區域化黨建與基層有效治理：“過疏化”鄉村的治理單元重構

[摘 要] 在快速城市化與鄉村“過疏化”進程中，鄉村因人口基數缺損導致鄉政村治體系運行面臨難題，需要重構鄉村治理機制與治理單元來實現基層善治。鄉村通過重構基層黨組織的覆蓋幅度、提高在村黨員的治理參與度、以黨員聯戶來充實基層治理網絡，并通過區域化黨建來形成村際聯合發展的驅動力量和公共服務的供給平臺。Z市以黨建融合發展區為組織依托，搭載網格化治理技術，形塑了黨建引領基層治理的新路徑與新規則。實踐表明，因地制宜開展區域化黨建，實施黨建引領基層治理，能夠發揮基層黨建引領的優勢并激發“過疏化”地區鄉村治理的活力，促進鄉村治理能力與治理體系現代化。

[關鍵詞] 區域化黨建；黨建引領社會治理；有效治理；過疏化

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2025.01.010

[中圖分類號] C912" " " " " " " " "[文獻標識碼] A" " " " " [文章編號] 1004-0544（2025）01-0097-09

基金項目：陜西省社科基金項目“陜西省農村集體經濟壯大對基層治理能力提升路徑研究”（2022F015）；西北農林科技大學中央基本科研業務費社科助優項目“發展新型農村集體經濟對鄉村治理效能提升路徑研究”（2452024305）。

作者簡介：陳靖，社會學博士，西北農林科技大學人文社會發展學院副教授、碩士生導師，陜西省鄉村治理與社會建設協同創新研究中心研究員。

一、提出問題

中國鄉村正經歷著劇烈的社會轉型。隨著我國城鎮化率的不斷上升，鄉村人口大量向城鎮流動，鄉村地區出現了人口結構的缺損。推拉理論解釋了城鎮化對鄉村人口的吸納作用，同時也解釋了鄉村對農村人口的外推力，鄉村人口脫離鄉村，特別是中青年群體的大規模流失，導致鄉村出現了人口基數不足、人口結構失衡的問題。有研究者以“空心化”來描述鄉村人口外流所導致的人口數量不足以及村莊聚落形態上的“荒蕪”狀態1。農村人口不斷向核心城市和發達地區轉移，造成農村年輕勞動力日益減少，出現以老人、婦女和兒童為留守群體的“空心村”2或稱“空巢化”3。有研究對照日本鄉村發展經驗，認為當前中國鄉村也出現了村落“過疏化”1或稱鄉村“過疏化”現象2，其意涵是指相對于傳統人口密集的鄉村，新的城鄉關系下鄉村中維持村莊最基礎的生活和生產的人口條件出現了困難。也有研究者根據村民—村落關系的維度，指出了當前存在“流失村民的村落”的現象3。而傳統以來形成的社會結構、文化形態與治理模式也隨著鄉村“過疏化”而出現了新的變化。特別是在鄉村治理中，以往基于固定戶籍群體、固定“屬地”區域的村民自治制度出現了實踐困難4，農村基層組織出現了“虛置”狀態5，鄉村社會表現出“無中心場域”的治理狀態6，作為鄉村治理基礎制度的“鄉政村治”體系面臨運轉難題7。

為了展示鄉村“過疏化”的經驗圖景，從中探求如何通過創新基層治理體制、重構基層治理單元來應對鄉村社會結構之變，本文以一個“過疏化”鄉鎮案例，分析其所面臨的治理挑戰。華北Z市是位于大城市圈邊緣的縣級市，縣域社會人口結構出現了向核心城市和縣城的集中。以Z鎮杜村為例，該村380戶農戶，常年閑置的房屋超過100多所，一些子女外出、父母過世的家戶，以后肯定不會再回村。筆者基于北王村的調查發現，該村2/3的戶籍人口已經遷入城市，只有1/3常住在村的村民。鄉村原有人地關系、社會生活內容與家庭居住形式發生了特定變化，這種特定變化主要是指年輕一代整體性外流，中年群體或短期外出務工、或在城鎮就業，而老年群體則整體性地留守在村。人口結構在代際上出現了有規律的變遷，村莊社會中出現了以中老年為主的在村群體，鄉村人口規模減小，社會結構收縮。這種宏觀變局使當前基層治理面臨著新前提、新內容與新問題，且對基層治理體系創新提出緊迫性、普遍性的要求，因此需要在基層治理創新實踐中抽取出一般性的經驗和模式，以回應轉型時代的治理難題。本文將基于山東省Z市“黨建融合發展區”的案例，來理解這種治理創新的實踐邏輯，并提煉出黨建引領基層治理創新可學可用的經驗藍本。

二、黨建引領基層治理：理論依據與實踐經驗

黨的二十屆三中全會要求，要堅持和完善新時代“楓橋經驗”，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度8。基層強則國家強，基層安則天下安。基層社會治理是我國社會治理與社會建設體系的有機構成部分，在新時代，社會治理的原則是在黨組織引領下打造共建共治共享的社會治理格局，同時要推進治理能力與治理體系的現代化。

（一）黨建引領基層治理的理論依據

在中國，中國共產黨的堅強領導是政府發揮作用的根本保證，國家治理也依賴于各級黨組織和全體黨員作用的發揮。黨建引領既是黨的建設的政治性要求，也是優化社會治理的組織性要求和實現機制1。黨建引領基層治理的實踐，正是通過基層黨組織的組織優化與領導能力提升，通過發揮基層堡壘功能來提高基層治理的有效性。黨建引領基層治理的相關理論資源有黨政統合理論和社會動員理論。

黨政統合是中國國家治理體系的獨有特征。有研究指出，黨政體制的結構是指黨政體制推動治理事務完成所需要的組織架構和制度載體2。在縣域治理中，黨政體制通過縣域內黨的組織體系將完成治理事務所需要的治理主體和治理資源動員起來，集中力量在短時期內完成，這是中國治理體系中黨政統合制的具體邏輯3。而在鄉村治理領域，黨建引領基層社會治理既是由黨的性質和宗旨決定的，也是由黨的領導地位和執政理念決定的4，更是由基層治理的客觀需求決定的5。在中國基層的鄉村治理實踐運作中，村兩委——村黨支部委員會和村民自治委員會——構成了治理體系的基本架構。村兩委之間存在著職能分工關系，更存在黨政統合關系，黨支部是基層黨組織的具體機構，對村莊各項事務起到領導作用。這種黨政統合的體制在基層一直發揮著重要作用，而在全面推進基層治理能力與治理體系現代化的目標下，通過黨建引領基層治理來推進農村治理有效，是鄉村振興戰略實施的有益嘗試。

社會動員是國家、政黨或社會組織等為實現特定目標所進行的社會活動，而政黨是圍繞社會治理開展社會動員的主要力量。在中國基層治理中，黨組織的社會動員效率已經成為衡量基層治理現代化成效的重要標準。學界既有研究已經關注到在鄉村社會治理中黨組織如何通過對社會的有效組織6、開展“嵌入式”動員7，通過構造治理網格8、塑造鄉村社會的公共性9、吸納社會與服務引領等具體機制10來構造良性的社會治理新局面。在推進基層治理能力與治理體系現代化進程中，鄉村社會并非被動的治理對象，而是積極的治理主體；“過疏化”的鄉村在鄉村內生性資源的基礎上，通過構造有效的社會參與與社會動員機制來實現“共建共治共享”的社會治理格局。

（二）黨建融合發展區的實踐

Z市的黨建融合發展區實踐，便是在鄉村“過疏化”背景下通過重建基層黨組織架構，重構基層治理的層級與網絡，將黨建融合發展區嵌入原治理架構之中，通過黨建引領基層治理，來應對鄉村“過疏化”背景下基層治理的難題的典型經驗。

首先，重構了治理層級，以黨建融合發展區來實現片區化治理資源整合。Z市Z鎮位于山東省Z市北部，全鎮轄91個行政村，100個自然村，總人口8萬人，鄉村關系呈現出“大鎮小村”的特點。黨建融合發展區作為Z市的黨建創新實踐，最初目的是通過重塑一個規模適度的基層服務層級，通過公共服務下沉到發展區，來實現城鄉基本公共服務均等化。Z鎮北王村黨建融合發展區建設于2018年4月，是Z市第一批農村黨建融合發展區規范化的運行單位，下轄北王村、趙村、北杜村、東杜村、西杜村、曲村等13個村，服務群眾3533戶、9268人，黨員511人。Z鎮通過基層的治理組織重構來形成“黨建+發展區”，將發展區的片區黨委作為聯結鄉鎮黨委與各村級黨支部的統籌單元，為鄉政村治體系提供了引領主體與治理動力。

其次，開展了區域化黨建，重構了基層組織治理的幅度。在黨建融合發展區基礎上，重建一個統籌層和推進器——片區黨委。目前發展區黨委成員包括各村黨支部書記，而片區黨委書記、副書記均由鄉鎮在發展區的包保責任人員擔任，有效提高了上傳下達的效率，同時也形成了對村級工作的近距離推動。黨建融合發展區黨委每周一次例會，在各村黨支部基礎上形成了區域化的黨的組織與活動平臺，例會上各村可就自己面臨的問題進行商議，區域內的各村形成了可以坐下來討論發展問題的協商機制，將更多的精力用在謀共同發展上，應對共同面臨的問題。通過建設運行農村黨建融合發展區，以區域化黨建突破行政村屬地這一靜態制度壁壘，由發展區黨委來助推村兩委開展基層治理，化解村級治理“各自為戰”的狀態。

再次，結合黨建融合發展區的治理架構，推進公共服務“下沉”到片區，應對鄉村“過疏化”背景下在村群體“跑腿難”問題。其具體做法包括：（1）構建區域聯動的服務平臺，農村示范區開始按照“1廳、1校、13室”的基本功能布局，配備便民服務大廳、文體活動室、信訪調解室等多功能服務區，以行政人員下沉來保障公共服務貼近群眾，構建起區域聯動的堅實平臺；（2）以行政人員下沉來落實“服務下沉”，每個示范區配備了不少于10人的專兼職工作人員，保障服務力量；（3）整合梳理公共服務事項，由Z市委組織部牽頭，聯合民政、人社、衛計等部門，專門梳理了2017年群眾辦理事項，梳理出涉及群眾辦理服務事項達91600多項；（4）基于服務事項的分類與協調，農村黨建示范區協調各條線部門，專門梳理出代辦服務類、綜合服務類共94項便民服務事項，全部下沉到發展區；（5）簡化辦事流程、建構代辦機制，將94項便民服務事項統一匯編成冊，實現了一冊在手、一窗辦理、一次辦成。群眾只要到服務大廳就會有專人指導填寫，并于當天攜帶至鎮政府，分類遞交相關部門辦理，用“干部跑路”代替了“群眾跑腿”。

三、以黨建融合發展區打造治理規模適度化的層級

從案例實踐上看，Z市農村基層黨建融合發展區是在鄉村“過疏化”背景下，通過重構基層黨組織結構，以區域化黨建來動員跨村的治理資源，在區域的基礎上形成圍繞公共服務供給而建構的新治理單元，以區域內村際協同形成適度化的治理規模；在發展區之上組建區域化黨組織，使得下轄各村黨支部能夠協同治理，共同討論并推進區域內的發展問題；將農村在村黨員組織起來，以區域化黨建為核心重構黨員和群眾關系，密切聯系在村群眾，激活了基層治理的群眾路線機制。以黨建融合發展區為基層治理的新平臺，為鄉政村治體系提供了新動能，在強化鄉鎮黨委領導的同時，有力推進了村兩委的積極治理，最終形成了鄉村“過疏化”背景下農村基層的有效治理。

（一）通過黨建動員基層治理存量資源

鄉村“過疏化”背景下，在村群體的生產生活形態受到人口流動的影響，基層也出現了治理人才不足、治理動力不足、治理活力不足的隱患。而在黨建融合發展區實踐中，通過黨的組織建設與村莊社會建設有效融合，不僅將傳統村治資源存量動員了起來，而且創造了新的治理載體與治理形式。通過黨建引領作用來動員社會中的治理資源存量，對于形成“過疏化”條件下鄉村秩序的穩定極為重要。

首先，鄉村“過疏化”雖然造成了人口外流的客觀事實，但村莊仍保留了一定規模的在村群體，他們成為村莊公共生活的堅定參與者與建設者。在Z鎮，中年群體基本沒有外出打工的經歷，更沒有遠距離外出打工，目前在村群體的主要生活經歷都在村莊，因此承襲了熟人社會的行動邏輯與關系結構，村莊中傳統文化性的因素可以被動員起來，構筑村莊秩序的文化網絡。村級通過評選“五好”家庭、幸福家庭等，激活了村莊中的人情、面子機制并形成正向激勵。由于村莊內部的熟人社會基本完整，且村莊中堅群體均長期在村莊中獲得生產生活的滿足，因此通過黨建引領機制，將基層治理組織與鄉村內生文化有機結合起來，形成借助文化開展治理的柔性路徑。

其次，鄉村“過疏化”與人口外流客觀上使得村莊人地緊張關系有所緩解，鄉村人財物有了新的組合可能，通過黨支部領辦合作社，推動了基層發展的組織載體建設，為鄉村產業發展注入新的動能。人口外流之后村莊農業生產格局出現了調整，在“人均一畝三分、戶均不過五畝”的細碎化經營格局上，鄉村自發生成了一批中等規模經營戶。如何促進各類經營主體的合作？黨建融合發展區中的黨支部領辦合作社實踐有效地實現了鄉村社會內部新生經營主體間的聯合，并且有意識地推進了小農戶與這部分新生經營主體間的聯結。在黨建融合發展區領辦的金鮮果品合作社中，北王村種植面積最大、專業化經營程度較高的王俊杰成為積極的參與者，從事同類種植的30多名小農戶也選擇加入合作社，形成了在生產服務與市場銷售領域中的有機聯結。在黨建引領作用下，農民合作組織中諸多生產性服務也可向更多小農戶轉移，推動地方產業的興旺發展，為鄉村振興提供組織基礎。

最后，通過基層黨組織建設，村兩委將村莊內的外來力量有機整合起來，共同致力于村莊發展。在北王村的幾家小微企業中有數量不少的外來務工人員。黨建融合發展區通過黨組織的區域化建設，逐漸建構起了黨組織與區域內各社會主體的有機聯結。目前雖然大部分外來務工人員主要居住在企業宿舍，但也有部分人員在村內租房居住，一些基本公共服務仍要依托屬地管理，企業與村莊畢竟屬于兩個治理單元。但在北王村，通過推進企業內的非公企業黨建，在企業內部條件符合的情況下建立黨小組，通過村黨支部與企業黨小組的組織化聯結，形成企業與村莊的有機關系。譬如在一些群眾性文化活動中，以企業黨小組為紐帶與村莊聯系，外來務工人員也參與到村莊公共生活中。這種有意義的嘗試，將為新型城鄉關系下基層社會的有機團結提供經驗借鑒。

總之，鄉村并不僅僅只有“空心化”和“過疏化”的一面，同時也要看到在村群體的主體性與村莊資源重構的一面。當村民自治無法有效應對村莊骨干村民流失的困局時，就需要基層黨組織發揮內在優勢，通過農村黨組織的積極行動，來動員基層治理資源存量，培育村治新主體，以黨建力量來彌補基層自治的不足。

（二）黨的組織優勢轉化為基層治理的體制優勢

村莊人口外流、在村群體的老齡化，村莊完整的社會肌體出現了收縮，這也導致原本建基于完整村民結構的村民自治制度面臨一系列難題，而且從目前來看，這種通過村民自治方式來承擔基層治理任務的設定無法完整有效發揮作用。在基層治理黨政統合制特征下，通過黨的組織優勢來補充村莊治理的薄弱環節，成為黨建融合發展區實踐的重要內容。

第一，黨員聯戶+網格化管理的制度實踐。以黨員聯戶為例，該實踐正是在基層治理具體問題導向下，通過創造性地發揮黨的組織優勢，以黨員群體作為基層治理的具體連接點夯實基層治理的薄弱環節。一些地方采取了合村并組、小組長裁撤等措施，“鄉政村治”體系之下行政村缺乏有效的治理觸角，一些地方則由于村民小組難以發揮集體經濟組織作用，只能承擔信息傳達的職責，小組一級的治理責任與動力不足。當前，基層治理體系引入技術治理手段后，網格化管理就是這種技術治理的典型代表。而鄉村社會基礎與治理事件密集的、治理信息發達的城市基礎完全不同，鄉村長期以來奉行簡約治理，而且當前大量熟悉信息技術的年輕人群體外流，要使網格化管理充分發揮作用，就需要重組鄉村治理的“毛細血管”。

在此兩難之下，黨建融合發展區開創性地發揮了黨的組織優勢，通過黨建的方式來彌補薄弱環節，通過黨員聯戶的辦法，不僅重建了基層治理觸角，而且在此基礎上有效吸納了技術治理的方式。以北王村為例，本村56名黨員中，選擇了相對年輕的、有積極性的黨員16名，將村莊按照家戶區分為16個網格，每個網格內20—30戶，形成黨員聯戶的網格。在網格基礎上，通過手機中的黨建APP來實現網格化管理。上級政府為參與網格化管理的黨員提供了一部智能手機，并提供了每月6G的流量，按要求每位聯戶黨員都應該具體走訪所聯片區，對片區內涉及黨建、民生、綜治維穩、森林防火、生態文明、環境衛生、違法占地、計劃生育等綜合性內容的事務，做到信息充分、及時反饋、上傳下達。信息的及時傳達，有利于村兩委以及鄉鎮政府職能部門迅速形成針對性治理，有效回應新時代千家萬戶千差萬別的治理需求。除了上傳下達的信息之外，農村網格化管理更為重要的是通過信息上傳的壓力，使得黨員群體主動向村民靠近，去充分了解信息、傾聽民聲，并且身體力行地解決村莊中出現的小微事件。當前，重大突出矛盾已不是基層治理的主要內容，相反，關涉人民群眾美好生活的各類小微事件則成為治理焦點。而既有的治理體系很難對此做出反應，因為小微事件具有偶發性、瑣碎性和即時性，雖不至影響基層秩序的穩定性，但卻與群眾的生活體驗息息相關。經過黨員聯戶制度所產生的黨員與村民日常生活的緊密聯結，有助于解決這類小微事件，提升黨在群眾中的形象和威信。村落日常生活中這類小微事件也不必都通過網格化的繁復程序來解決，黨員聯戶在解決這類問題上具有獨特優勢。

第二，黨建引領與基層治理有效結合，黨組織優勢轉化為了基層治理優勢，重構了基層治理體制與人民群眾間的“觸角”。其中，該創新實踐最為關鍵的是，以黨員這一人民群眾中的先進性群體為紐帶，強化了黨組織與人民群眾的關聯。能夠承擔聯戶工作的黨員本身也是村莊中有威望的、有奉獻精神的、樂于參與公共事務的村民，而將這部分群體與一定范圍的村民建立聯系，本身就重塑了基層組織性，基層治理在村級之下形成了有機的片區，片區的規模能夠被聯戶黨員充分接觸并獲得充分信息，再通過具體的上傳下達機制來實現與宏觀治理體系的對接。在搭建了黨員聯戶這一基層組織化堡壘后，可以搭載技術治理的具體措施，如網格化技術、黨建APP軟件等。

從“黨員包戶”到“黨員聯戶”，本地黨建創新中一方面有效激活了村莊內的治理傳統，一方面也充分結合了當前技術治理的趨勢。改革開放后，本地的“黨員包戶”主要是通過黨員的先鋒模范帶頭作用，一方面對接村內致富能力不強的農戶，以推動實現共同富裕的目標；另一方面黨員對接村莊內低保戶、五保戶等弱勢農戶，按照要求進行入戶走訪和訪貧問苦、噓寒問暖。同時，由于本地集體經濟發達，外來人口眾多，且每年召開黨員大會的時候需要聯戶黨員匯報某些具體家戶的問題，以保證村兩委充分掌握每家每戶的狀況，這就要求黨員必須承擔掌握基層情況、承擔上傳下達的職責。

總體來看，支持屬地化的村民自治與“大鎮小村”的人口存量條件已經發生了變化，基層治理不能再以傳統的戶籍為單位進行，而是要精確區分當前鄉村人口的群體性特征，并辯證結合分類治理與綜合治理兩種治理方式。分類治理是指要明確當前在村人口已經主要分化為中年群體與老年人群體，且村內存在著大量貧弱等弱勢群體，需要通過黨建引領的作用，調整基層治理體系與治理方式，面對分類群體的治理需求有針對性地重組，同時也要發揮黨組織的“統”的作用，要引導集體之力來整體性地應對村莊內部具體群體的問題。而這種黨建的嘗試，可以充分激活村莊內延續下來的傳統機制，充分動員可用于建構鄉村秩序的各類治理資源，并積極主動援引新生、外來社會力量，將之納入黨組織的統合之下，推動黨的基層治理作用由傳統的黨務工作向黨建工作轉變，夯實黨組織在基層社會的堡壘作用，引領基層治理與鄉村發展，以彌補當前“過疏化”所帶來的治理力量空虛。

四、以區域化黨建引領基層融合發展

區域化黨建、黨員聯戶+網格化管理構成了本地黨建融合發展區的全新治理機制。建立在發展區之上的黨委實體化運行，本質上是鄉村“過疏化”地區的區域化黨建的一種嘗試。當前我國區域化黨建主要在城市地區進行試點。由于傳統城市的黨的組織形式——單位制黨建——隨著城市化發展不斷發展，市場經濟改革的深化、單位制的解體以及“兩新”組織的大量涌現，商品性住宅社區中地緣關聯缺失的問題突出，城市黨建空白片區不斷增多，因此，基于一定地理區域內靈活設置黨組織成為實踐區域化黨建的重要途徑。相對來說，農村地區本來就是基于一定區域而形成的鄉鎮黨委以及村級黨支部，而伴隨著農村人口的大量外流，構成鄉村黨組織的基本人口結構和黨員數量分散，因此也需要在既有“鄉政村治”體系下重新考慮鄉村區域化黨建的必要性。

首先，鄉村的區域化黨建創新能夠在既有鄉村兩級組織體系之下重構一個強有力的區域黨組織。目前基層治理過程中村級組織的治理核心主要是黨支部，一些人口較多的村也能夠建立黨總支。當前，基層治理需要應對很多跨村落、跨地區的治理事務，原本由“鄉政村治”來應對的治理事務需要跨村整合。以河長制為例，當前生態環境治理過程中，許多事務并不能只依靠各行政村獨立行事，河流污染的治理需要整合流域內各村莊治理；以鄉村斷頭路為例，正是因為村與村之間畫地為牢、各自發展，使得諸多村村通道路無法形成連接。因此，解決小區域內村際協同的問題，需要一定的引領者。當前黨委實體化運行，通過將各個行政村黨支部書記納入委員會，村際間能夠形成合力來解決問題。以當地櫻桃產業發展為例，北王村作為櫻桃產業的專業村，櫻桃種植技術也適當擴散到周邊村，趙村、北杜村都有小農戶家庭經營，甚至周邊鄉鎮也有零星種植，而提供生產性服務等公共物品往往都以村為單位，很難形成區域化合力。實際上產業集聚式發展最終會對所有經營者有利，因此以黨建融合發展區為引領，目前開展了多次區域化技術培訓，形成了跨村莊的電商網絡，并在北杜村引進了一家櫻桃種植基地，以帶動周邊地區形成產業集聚。當地方治理性事務溢出村莊邊界后，原本應由鄉鎮統籌謀發展，但在本地“小村大鎮”格局下，鄉鎮也很難有效解決小區域的發展問題，此時區域化黨建將成為有效的發展引領機制。

其次，從長遠看，隨著城鄉關系的不斷深化，鄉村出現了人口“過疏化”現象，原本基于自然村與行政村合一的村級兩委組織，也將面臨基本人口容量不足的問題，且隨著中青年群體不斷外流，村莊發展的基本動力逐漸弱化，地域社會中將形成大大小小同質性的疏散村落。在此背景下，如何集中力量謀發展、統合力量辦大事，將成為以后鄉村治理不得不面臨的問題，而只有將一定地域內的人財物有效統籌起來，才有可能保證足夠體量的資源和足夠規模的人口。這種區域化的統籌勢必將突破原有行政村之間的區隔，由區域化的統籌核心來集中各個分割的、獨立治理的行政村的優勢，為整個區域提供公共物品和公共服務。新的城鄉關系背景下，區域化黨建成為必然選擇。

再次，在鄉鎮黨委之下，發展區層級的黨委實體化運行，能夠保證一定治理幅度上，存在一個強有力的引領核心，塑造基層治理動力的推進器，重建基層社會整體性治理的統籌層。在發展區黨委之下，形成有效的工作圈規模，通過發展區黨委的傳達和解釋，大大提高了基層工作領會程度，也有利于發展區對工作的及時協調參與和監督。從區域化黨建的角度看，這種實踐較貼合本地既有治理體系的需要，也能夠回應基層出現的新問題。在發展區層級上推進基本公共服務，以黨建來引領有效服務、農村集體經濟發展和社會治理提升三元融合，有效解決農村基層黨組織強弱不均、發展不平衡、公共服務難以集約、社會治理難度大等現實問題，實現鄉村全面振興。

最后，區域化黨建與片區化服務的結合，使得鄉村在“服務下鄉”的新背景下，能夠積極應對如何實現有效服務的問題。服務型政府建設所帶來的“服務下鄉”，使得基層治理體系出現了由治理到服務的內容轉換，但這并不意味著治理任務的弱化，而是在新的治理內容中出現了體制機制的轉型。這種“服務有效”原則也將影響基層組織和工作人員行為方式的變化。另一宏觀前提是，伴隨著鄉村社會的“過疏化”，構成傳統治理體系與治理規則的對象結構——以戶籍為單位的人口——發生了變化，基層治理需要應對這種“服務下鄉”與鄉村“過疏化”雙重背景，在原有治理體系之外尋找新的體制機制。黨建融合發展區成為堅實的區域化治理主體，既能夠有效對接市場化、社會化服務，又能夠更好地將各類基本公共服務輸送到戶，同時在區域內形成了綜合性的公共服務供給中心，有利于鄉村人口逐漸向中心村集中。隨著城鄉關系不斷深化，在村留守群體將越來越多地依賴國家公共服務體系，而人口“過疏化”以及自然村落“空心化”現象將不斷加劇，不利于在村群體便利地獲取公共服務。因此一定程度的聚居將在以后逐漸發生，打造區域公共服務中心，吸引人口向發展區周邊集中，能夠緩解鄉村可能出現的持續衰敗趨勢。

在鄉村“過疏化”背景下，區域化黨建逐漸顯現出必要性，建立跨村的黨組織引領機制已成為新時代創新基層黨建方式的有益嘗試。需要指出的是，區域化黨建并非替代村級黨支部與村級黨建，而是在治理動力上為后者提供保障，同時成為“小村大鎮”格局下基層有效治理的推進器，在新的城鄉關系背景下整合區域內人財物，為區域協調發展提供統籌單元，在區域性公共物品提供上，解決“一個村辦不了、辦不好以及辦了之后不劃算”的問題。

五、治理技術與治理層級的結合：打造基層治理體系現代化的組織硬件

黨建融合發展區創新的要點在于創新了區域化黨建形式，同時將發展區打造為提供基層公共服務的“統”的平臺，實際上建構了一個強有力的基層“統”的單元，解決了鄉政難進村、村級治理弱化的困境，在既有基層治理體系中嵌入了一層強有力的組織層級。從目前看，這種黨建融合發展區能夠為新時代基層治理體系現代化提供基本的組織硬件。

與此同時，有了基層“統”的層級，該層級上就能夠有效搭載技術治理的工具，硬件軟件共同推進，提升基層治理現代化水平。目前很多職能部門采用了一卡通、數據平臺、辦公系統平臺等技術手段，但都面臨“技術治理難進村”的困境。首先，各種技術平臺均分解在不同職能部門，即便在鄉鎮一級也被歸口到不同條線的站所，最終執行技術治理的恰恰是缺乏治理技術素養的村干部，很多村干部不熟悉數據技術、網絡平臺的基本操作，這種龐大的技術治理體系就只能成為懸浮于鄉土的“空轉”制度；其次，由于鄉村中的問題主要是瑣碎的、偶發的、低頻次的、繁雜的，信息的密集程度不及城市，內部總是充斥著大量無須動用職能部門力量的小微事件，一旦技術治理體系普惠村莊層面，職能部門的數據往往會出現大量無效信息，使得職能部門疲于應付。這種主要以信息為核心的治理技術，雖能夠一定程度上接觸到基層社會的事實，但最終獲取信息的目的是解決問題，解決問題的機制卻無法有效落地。目前基層治理中存在著以技術治理來代替群眾路線的現象，各個職能部門掌握了條線上的信息與數據，但卻無法有效回應問題，技術治理與實體治理、整體性治理是脫節的。因為治理場景的多元性和治理事務的復雜性，決定了技術治理效能的發揮不是一個單向嵌入的過程1。而在“黨建融合發展區”這一層級，各項條線均能夠將多網融合，傳輸到平臺的數據能夠迅速進入治理渠道，黨建融合發展區成為應對問題的第一級體系，能夠將小微事件消滅在基層，迅速對基層需求做出回應，讓具備信息優勢的技術治理體系發揮效用。

從行政體系角度看，有了黨建融合發展區作為初級反應體系，就可以對技術治理體系中的信息做出初步分解，將基層能解決的小微問題化解在本村，做到矛盾不上交；而相對難處理的、需要進行不同部門協調解決的疑難雜癥問題，可以進一步精確順暢地傳遞到上級部門，由專業條線的職能部門來應對。結合這種技術治理體系，政府職能部門便能夠構建應回應式治理，部門不必經常下鄉，但必要時能對鄉村突發緊急事務迅速做出反應，由此節省治理成本，發揮技術治理的最大作用。

六、小結與討論

在新的城鄉關系背景下，原有的“鄉政村治”體系遭遇到了一定的問題，農村村民自治制度面臨一定的難題。首先是人口的大量外流使得支持原有治理體系的人口規模基礎發生變化；其次是由“服務下鄉”帶來了公共服務管理水平提升的要求；再次是從國家治理體系總體性走向治理現代化的內在要求；最后是撤鄉并鎮、精簡村政所產生的治理幅度過大的問題逐漸顯現出其弊端，因此既有治理體系因治理半徑、公共服務規模以及鄉村“過疏化”而產生了機制創新的內在要求。本研究基于對Z市Z鎮黨建融合發展區的案例分析，討論了鄉村“過疏化”背景下黨建引領基層治理的可能路徑與發力方向。基層通過發揮在村黨員的參與性，充實了基層治理的網絡，黨員聯戶+網格化管理的措施將有積極性的黨員嵌入基層治理體系的薄弱環節，將黨組織優勢轉化為基層治理優勢，通過加深黨員與聯戶片區的社會關系、信息傳遞、事務治理的聯系，重構了基層治理體制與人民群眾間的血肉聯系。通過區域化黨建，地方黨政體制能夠自如地應對因“過疏化”造成的治理基數不足問題，同時在構建基層黨建與社會治理新單元的基礎上，搭載網格化治理技術，形成了基層治理的新組織硬件。

基層社會治理是我國社會治理與社會建設體系的有機構成部分。在新時代，社會治理的原則是打造共建共治共享的社會治理格局，同時要推進治理能力與治理體系現代化。在我國，黨的堅強領導是政府發揮作用的根本保證，國家治理也依賴于各級黨組織和全體黨員作用的發揮。黨建融合發展區創新實踐是基于現實問題的驅動，鄉村基層逐步開展了黨組織建設與黨建引領機制探索，黨建融合發展區在不同層面上應對了當前出現的新問題與新挑戰。當然，新時代農村黨員隊伍需要發展與壯大，吸納農村中“一懂兩愛”人才，不斷培育新的社會組織來豐富基層治理主體的多元性，明確黨建融合發展區在基層黨建網絡中的權責利，不斷總結、深化、發展黨建引領基層治理的具體機制。黨在基層治理中具有領導地位和引領作用。實踐表明，通過區域化黨建和發揮黨建引領社會治理的體制優勢，引領多元社會力量群眾積極參與基層自治，可以實現對“過疏化”鄉村基層治理的有效應對，推進基層治理能力提升與治理體系現代化。

責任編輯" "楊" "幸