自貿港背景下黨群服務中心建設問題研究

摘要：自貿港背景下建好用好覆蓋廣泛、集約高效的黨群服務中心體系，需要各級各部門在統一思想、達成共識的基礎上，明確各級黨群服務陣地角色定位、完善制度、系統地解決和完善各級黨群服務中心在陣地布局和功能定位方面的問題。

關鍵詞：黨群服務中心；基層黨建；社會治理

中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.02.010

隨著海南全面推進建設世界上開放程度最高、開放范圍最廣的自由貿易港，海南的社會結構、生產方式和組織形式正在并即將發生更為迅速而深刻的變化。大量具有國際背景的企業涌入，新興商業形式蓬勃興起，新興領域迅速發展，人口的迅速增長，社會治理格局的轉型，都要求地方加快黨建引領基層治理的路徑探索，全面提升基層社會治理能力，形成共建、共管、共享的社會治理格局。

持續推進黨群服務中心體系功能建設研究，打造具有時代特點、符合群眾需要的黨群服務陣地群，是貫徹習近平總書記關于“堅持大抓基層的鮮明導向”[1]“不斷推進以黨建引領基層治理”要求[2]，解決自貿港建設進程中黨的基層陣地建設問題是重要時代課題。

1問題的研究背景與現狀

“黨群服務中心”是將社區黨建工作嵌入社區服務中心平臺創新實踐探索，是由黨組織牽頭建設的開放式、多功能、將黨建與社區服務工作相融合的新型基層黨建綜合性平臺，集服務、管理、展示、教育于一體。

2009年深圳市光明新區翠湖社區首先探索將社區黨建工作嵌入社區服務中心平臺，第一次提出“黨群服務中心”概念，開啟了將基層黨建平臺與便民服務平臺相融合的探索道路。2016年有學者提出應將黨群服務中心作為黨建引領基層治理的重要平臺之一，隨后的研究中，學界圍繞黨群服務中心的體系和功能建設問題提出了一系列有益的探索和思考，包括“明確統一的建設標準”[3]、“推進政治功能和服務功能融合”[4]“‘一核多元’的社區治理架構”等一系列概念。

前期的實踐和發展為我們探究黨群服務中心體系功能建設問題提供了有益的參照與思考，但從總體建設實踐上來看，黨群服務中心作為基層社會治理的新生事物，其建設和發展路徑大多來自自下而上的探索和實踐，理論上缺乏總結引領和學理支撐，其定義及功能尚沒有具體統一的結論，實踐上缺乏可復制可推廣的經驗集成，各地區出臺的各類規范性文件對地區黨群服務中心的建設更多停留在探索指導層面。在具體的性質定義、職能權責、行業標準、管理規范、人員配備等方面均缺乏權威認定，仍存在較大的學術和實踐探索空間。

自貿港建設背景下如何借助黨群服務中心建設，打造共建共治共享的社會治理格局，構建系統完備、科學規范、運行有效的自由貿易港治理體系，將是海南未來基層黨的建設思考和探索的重點。

2自貿港黨群服務中心的建設布局與功能定位

中央在《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》中明確了黨群服務中心布局要突出“覆蓋面廣、集約高效”的特點，結合海南自由貿易港以“一線自由、二線高效管住、區內自由”為特征的貿易投資自由化便利化發展方向，以及高效協調的社會治理模式變革趨勢，自貿港黨群服務中心在建設中應加大以黨建平臺融合社會治理新模式的探索力度。

從建設布局上看，要通過黨群服務中心建設實現黨的組織全覆蓋，在兼顧傳統黨建領域的同時，把黨組織建在經濟社會發展最前沿，聚焦海南自貿港新產業、新業態、新模式，抓好外資企業、境外高校獨立辦學和中外合作辦學機構、法定機構、園區、跨境電商、離岸金融、直播銷售、快遞物流等新興領域黨建。一方面，要不斷推動基層治理重心下移、資源下放、服務下沉，另一方面，要由縱深向立體發展，側重以黨建平臺聚合社會各界資源，有效打通黨建引領各類社會主體共抓基層治理、服務黨員群眾的“最后一米”，填補傳統城市基層黨建工作短板。空間設計上，黨群服務中心應具備黨群服務大廳、黨建文化展示廳、黨員活動室、圖書閱覽室、文娛活動室等。

從功能定位上看，作為一個開放的、多功能的綜合性黨建平臺，自貿港要通過黨群服務中心建設實現黨的工作全覆蓋，至少應該具備政治、服務和治理職能，聚焦服務，兼備整合基層黨建、政務辦理、社會服務、群眾自治等多方資源實現基層黨建平臺與社區服務中心的融合，使之成為黨聯系和服務群眾的陣地。

一是要推進黨建、政務、服務網絡融合，探索建設“智慧黨建”綜合平臺[5]，以服務破解改革難題、突破改革瓶頸、疏通改革堵點，全面激活自貿港建設的改革動力。二是要通過黨群服務陣地體系建設，廣泛引領服務群眾，充分發揮基層黨建平臺引領方向和凝聚人心的作用；三是在風險底線方面，海南自由貿易港建設面臨更加復雜多變的安全和發展形勢，要通過黨群服務中心陣地充分發揮作用，協調各方利益，彌合分歧，更好形成合力，進一步破解深層次利益藩籬，不斷優化自貿港建設的政治環境和組織基礎，充分發揮黨在一切領域的“定海神針”作用，有效防范和化解新形勢下復雜風險和嚴峻挑戰。

3探索實踐中存在的問題：以海南省三亞市為例

截至2024年5月，三亞市已建成黨群服務中心233個，在體系上針對三亞“區直管村（社區）”行政架構，因地制宜地初步形成了“1+10+29+N”四級黨群服務中心陣地體系建設總體布局，建立了“三亞市黨群服務中心數據地圖”[6]，初步實現了以黨建平臺聚合社會各界資源。但從筆者調研結果來看，目前三亞市各級黨群服務中心在建設布局及運營角色定位方面仍有較大的探索空間。

3.1思想認識不到位

一是部分單位認為建立黨群服務中心即簡單換牌，認識不到其功能的綜合性、運行的聯動性，在建設初期缺乏頂層設計與創新意識，在經費保障上缺乏統籌機制，在運營管理上有牌無實，導致實際發展阻滯較多。二是區級黨群服務中心設立初期在定職能時未將黨建職能劃入，導致黨群服務中心在人員配備上一專多職，工作人員多數為黨建專干兼任，工作重心更多放在黨建工作的開展和考核上，無暇顧及黨群服務工作，各村級黨群服務中心依靠村兩委、網格員、志愿者等開展和設立常態化黨群服務活動，沒有專職黨群服務工作者，活動開展缺乏自覺性與創造力，服務方式落后。三是現有黨群服務中心的運行管理仍然多數局限于傳統的黨建模式，習慣性地使用傳統的行政手段。各大社區黨群服務中心班子成員半數以上由村黨支部書記兼職，無法抽身專注投入到黨群服務中心的推進與建設中具體開展工作。缺乏有針對性的具體管理考核機制、現行考核機制也難以落實到位。

3.2角色功能不清晰

一是三亞市按照“1+10+29+N”四級黨群服務中心陣地體系建設總體布局來推進全市黨群服務中心建設，體系上“29”個大社區和“N”個村（社區）黨群服務中心之間在轄區設置劃分層級，但在服務職能上卻沒有明顯的區分。29個三級大社區黨群服務中心和N個村（社區）、居、樓宇、園區、商圈、旅游景點、交通樞紐等）四級黨群在轄區劃分上出現了交叉重疊，此外，四級黨群服務中心的村（社區、居）與村民小組、園區、商圈、旅游景點、交通樞紐等黨群服務中心的轄區和服務又有交叉重疊現象，不可避免地導致資源浪費，服務效率低下。二是各級黨群服務中心在功能設定上出現了同質化現象，分級黨群服務體系沒有用好用活，在功能上沒有體現出整體布局逐級架構的優勢，各級黨群服務中心不能盡快明晰自身的角色定位，造成角色混亂、管理無序、資源浪費現象。三是第四級黨群服務中心在整合資源融入原村（社區）綜合服務中心（站）的過程中，沒有完全厘清基層黨組織、黨群服務中心和原綜合服務中心（站）之間的關系，導致在各類資源整合的過程中出現了溝通協調不暢的情況，在功能和建設上非但沒有實現各項資源的整合，反而使原班人馬多了一項考核任務，黨群服務功能形同虛設，應付材料敷衍了事。

3.3發展建設不平衡

一是區域發展不平衡，各區黨群服務中心建設推進明顯有差距，發達地區依托原有較成熟的資源與場所，推進速度較快，底子薄弱地區黨群服務中心受客觀條件所限，缺乏區級陣地，工作只能圍繞組織部的主要工作任務來開展，推動進展明顯滯后。二是領域發展不平衡。基礎設施發達及人才集聚明顯的園區及行業包括各灣區、大社區黨群服務中心推進速度明顯快于傳統領域，各行業黨群服務中心的發展速度也有明顯差距。三是城鄉發展不平衡。社區尤其是位于主城區的社區人口相對密集，但大部分社區活動場所建筑面積窄小，遠遠達不到要求，普遍出現社區只能租借場地的現象，影響后續的資源整合和資金投入。整體上看，村級黨群服務中心建設推進相對緩慢，相關服務功能不完善，服務事項和內容與群眾的實際需求還有很大差距，黨建工作的優勢與特色相對城市和商圈、景區不明顯，活動開展對轄區內周邊村鎮輻射帶動作用不強，黨群聯結的陣地作用不能充分發揮。

3.4場所建設有阻滯

一是場所用地成為建設推進的堵點問題。城市核心區的現有黨群服務中心在場所上普遍存在“缺、小、危、舊”的問題，服務功能缺乏，相關便民、惠民設施受場地限制無法設置，無法召開大型會議或活動，甚至不能保證工作人員的辦公場地。另外，危房和老舊場所也存在一定的安全隱患。再比如某些核心發展區域面臨整體安置搬遷任務，全區村（社區）搬遷占比超過三分之二，現階段黨群服務中心（站）建設選址受限。二是在紅色宣傳陣地建設上，基層陣地普遍存在文字資料、照片音像等收集困難現象，村（社區）在展示區域的內容建設上缺少規范資料的來源途徑，建設和設計單位沒有能力完成此項工作，各中心在建設初期需耗費大量時間和人員進行第一手資料收集和整理且效果不盡如人意，高質量的陣地建設面臨較大壓力。三是全市黨群服務中心數字化信息化智能化程度不高，尚未統一實施大數據管理，市黨群服務中心對各級黨群服務中心的指導功能不能有效發揮，無法實現迅捷高效的同頻共振。

3.5人員配備不健全

目前黨群服務中心普遍缺乏專業的管理團隊。與黨群服務中心在基層社會治理中的重要定位相反，各中心發展普遍受編制和經費限制，導致人員配備不足，難以滿足全面運營需求，嚴重缺乏專職黨群中心工作者，無法實現自我管理。原有的黨建專員或社區專職服務人員兼任黨群服務中心工作人員，往往在年齡、能力上與崗位不能匹配，且分身乏術。通過政府購買或勞務派遣聘用的專職人員，雖然從年齡結構和學歷技能上能夠勝任中心的各項工作，但是受到上升渠道有限、工資待遇低、自我實現低等多重現實因素的影響，多數年輕人僅將目前的崗位作為過渡階段，同時尋求繼續深造或更好的發展機會，因此在工作中缺乏主動性和創造性。另一方面，隨著黨群服務中心建設布局的全面推進與快速發展，各黨群服務中心專職工作人員數量不斷增多，但缺少規范化入職教育與在崗培訓，導致其對紅色陣地作用和規范管理概念模糊，整體停留在公益服務階段，缺少對黨建資源和作用延伸的深入挖掘的意識和方法。在活動設計和開展上缺乏創新思維，創新能力不足，難以滿足自貿港建設背景下日趨復雜、日益增長的黨建引領社會治理的需要。

4從前期探索中得到的啟示

快速推進自貿港建設和持續高效地推進黨群服務中心建設要同步進行，建設用好覆蓋廣泛、集約高效的黨群服務中心體系，需要各級部門明確思路，完善制度，在統一思想和共識的基礎上，系統解決黨群服務中心陣地布局和功能定位問題，做到組織融合、資源整合、力量聚合，真正發揮黨群服務中心為黨員群眾服務，凝聚人心的平臺和陣地作用，真正以黨的建設為指導，把黨的領導落實到基層治理的各個領域和環節，把黨的力量和主張傳遞到社會發展的“神經末梢”。

4.1思路清晰、目標明確是抓好體系建設的基本前提

對全面推進黨群服務中心建設的目的與意義，黨群服務中心的性質與目標功能定位，如果在思想不上能達成共識，必然會造成建設與發展中的阻滯。一是要完善領導體制，提高領導思想認識，必要性地組織各級領導到先進地區和發達地區專題考察學習、進行專題培訓，召開專題部署會議，在思想認識上達成共識。二是厘清黨群服務中心與基層黨組織、原社區服務中心（站）與社會組織的關系。在明確黨群服務中心的角色定位的基礎上加強制度建設，分別發布具體的建設指導意見和運行指導意見，全面規范各級黨群服務中心的職能、管理規范、建設和運行保障。三是要厘清各級黨群服務陣地之間的關系，分級明確其目標和任務和具體職能。建議以名稱為標識，將四級黨群服務陣地明確區分為“市中心、區（行業）中心、站、點”，實現分級管理，一級陣地是市黨群服務中心，對全市黨群服務陣地工作進行全面指導和統籌管理；二級是區（行業）黨群服務中心，建設轄區或行業內整合性的黨群服務陣地，側重于結合自貿港建設進程和發展需要，對轄區內或行業黨群服務陣地的工作進行指導或服務整合，工作重點是打通各領域各環節，打造政企交流平臺，打造良好營商環境；三級是大社區黨群服務站，針對本轄區的發展重點和社區特點，有針對性地設置公共服務項目，把一些不宜或行政體制上沒有辦法下放到最基層的服務功能，可以集中設置在三級黨群陣地上；第四級是村（社區居、樓宇、園區、商圈、旅游景點、交通樞紐等）黨群服務點，要做到全覆蓋無死角，為基層群眾在家門口提供最基礎最便宜的政務服務、黨務服務和公共基礎服務。四是找準各級黨群服務中心的重點和切入點，以“基本功能+X”的方式下發各級黨群服務崗位標準化建設清單，確保各級黨群服務崗位在實現基本職能的同時，把握工作重點，注重體現自身特色，結合群眾需求，因地制宜拓展服務功能，打造特色黨群服務品牌。

4.2合理布局、統籌兼顧是抓好陣地建設的重要原則

陣地建設要想避免重復建設，并做到全覆蓋無死角，需要從頂層設計上系統統籌謀劃布局，科學選址定位。一是在陣地布局上，要從實際出發，因地制宜，根據不同領域、不同行業黨組織的特點，以及不同區域、層面黨員群眾的需求，有側重地，分層級地設立黨群服務中心，比如各區（行業）黨群服務中心的布局要考慮到自身的職能重點和服務聚焦，大社區黨群服務站的布局要側重于所在地區特點和目標服務人群特點及需求，各基層黨群服務點布局要側重于全覆蓋無死角。二是在功能布局上注重依托和融入原有的社區服務保障體系的同時，行業黨群服務陣地布局要聚焦重點產業、新興領域、美麗鄉村、夜市經濟、村集體經濟等發展，大社區黨群服務站要聚焦新型社區管理等目標需求，村、社區黨群服務點要從“最后一公里”出發，聚焦服務群眾的便利性。三是要因地制宜且突出重點地布局各級黨群服務中心平臺建設，靈活分類采取新建、改建、提升等多種方式，避免建設“刻板標準化”。不同層級的黨群服務陣地，在自身空間布局和功能建設上要因其職能和特點不同進行建設，不能強行“同質規范化”，從而避免建設出大批“好看不好用”和“好用不好看”的黨群服務平臺，要使每一個建成的黨群服務陣地都能真正成為吸引、服務黨員群眾的紅色陣地和溫馨家園。四是要加強黨群服務中心智慧化平臺建設，便于市黨群服務中心在對全市黨群服務陣地統一實施大數據管理。在推進“多網合一”、實現黨群服務事項“一網通辦”的同時，要注意打造統一的政務接入端口，既要避免各級陣地各自為戰導致公眾號App滿天飛，也要避免智慧終端的使用程序繁瑣低效，有形無實。

4.3黨建引領、服務為先是抓好功能建設的根本要求

黨的群眾服務崗位是圍繞黨員群眾和人民群眾安排的，群眾的具體感受是陣地使用是否方便，能否充分發揮作用的最直觀答案。一是要始終堅持黨建引領，強化各級陣地的政治宣傳、政治引領功能，積極探索各類群眾樂于接受和參與的展示方式，廣泛開展群眾喜聞樂見的各類活動，宣傳黨百年黨史的重大成就和重大經驗，宣傳黨的最新理論成果和時代精神，展示黨建的工作成就和先進事跡。要把每個陣地建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決策、教育管理黨員、團結服務群眾、突出先鋒隊形象的平臺和窗口。在陣地建設和活動開展和日常管理上，每一個環節都要注重鮮明的政治導向，掛旗幟亮身份，潤物細無聲地使黨始終堅持為人民服務的宗旨和形象，成為人民群眾日用而不覺的價值認同。二是思考如何充分發揮黨的建設的主導作用，推動政府機構向基層有效延伸。要以排憂解難、造福民生為服務理念，為各級黨群服務崗位建設公共服務設施。應該注意結合陣地布局，思考如何最大限度地整合資源，同時避免資源浪費。要充分考慮基層的實際情況和發展前景，注意現有各崗位資源的綜合利用，設置不同層次的服務職能，不盲目一刀切，不死板追求大而全。三是要在嚴格規范所有黨群陣地服務“規定動作”的基礎上，按照不同層次黨群服務陣地的聚焦重點，精準進行功能定位，細分服務受眾，明確服務人群，堅持合理設置、優化功能、呈現特色，鼓勵各級黨群服務陣地創新服務手段，打造自身的服務品牌。

4.4長效管理、多元共治是抓好運營管理的目標導向

黨群服務中心是由基層黨組織領導，機關事業單位、轄區企業、社會組織、志愿者隊伍等共同參與的“1+N”多元共商共治共享共贏的工作模式，推進黨群服務陣地群建設，基礎是布局全覆蓋，核心是管理有規范。一是要在誰主管誰負責，誰建設誰管理的基礎上，細化各級黨群服務陣地日常運營、活動開展、開放共享、計劃考核、示范激勵等制度，使之能夠常態化提供各類服務，開展各類活動。二是要不斷總結實踐經驗，鼓勵創新，構建黨群服務中心運行新機制。根據自貿港建設的新形勢和發展需要，各級黨群陣地要適應時代發展的變化和黨政中心工作的調整，不斷調整和完善管理體制，不斷運用新手段和新模式，促進黨群服務體系各項工作高效便捷，實現載體地位，聯系群眾、服務群眾，促進基層黨的建設全面發展。三是要以黨群服務平臺為依托，積極吸納各類黨政部門、群團組織和社會團體入駐聯接，實現功能整合的同時，實現管理整合，組織整合，注重基層黨組織為核心，以制度和實效為引導，引領基層各類組織自覺貫徹黨的意志和主張，共同參與基層管理與服務。

4.5人崗相適、引育并行是抓好人才隊伍的具體手段

各級黨群服務陣地的人員配備如何確保行政體制健全又避免人員冗雜？一是在整合政府、企業、醫院、學校、各類社會組織、志愿者等多方資源時，也要同時注重對原有人力資源的整合，明確崗位職責，建設人才隊伍管理體制機制，避免出現核心管理崗位工作人員跨部門身兼多職的現象。二是在人員配備上采取專兼結合的模式，對專人管理人員定崗定責，明確工作目標任務，同時以購買服務、勞務派遣、部門聯合、政企合作、黨建聯盟的方式配備常駐或臨時兼職工作人員，確保各個陣地人員配備健全高效。三是要在用人上做到人崗相適，選擇精兵強將，把適應自貿港發展需要、技能與各項服務崗位相適應的專職人員放到相應的崗位上開展工作，避免各級基層組織把黨群服務陣地建成老弱病殘“退休中轉站”。四是要落實工作人員的工資待遇和福利保障，打通專職管理人員的發展與晉升通道，使平臺不僅能夠用好人，還要能夠留住人。五是注重培育專門的人才，既要對平臺現有管理人員開展常態化專業知識和專業技能培訓，也要注重人才儲備隊伍建設。鑒于目前全市各行業各領域普遍缺乏業務精通、能力卓越的專職黨務工作人員，建議由市委組織部、市委黨校牽頭，聯合三亞市各大高校，在市委黨校成立黨務工作者培訓學校，針對我市基層黨建需要設計課程體系，廣泛吸收有志于從事基層黨務工作的大學生，利用周末和寒暑假時間在校進行專項培訓，培訓合格者發放畢業證，進入黨群人才儲備庫，考取相關領域工作崗位時可考慮加分，成績優異者優先錄用。

探索和推動黨群服務中心體系化建設，以問題和需要為導向，使之充分發揮作用是關鍵。要不斷加強黨的全面領導，持續發揮各方面作用，“建、管、用”相結合，特別要加大服務力度，充分發揮實質性作用，真正把黨群服務中心建設成為宣傳黨的理論和路線方針政策的重要陣地，黨組織開展活動的重要場所，聯系群眾的重要環節和服務群眾的重要平臺，共同為海南自由貿易港建設作出貢獻。

參考文獻

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