級體育行政執法主體的裁量權。但是基準在其他指標上反映出的問題卻十分突出，主要表現為：一是基準在“貫徹新發展理念（X1：1）”指標上的得分比較低，僅有河北、陜西、福建、新疆4個省級行政區的基準提及了新發展理念，這說明很多地方體育行政部門還沒有確立與國家經濟社會高質量發展相適應的觀念。二是62.50%的基準未明確“完善體育行政執法和處罰程序（X1：3）”的要求，這不利于進一步建立細化的程序和機制，也不利于形成充分的執法和處罰依據，這是當前需要解決的關鍵問題之一。三是54.17%的基準未明確“體育行政執法及處罰監督機制（X1：4）”的要求，這不利于深化推進體育行政監督機制的完善。

第二，主體職責指標（X2）的均值為0.62分，其中山東和內蒙古獲得滿分，河南、吉林、遼寧、陜西、福建、甘肅6省得分僅為0.33分。該項指標反映出很多省級行政區的基準還需要進一步明確體育行政執法主體職責，切實踐行社會責任。通過進一步對二級指標的分析看，24項省級行政區基準在“依法制定所轄區域的體育行政處罰裁量權基準（X2：1）”“嚴格遵循法定執法程序和范圍（X2：2）”和“依據基準實施體育行政處罰（X2：3）”指標上的得分較高，這說明地方體育行政部門對執法和處罰的界限進行了比較清晰的界定。但也應該看到，這些基準在其他指標方面還存在很大的提升空間，主要表現為：一是54.17%的基準未明確規定“體育行政執法部門應保障當事人的陳述權、申辯權和救濟權（X2：4）”的職責，這不利于深入貫徹落實“權力與權利適配”的基本理念，也不利于建立針對性的權利救濟機制。二是87.50%的基準未明確規定“執法責任人承擔不當執法行為后果的法律責任（X2：5）”的職責，這不利于規范行政執法人員行為，會使行政執法存在較大的“權力尋租”風險。三是54.17%的基準未明確規定“各級體育行政執法部門應自覺接受監督檢查（X2：5）”的職責，這不利于建立相對獨立的監督檢查機制，也不利于指導下級體育行政部門開展工作。

第三，裁量依據（X3）的均值為滿分1.00分，這說明各省級行政區的基準制定都明確了具體的行政執法和處罰裁量權范圍，且每項工作都有比較充分的法律法規依據。例如，基準均對依據《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）《體育賽事活動管理辦法》《公共文化體育設施條例》《經營高危險性體育項目許可管理辦法》《預付卡管理條例》《彩票管理條例》《反興奮劑條例》等對相關業務和活動的行政執法與處罰進行了細化規定。這些依據既有法律法規的明文規定，也有原則性規定，體現出基準嚴謹性和靈活性的結合，有利于形成量化的體育行政裁量權標準。"""" 第四，基準適用范圍指標（X4）的均值為0.83分，其中北京、天津、河北、湖南、江西、山東、陜西、甘肅、廣西、西藏10個省級行政區的基準獲得滿分，其余大部分省市基準得分都在0.60分以上，僅有吉林基準的得分為0.40分。該指標反映出絕大多數省級行政區的基準對具體管理業務都有較為明確的規定，這也進一步印證了指標X3的情況。通過對二級指標的分析看，24個省級行政區基準的裁量范圍較為清晰，大多數都對《體育行政執法事項指導目錄》所規定的5類體育行政裁量權進行了明確。但是部分基準適用范圍也存在不全面的問題。37.50%的基準沒有將“興奮劑管理（X4：1）”納入適用范圍；29.20%的基準沒有包含“體育賽事活動的管理（X4：5）”；內蒙古基準中缺少“高危險性體育項目的管理（X4：2）”；湖北、吉林、遼寧3省基準沒有涉及“體育彩票管理（X4：4）”。《意見》中明確提出“法無授權不可為”，基準適用范圍是行政執法和處罰裁量的基礎，是保障體育行政執法運行效率的關鍵。基準適用范圍不全面會導致執法和處罰缺少依據，造成行政執法權限爭議，不利于開展體育行政執法活動。

第五，執法及處罰程序指標（X5）的均值為0.67分，其中天津、貴州、湖南等9個省級行政區的基準獲得滿分，重慶、湖北、河北、河南等11個省級行政區的基準得分僅為0.40分，這反映出基準對執法和處罰程序的整體設計還需要提升。通過進一步對二級指標分析看，24個省級行政區基準在“行政處罰決定（X5：4）”和“執行（X5：5）”方面的得分比較高，表明基準都細化了行政違法行為的具體情節，同時也提出了較為完善的公開機制。但是基準在執法及處罰程序方面還存在很大不足。一是有58.30%的基準沒有涵蓋體育行政執法“調查取證過程（X5：1）”。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）明確規定行政執法及處罰程序主要包括“調查取證、檢查結果進行審查、告知當事人并聽取意見、作出行政處罰決定、行政處罰執行”“違法事實不清、證據不足的，不得給予行政處罰”。這些規定表明調查取證是體育行政執法和處罰必不可少的環節之一。不少省級行政區的基準忽視了“調查取證”環節，這在實施中容易引發錯用或者濫用處罰依據的情況，應引起高度重視。二是有54.20%的基準缺少“體育行政執法調查結果審核（X5：2）”“聽取當事人意見（X5：3）”執法流程的設計。依據《行政處罰法》上述條款，需要對調查結果進行審核，并聽取當事人的陳述、申辯才能作出處罰決定。這些規定是提高體育行政執法程序公正、公平合理及保障當事人合法權益的重要依據，部分省級行政區基準后續應予以完善，以充分體現程序上的公平、正義。

第六，裁量階次指標（X6）的均值為0.66分，其中貴州、山東、黑龍江3省的基準獲得滿分，另有17個省級行政區的基準得分均在0.60分以上，而吉林、遼寧、陜西、福建4省的基準得分為0分。該項指標反映出絕大多數省級行政區的基準較為充分地理清了裁量權對應的關系，明確了執法和處罰的范圍，總體上形成了“不予處罰（X6：1）、免予處罰（X6：2）、從輕處罰（X6：3）、減輕處罰（X6：4）及從重處罰（X6：5）”5個等級的裁量階次，但是由于4個省級行政區的基準中沒有對該指標設計，故而拉低了整體得分。通過進一步對二級指標分析看，大多數基準裁量階次的精確性還需要提升。例如，僅有貴州、山東、黑龍江3省基準明確了免于處罰的具體情節，而其他大部分基準則將免予處罰歸于不予處罰范疇。法理上看，不予處罰與免于處罰存在很大區別，前者是指行為事實不構成行政處罰意義上的違法，行為人不應承擔相關責任；而免予處罰則是指行為事實已經構成了行政違法，但由于行為人有特殊情況而免予對其進行處罰[11]。還有部分基準將“從輕處罰”和“減輕處罰”混淆。從輕處罰是指行政機關綜合考慮減免處罰因素，依法對違法行為人做出幅度或者程度較低的處罰[12]。減輕處罰則是指行政機關依據事實情節在法定的處罰種類、幅度降格至最低限以下給予違法行為人處罰[13]。從處罰程度上看，減輕處罰處于從輕處罰和免于處罰之間，從輕處罰必須在具體處罰幅度內進行裁量，而減輕處罰則可以在處罰幅度以下進行處罰。

第七，處罰類型指標（X7）的均值為0.96分，其中有22個省級行政區的基準獲得滿分，重慶的基準得分最低，僅為0.25分。該指標反映出絕大多數地方體育行政部門貫徹落實《行政處罰法》中的有關各類行政處罰的規定，形成了本地域處罰依據。對二級指標分析表明，24個省級行政區基準在“警告、通報批評（X7：1）”“罰款、沒收違法所得、沒收非法財物（X7：2）”“暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件（X7：3）”“限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業（X7：4）”指標上的得分較高，這說明地方體育行政部門設計了多元化處罰手段，堅持處罰與教育相結合，有利于維護當事人的合法權益。但是也應該看到，個別省級行政區的基準規定的處罰類型單一。例如，重慶市的基準處罰只有罰款、沒收違法所得、沒收非法財物處罰，這不符合《意見》中“堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創收，嚴格禁止以罰款數額進行排名或者作為績效考核的指標”的相關規定。

第八，基準實施指標（X8）的均值為0.34分，沒有基準獲得滿分，重慶、河南、吉林、遼寧、陜西、福建、甘肅、廣西、新疆9個省級行政區的基準得分僅為0.20分。該項指標反映出地方體育行政部門沒有高度重視行政裁量權基準的實施，缺乏系統設計。對二級指標的深入分析表明，24個省級行政區基準在“依法公開體育行政處罰決定（X8：2）”和“建立統籌協調機制（X8：4）”指標得分較高，這說明基準堅持公開、公正的原則，并注重部門間的統籌協調。但這一點遠不足以支撐基準的高效實施。24個省級行政區基準均未明確對“執法人員培訓（X8：3）”，23個基準沒有形成“加大宣傳普及力度（X8：1）”“推進行政執法裁量技術應用（X8：5）”的舉措，這會造成基準難以得到高效實施。《意見》中明確提出加大宣傳力度，加強對行政執法人員的培訓，充分運用人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等技術手段，推進行政執法裁量規范化、標準化、信息化建設等一系列實施措施和要求。各省級行政區體育行政部門應融會貫通，將其創造性吸納到基準制度的建設和實施中。

第九，基準監督管理指標（X9）的均值為0.35分，天津、貴州、江蘇、四川4個省級行政區基準獲得滿分，北京、重慶、湖北、河北等13個省級行政區的基準得分均為0分。該項指標反映出地方體育行政裁量權監督管理機制還不健全，存在較大的“權力濫用”風險。對二級指標的進一步分析表明，有54.17%的基準沒有監督管理方面的規定，這不利于防止和糾正體育行政處罰過程中的違法或不當行為。同時，雖然有29.17%的基準設計了對體育行政執法和處罰的監督，但不夠全面，主要表現在監督主體不清晰，缺乏多元化的監督舉措。具體來看，湖南、江西、山東、寧夏和西藏沒有將體育行政執法和處罰裁量權“納入法治政府建設考評體系（X9：2）”；安徽、山東、內蒙古基準中沒有明確指出“公眾參與體育行政執法監督和評議的途徑和方式（X9：3）”。總體看，當前地方政府迫切需要建立健全體育行政監管機制，全面貫徹落實《體育法》的相關規定，這決定著體育法治建設的深化程度。

第十，權利救濟指標（X10）的均值為0.11分，沒有省級行政區基準獲得滿分，其中北京、重慶、安徽、湖北等16個省級行政區基準沒有關于當事方權利救濟的規定，該項指標反映出基準沒有切實從保護多元主體合法權益的角度進行設計。《行政處罰法》第七條規定：“對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”“公民、法人或者其他組織因行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。”依據該條款，各省級行政區體育行政部門應依法保障當事人的陳述權、申辯權、請求行政賠償權等一系列權利，但通過對二級指標分析看，僅有33.33%的基準提出了“當事人可以對體育行政處罰決定提出行政復議（X10：1）”；所有基準均未提及當事人可以申請“行政訴訟（X10：2）”和“行政賠償（X10：3）”。這一情況與我國行政執法為民的基本理念存在一定的偏差，需要引起高度重視。

3.3" 不同等級基準的縱向分析

為了更直觀地解構地方體育行政執法和處罰基準，研究進一步對良好、一般、較差3個不同得分等級的基準進行解析，并在此基礎上繪制PMC曲面圖和戴布拉圖。PMC曲面圖可以形象地展示各地方基準的指數得分，通過觀察立體曲面的起伏變化直觀地判斷基準各指標的優勢和不足；戴布拉圖可以直觀地展示多項基準某一指標的得分情況進行綜合評價。具體分析如下：

1）良好等級基準的分析。

綜合相關指標看，10個省級行政區良好基準的PMC指數均值為7.78分，其中天津市（P3）基準的得分最高，為8.17分，湖南省（P9）基準得分最低，為7.50分。這些省級行政區的基準基于國家對行政裁量權基準制定的要求，形成了較為系統的基準文本。通過繪制PMC曲面圖和戴布拉圖，可以清晰地看到良好等級基準呈現出以下兩個方面的顯著特征。

其一，指標的立體結構特征顯著。一方面，10個基準的共性得分指標和失分指標較為一致。從PMC曲面圖（見圖1）看，10個基準曲面水平整體呈現前高后低、兩邊高中間低的態勢，表明3個維度上（橫軸、豎軸和縱軸）的顯示度比較清晰，其中橫軸和豎軸高得分指標和低得分指標比較集中，不足主要體現在“基準實施（X8）”“監督管理（X9）”和“權利救濟（X10）”方面；縱軸則反映出10個基準在高得分指標上的相關法律法規依據較為充分，貫徹落實比較到位。另一方面，10個基準在內部一致性方面存在較大差異。從圖可知，天津市（P3）和江蘇省（P11）2項基準的PMC曲面明顯處于坐標軸的更高水平，曲面水平整體更趨于平緩，凹陷程度更低，這說明兩個基準的制定更為合理，內容更加全面、系統和具體，而其他基準在多項指標上的得分不夠顯著，需要進一步筑牢法理依據，提升翔實性。綜合而言，10個省級行政區的基準離優秀等級還有一定的距離，基準張力急需提升，地方體育行政部門應立足本地域體育事業發展現實情況，整合優質資源，從多維度完善體育行政裁量權基準制度，全面優化穩固體育治理秩序。

其二，基準指標均存在短板，“木桶效應”比較明顯。從戴布拉圖（見圖2）看，10個省級行政區基準高得分指標的趨勢較為一致，但短板問題卻比較突出，這極大制約了基準整體效應的發揮，需要引起高度重視。具體表現為：一是除寧夏（P21）基準外，其他省級行政區基準在基準實施（X8）指標中的得分僅為0.40分，這說明絕大多數省級行政區體育行政部門尚未建立完善的協同實施機制，多元化舉措不足，沒有充分理清“上下共治”的關系。二是有8個省級行政區的基準在“權利救濟（X10）”得分僅為0.33分，2個省市的基準得分為0分，這反映出體育行政部門缺乏對保障公民體育權益的具體設計。依據前文分析，信息優勢決定治理格局的優化。當上級體育行政部門集中各種信息后，會進行結構性配置，要求建立均衡的機制，對各類業務模塊進行一致性支持，這既是原則，也是途徑。各級體育行政部門應最大限度克服短板，將行政權力納入完善的“制度籠子”，確保不出現漏洞。

2）一般等級基準的分析。

綜合相關指標看，7個省級行政區一般基準的PMC指數均值為5.59分，其中安徽（P4）基準的得分最高，為6.90分，湖北（P5）、廣西（P20）和新疆（P24）基準得分最低，為5.10分。7個省級行政區的基準總體貫徹了國家相關文件的要求，但是在整體結構和指標分布方面還有很大的提升空間。

其一，整體結構不均衡，差異顯著。與良好等級的基準相比，一般等級基準的整體結構差異明顯。從PMC曲面圖（見圖3）可知，一方面，7項基準的橫軸和豎軸呈現出較大跨度的左低右高態勢，同時由左至右緩慢增長，但在某一臨界點又呈現快速下降趨勢，尤其是縱軸呈現中間高兩邊低，兩側向中間遞進的立體結構。基準橫軸和豎軸左側和右側得分低說明在“基準要求（X1）”“執法及處罰程序（X5）”和“基準實施（X8）”方面存在不足，需要進一步優化和完善。縱軸中間高反映出基準在“適用范圍（X4）”和“處罰類型（X7）”方面表現較好，反映出體育行政部門比較重視執法和處罰對象、范圍。另一方面，7個省級行政區基準中的得分差達到了1.8分，這一落差也反映出不同基準結構跨度大，整體需要提升。其中安徽（P4）的基準得分最高，曲面水平趨于平緩，左右兩側得分差異性小，而其他6個基準的縱橫跨度曲線非常明顯，說明不同基準之間的一致性存在很大不足。而進一步分析看，7個省級行政區基準離優秀等級的差距大，說明地方體育行政部門對“行政裁量權”的深入設計不足，未能形成多維度相互銜接和支持的結構性內容，這會影響基準的有序運行，尤其是會增加共治面臨的風險。

其二，基準指標得分分布較為一致，高得分指標有4項，較低得分或低得分指標6項。從戴布拉圖（見圖4）看，7個省級行政區基準得分主要集中在“裁量依據（X3）”“基準適用范圍（X4）”“處罰階次（X6）”和“處罰類型（X7）”4項指標上，而其他6個指標得分均低于0.55分，尤其是“基準監督管理（X9）”得分僅為0.10分，“權利救濟（X10）”得分為0分。體育行政裁量權基準應具有統一性，也就是說，應涵蓋主要的業務，建立針對性的程序、機制，并采取有效的實施舉措。功能主義進路認為，確立制度框架，能夠為政府權力運行提供一種有效和公正的結構，這正是國家推進積極職能改革的基本要求[14]。在這里可以看到，細化體育行政裁量權，并對其進行合理配置與規制是推進體育有效治理的重要內容和手段，這也是體育行政權力制度改革的重點和難點。目前，這7個省級行政區的基準與國家推進體育行政改革的要求還有不小的差距，需要高度重視基準制度的系統性建設。

3）較差等級基準的分析。

綜合看，7個省級行政區基準的PMC指數得分都在5分以下，均值為4.13分。這些基準的共性問題十分突出，還沒有形成基本的制度框架，難以為體育行政執法和處罰提供切實的依據。從PMC曲面圖（見圖5）看，7個省級行政區基準整體處于低曲面水平，呈現左側曲面平緩，右側快速增長的兩種態勢，表明基準整體得分較低。從戴布拉圖（見圖6）看，7個省級行政區基準僅有“裁量依據（X3）”“基準適用范圍（X4）”和“處罰類型（X7）”3個指標得分達到0.60分，其余指標均低于0.40分。“行政裁量基準通過對基層行政執法經驗的提煉、細化與量化等控制技術的運用，能夠為行政機關具體的裁量活動提供相對統一的行動標準，對行政裁量權的膨脹與濫用具有積極的遏制功效”[15]。體育行政裁量權基準與我國體育領域深化改革密切相關，體現出未來一個階段國家全面細化行政規則之治的總體趨勢。地方各級體育行政部門應當“應時而動，順勢而為”，要妥善劃定不同層級體育行政部門的權限，賦予其更為靈活的裁量權，并積極建立行政相對人適度參與的運行機制和互動機制。在這一過程中，作為頂層設計的省級行政區的體育行政部門責無旁貸，應當切實履行法律職責，循證研制基準制度，并確保其實體合理性。

4" 優化地方體育行政裁量權基準制度建設的建議

第一，各省級行政區體育行政部門應高度重視行政裁量權基準制度建設。體育行政裁量權基準制度是體育事業高質量發展的重要保障，關系到廣大人民群眾切身體育權益的實現，需要進行系統性建設。從各省級行政區基準分析情況看，目前對這一制度的重視程度還不夠，只是搭建了體育行政執法和處罰的基本框架，離國家提出的“高質量推進行政法治建設”的要求還有不小的距離。針對這一情況，各省級行政區政府應統籌安排，將體育行政裁量權基準制度建設統一納入行政法治建設體系中，統籌安排落實。同時，體育行政部門也應高度重視，在本行政系統內廣泛宣傳、培訓，一體化循證完善體育行政裁量權基準制度，這關系到體育行政改革是否能夠落地，是否能夠全面回應和支撐國家戰略改革的深化。

第二，各省級行政區體育行政部門應進一步充分解讀國家相關法律法規，筑牢基準制度的依據和基礎。國家相關法律法規為科學研制地方體育行政裁量權基準提供了重要依據，應充分解讀，提升基準的張力結構。一方面，充分解讀《行政處罰法》《體育法》《意見》等具體規定和原則性規定，構筑扎實的依據，整體完善10個指標的總體要求，尤其是重點調整低得分指標，補充缺失指標，強化基準內在邏輯的一致性。另一方面，應依據相關法律法規，對地方體育行政許可、行政確認、行政給付、行政檢查等的裁量權予以明確。目前各省級行政區的基準僅對體育行政執法和處罰進行了規定，其他相關權力并未明確，極易造成制度難以高效落地。

第三，各省級行政區體育行政部門應強化執政為民理念，完善協同實施機制，采取多樣的改革舉措。“執政為民”是貫徹落實“以人民為中心”發展理念的具體體現，其要求為行政法治建設注入新的生長因子[16]，同時要求深入到具體工作中去，切實采取有效舉措，維護人民利益。從各省級行政區基準及實施情況看，目前還缺乏維護群眾體育權益的多樣途徑和手段，尤其是過程性的監管和評價機制缺失。針對這一情況，地方體育行政部門應立足數字信息平臺建設，建立健全多業務領域的“大協調”運行機制，創新基準實施舉措。“上下共治”的核心是依托信息優勢，強化具體部門和多元主體的實務治理，這就要求上級體育行政部門必須轉變觀念，統籌決策和布局，在合理配置行政權的同時，賦能有資質的部門或主體，開展網格化治理，切實提質增效。

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