高校整體預算績效管理研究

［摘 要］自我國高校全面推行預算績效管理以來，項目支出績效管理已經相對成熟，但在整體支出方面仍存在許多問題，有待進一步改善。高校推行整體預算績效管理，既是順應國家預算管理體制改革的要求，又是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。本文從高校實施整體預算績效管理的意義入手，通過分析高校整體預算績效評價的現狀和問題，提出相應的對策，希望更好地提高高校的預算管理水平。

［關鍵詞］高校；全面預算績效管理；績效評價

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2025.01.002

［中圖分類號］F810.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2025）01-0009-05

0" " "引 言

黨的二十大在經濟治理體系、財政體制改革、科教興國等方面都提出了新的要求，充分體現了“提高發展效率，注重資源配置”的高質量發展思想，而全面預算績效管理與其內涵一致，兩者之間存在著內在的聯系。黨的十九大報告首次提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，標志著我國已將預算績效管理提升到前所未有的戰略高度。2018年，中共中央、國務院印發的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，是從“全方位、全過程、全覆蓋”三個方面，對績效管理的整體規劃和頂層設計，實現了從項目績效管理到總體績效管理的升級。

在預算管理體制改革的進程中，項目支出績效管理已較為成熟，而僅僅依靠單一的項目支出的績效管理，已經無法滿足當前的需求。我國高校在發展過程中存在著資金短缺、教育經費投入不足等諸多問題。開展高校整體預算績效評價，既能減輕高校收支矛盾，又能提高學校財務管理水平。高校整體預算是根據各高校的職能定位以及高校產業發展計劃來制定的，通過對高校整體和核心工作的執行情況進行評價，可以提高服務對象的滿意程度，從而提高學校的整體績效管理水平。

1" " "文獻綜述

近年來，在我國宏觀政策的推動下，高校的績效評價工作日益受到關注，學術界也對其進行了大量的研究。目前全面預算績效管理的研究與實踐正在逐步深入，各類新理論和技術的引入，為績效評價提供了更加科學、全面的手段。管耘、呂亮通過分析國內外整體支出績效評價的現狀，對高校實施整體支出績效評價的路徑進行探索，并提出了實施建議[1]。張娟娟等從高校全面預算管理的重要性出發，對與之相關的法律法規進行了梳理，提出了分層次建設整體績效目標、實施線上績效管理流程等五條路徑[2]。喬春華指出，高校五大使命的五方面產出應是高校預算績效評價框架頂層設計的第一層次[3]。單英賢等對高校整體支出預算績效一體化進行了初步探討，促進了高校以結果和效益為導向，提高了資金的使用效率[4]。張小麗、敬麗華將平衡計分卡和關鍵績效指標法相結合，以高校的發展戰略為中心，通過繪制戰略地圖構建了一套完整的高校整體支出績效評價體系[5]。陳敏在“雙一流”建設的背景下，綜合運用AHP法、BSC法等方法，將績效評價指標與評價標準和評價方法融合[6]。

我國學者從不同角度對高校整體支出績效評價的問題發表了自己的見解，這些都為我國整體預算績效評價的進一步探索提供了寶貴意見。但是對于高校整體預算績效評價的研究，無論是在研究深度還是在廣度方面都需要進一步提升。

2" " "高校整體預算績效評價的現狀及問題

從教育部公布的2023年度部門預算數據可以看出，部門本年預算支出總額為4 680.37億元。其中，基本支出2 934.22億元，占總支出的62.69%；項目支出1 744.38億元，占總支出的37.27%；事業單位經營支出1.78億元，占總支出的0.04%。從資金規模上來說，基本支出遠高于項目支出，項目支出不足支出總額的半數。而且項目績效反映的是個別項目的情況，就算把所有的項目績效加在一起，也無法體現出整個部門的績效。目前，我國大部分院校還沒有開展整體績效管理工作，僅有少數幾所高校根據主管機關的規定，實施了整體績效管理的工作。

2.1" "對整體支出績效評價的認識不到位

目前，我國高校對項目支出績效評價的認識較早，并按照財政部門的規定，每年都進行項目支出績效評估，經過長期的摸索，各高校有了一些實際的經驗，對項目支出績效評價的了解較為深入。但是對于整體支出績效評價，僅局限于少數幾所試點院校，大部分高校對它的認識還不夠深入。大多數高校存在“重預算輕績效”的現象，績效管理工作意識薄弱，特別是未將學校的中長期計劃、總體布局與項目支出的申請有機結合起來，在項目支出上出現了一些短期行為。整體支出績效評價是對學校職能、整體收支、管理運作、總體產出效益等多個方面的綜合評估，它可以對高校的整體績效管理狀況進行全面的評估，可以有效地彌補項目績效評價中的某些不足。但是在目前階段，大多數高校對于整體支出績效評價的認識還不夠深入，評價意識比較薄弱，缺乏專門的有相關經驗的人員來從事這方面的工作，高校領導將項目支出績效評價與學校整體支出績效評價割裂開來，沒有充分認識到整體支出績效評價的重要性，整體支出績效評價工作流于形式。

2.2" "整體支出績效評價指標體系不完善

目前，我國教育部門并未建立一套系統、完善的指標體系，這就造成各高校要各自建立評價指標體系，而各個高校的指標并不相同，導致各高校之間很難進行橫向的對比。高校整體支出績效評價指標每年發生變化，各年度評價結果有很大差別，也難以按時間進行縱向比較。高等學校擔負著教學、科研、人才培養、社會服務等多重功能，整體支出績效管理非常復雜。與單一項目支出的績效管理不同，整體支出績效管理是對高校多個維度的綜合評估，以充分體現高校的整體情況。由于我國高校整體支出績效評價系統建設起步比較晚，有關部門出臺的針對性的工作指引不夠，因此，在建立相應的評價系統時，存在著諸多的難點與問題。例如，有些高校過于注重全面性，而導致衡量核心職能的關鍵指標偏少，比如根據財政部的要求設置了數量、質量、社會效益、滿意度等指標，但是指標都是根據經驗賦予權重，沒有經過調查研究，也沒有經過科學的論證，導致了關鍵指標的權重較低。還有些高校只注重部分重點職能，沒有從系統和整體的角度來進行全面設計。因此，當前我國高校整體支出評價體系存在著不規范和不完善之處，相關指標體系還有待進一步思考和完善。在此基礎上，深入探討符合高校自身特點的全面預算績效評價方法，具有十分重要的現實意義。

2.3" "自評為主的評價方式導致結果客觀性不足

各高校整體績效評價仍是以自評為主，各部門根據評估要點和細則進行自主評價。由于高校整體績效評價涉及學校各個部門自身利益，在對某些定性指標進行評估時，各部門為了自身的利益很難保證其客觀性與公正性。在對某些定量指標進行考核時，不可避免地會出現為達到預期的績效目標而把指標值設定得很低的問題，最終得分虛高，難以反映出高校的真實情況。由于缺乏一個統一的評價體系，績效自評的結果不能達到客觀有效的保障。當前整體績效評價體系的設置仍然十分艱難，要推動績效評價工作進程，仍有待進一步的探索與深入研究。

2.4" "績效評價結果未得到有效應用

高?？冃Э己说姆绞街饕袃煞N，一是對單位整體的考核，另一種是對個人的考核。考核一般是通過個人總結和談話的方式進行，這樣可能導致結果的真實性不足。高校考核結果與下一年度的預算申報和資金下達沒有充分銜接，也沒有建立適當的獎懲制度，不能形成有效的激勵和約束。比如，有些分數偏低的指標來年仍然能夠獲得足額預算，導致資金浪費，而那些分數高、超額完成指標的項目，卻得不到足夠的經費保障，從而導致預算執行情況評估的結果不能充分發揮作用。此外，對整體支出績效評價結果的應用范圍和對象并沒有明確的規定。因此，對于如何正確運用高校整體支出績效評價結果，達到提升單位財務投資效益的目標，還有待于進一步的研究和探索。

3" " "完善高校整體預算績效評價的對策

3.1" "增強預算績效意識，強化整體支出

為了貫徹中央的精神，學校必須加大對整體支出績效評價的重視，完善制度，樹立預算績效一體化觀念。在組織機構方面，建立以績效評價為核心的領導機構，在學校財務部門的領導下，對學校的績效管理進行全面的控制。通過制定和完善預算績效管理體系及具體的執行辦法，明確預算績效管理的工作程序，對重點業務的職責進行界定，詳盡闡述績效目標的設置、各部門的職責、績效評價以及評價的應用，從而為目標的實現提供了一個清晰、可操作的指引。在獎懲制度方面，一個單位的整體支出績效評價的結果，可以體現一個單位的總體經營情況，它的應用應該和部門的預算安排、部門的履職評估、校內政策的調整等密切相關。根據績效考核的結果分等級給予考核優秀的人員獎勵，并增加后續的資金支持力度；對于評價結果一般的人員，要進一步完善政策，責令其限期整改，并視具體情況對預算進行調整；對評價較差的人員，要暫停其預算，并對有關責任人進行問責，做到獎懲分明。

3.2" "完善整體支出績效評價指標體系

3.2.1" "構建評價體系總體思路

中共中央、國務院印發的《關于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》明確提出：“高校肩負著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作的重要使命?！备咝Ｂ毮芤灿蓡渭兊娜瞬排囵B轉為多元化發展。因此高校整體支出績效評價體系也應當是綜合性的。高校按不同辦學層次和不同領域有多種不同分類，若采用同一系統進行評估，將使績效評價工作失去針對性，評價結果也沒有可比性。

要根據高校的定位，科學地選取評估參考的基準，從橫向和縱向進行比較，全面評估高校的建設成果。一是利用高校自身歷史資料作為縱向參考的標準。從教育經費保障程度、就業率、生源質量等多個方面進行縱向對比，展示出高校各項工作的改善情況。二是以對標院校為橫向參考標準。各高校之間盡管在辦學水平、辦學規模、類型等方面相似，但也有不同之處，因此在比較時，不能單純地進行定量比較，而應該以橫向對比的改善趨勢來評估，對于落后于對標院校，但是表現出了正向改善的指標，應予以積極的評價。

3.2.2" "評價指標選取原則

對于不同類型、不同層次、不同規模、不同地區的高校，應依據不同的預算管理制度，對高校預算績效評價指標體系適時地進行調整。既要考慮學校的發展目標，又要滿足SMART原則。

一是可理解性。高校預算績效指標的選取應當以高校的戰略目標為依據，不僅要涵蓋教育經費的投入，還要關注高校重點工作。選取的關鍵指標應與學校的特點、發展方向相適應，盡量做到簡單、易于理解。而數據的采集要方便、權重賦值使用簡單而科學的方法，以便更好地應用于實際操作中。二是可衡量性。高?？梢越Y合層次分析法和平衡計分卡等理論，從決策、過程、產出、效益四個方面將共性指標和個性指標有機融合在一起。將選取的績效指標進一步細分為二級指標、三級指標，從多角度綜合考慮高校預算資金的效益。三是可實現性。高?？冃гu價指標的設定要從高校的整體能力、優勢和特點出發。對評價指標的設定應當是合理的，既不是難以達到的，也不要將其設置得過于容易，要將實現目標的難度與滿意度的進行權衡。四是相關性。高校在設定績效評價指標時，要注意各個指標之間的相關性，要將具有同一屬性或相互關聯的評價指標放到一起，并設置體現高校特點個性化指標。五是時限性。在制定高校績效評價指標時要考慮到時限性。在制定指標時要將學校的發展戰略與每年的主要工作相結合，將其分成三到五年的中期目標以及預算年度的年度目標，并對目標的實現進行定期的考核。

3.2.3" "指標設置

本文從整個預算管理的流程出發，設定了四個一級指標，即決策指標、過程指標、產出指標、效益指標。決策指標可以細分為部門設置、目標設置及預算編制。過程指標可以細分為預算執行和資產管理。產出指標可以細化為數量指標、質量指標與時效指標。效益指標可以細化為社會效益指標、經濟效益指標與滿意度指標。具體評價指標體系如表1所示。

3.3" "建立多方參與且信息公開的治理模式

首先，高校各個部門按照制定的整體績效目標進行年度自評，以使其更好地體現工作的成效，找到存在的問題，積極尋求改善的方法。其次，對高校評價結果進行定期抽查，并納入次年的經費分配中，以激勵和約束機制提高高校的整體績效管理。再次，組建整體績效評價專家委員會，甄選合格的第三方評估機構，逐漸形成多元主體的協作評價模式，增強評價的可信度與客觀性。最后，將績效評價結果反映在決算報告中，并逐步上報。同時，通過網絡平臺等方式公開評價結果，更好地接受社會公眾的意見，從而更好地滿足社會的需求。

3.4" "加強對整體支出績效評價結果的應用

預算績效評價是預算績效管理的關鍵環節，而如何運用績效評價結果不僅是績效管理的最終目的，也是預算分配的出發點。運用績效監控對高校管理體系中的問題和弱點進行分析，并提出改善建議，可提升高校的治理效能。實行預算執行情況問責制，必須要明確責任主體，將預算執行情況評價納入到各部門和領導考核之中，并把它作為選拔干部和業績考核的一個主要依據，及時解決績效評價中出現的問題。

主要參考文獻

［1］管耘，呂亮.高校整體支出績效評價初探［J］.北京科技大學學報（社會科學版），2023，39（6）：774-780.

［2］張娟娟，魏利平，胡冰，等.高校整體績效管理的實施路徑探析：以教育部直屬高校為例［J］.會計之友，2023（4）：95-101.

［3］喬春華.高校開展整體績效評價的思考［J］.會計之友，2020（20）：73-77.

［4］單英賢，李琳，趙文超，等.高校整體支出績效管理探析［J］.財務與會計，2023（2）：72-77.

［5］張小麗，敬麗華.全面預算績效管理下高校整體支出績效評價研究：基于戰略導向的“BSC+KPI”評價方法［J］.會計師，2021（23）：91-93.

［6］陳敏.“雙一流”建設背景下的高校預算整體支出績效評價指標體系構建［J］.財會研究，2021（11）：27-32.

［收稿日期］2024-07-13

［基金項目］山東省教育科學“十四五”規劃課題“高校全面預算績效管理應用研究”（2021CYB019）；中國冶金教育學會教育科研課題“基于QCA的高校全面預算績效管理創新設計”（2022YB24）。

［作者簡介］孫海濤（1974— ），男，山東金鄉人，教授，主要研究方向：政府會計、業績評價。