內蒙古生態環境行政處罰裁量基準應用與完善

摘要：內蒙古地區生態環境行政處罰裁量標準是保護內蒙古地區環境資源、改善生態環境的重要法律工具之一。本文通過對內蒙古環境行政處罰裁量標準的研究，深入探討該地區環境行政處罰裁量基準實踐中存在的問題和挑戰，同時提出相應的完善建議，以期為內蒙古地區環境保護工作提供理論支持和政策參考。

關鍵詞：生態環境；行政處罰；裁量基準

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.02.057

0引言

浙江金華公安局在行政執法的過程中最早提出并形成行政裁量基準制度。隨后，生態、食品、交通等領域陸續開始制定。生態環境部于2019年印發的《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》（以下簡稱“意見”），為環境行政處罰裁量基準的制定提供了政策支持[1]。結合環保實踐案例可以觀察到內蒙古環境行政處罰裁量基準仍然存在很多契合性問題，例如：裁量標準與實際環境問題之間存在的脫節、基準的科學性和合理性不足等方面的問題。這些問題可能導致環境行政處罰的公正性和有效性受到影響，需要進一步改進和完善基準制度，以確保環保執法的嚴格性和有效性。

1內蒙古自治區生態環境行政處罰裁量基準具體規定

當前，各地發布的環境行政處罰裁量基準主要以規范性文件為主，計算模式主要涵蓋二元函數疊加、百分比和劃格次這3種。整體而言，采用二元函數疊加計算模式制定裁量基準的省份居多，較少省份在計算模式上采用劃格次模式。

現行內蒙古環境行政處罰裁量基準是內蒙古自治區生態環境廳依據環境法律法規、2019年生態環境部印發的指導意見等規定并于2021年12月13日以公告的形式下發發布的。主體內容是包括總則和附件形式編制的常用裁量基準表的規范性文件。總則部分包括27條規定，用于規范和指導環境行政處罰工作的原則和基本要求。而附件是以表格形式呈現的常用裁量基準，共包括11個部分，用于對各類環境違法行為進行細致的處罰規定，包括違反條款、處罰依據、處罰額度、處罰裁量分級基準及違法情節、罰款范圍等，這些內容綜合一起，科學量化了處罰裁量幅度，增加了執法行為的可預測性和公正性。

2內蒙古生態環境行政處罰裁量基準存在的不足

2.1制定過程公眾參與有限

我國目前在環境行政處罰裁量基準的制定程序方面，并沒有形成統一的規定。在實踐中，環境行政處罰裁量基準的制定通常由環境主管部門或相關行政機構主導，并參考法律法規、部門規章和政策文件等制定相關標準和規定。省級環境行政處罰裁量基準的制定，主要是由各省環境行政機關自行根據其內部文件制定的方式進行，并未形成完善的制定程序規定。在制定程序上基本以行政機關內部法制部門起草為主，裁量基準的設定和運行過程確實存在缺乏公眾有效參與的情況，通常公眾參與的程序僅限于征求社會意見方面。這種情況下，公眾可能無法充分參與環境行政處罰的決策過程，影響了公眾對環境執法的信任和監督能力，導致公眾對環境行政執法的接受度信任度下降。通過分析現行內蒙古制定的環境行政處罰裁量基準，發現在基準的制定過程中并未規定公眾參與的相關流程內容。實際上，即使已經明確規定了征集意見以及公眾參與的省份，在實際落實上也打了折扣。總體而言，公眾參與的廣度范圍有限，因此其他主體并未很好地發揮出應有的實踐作用。

可以從內外兩個方面來分析公眾參與缺失的原因。從內部因素來看，生態環境部新出臺的指導意見，對公眾參與的具體要求和程序安排不夠明確，導致相關部門在制定過程中存在模糊處置現象，公眾難以參與。從外部因素看，公眾對環境行政處罰裁量基準了解有限，忽略其對自身權利義務的影響，導致了自我管理的缺位。

2.2相關因素的考量不全面

生態環境部門作為執法單位擁有裁量權，主要是為了滿足其執法需求，如防止執法活動僵化、提升執法效率等。裁量權的存在可以使執法人員在特定情況下，根據實際情況做出靈活的判斷和決策，更加有效地應對各種環境違法行為和問題。行政機關在裁量時應堅持客觀公正，綜合考慮相關事實、證據、法律規定等合理因素，不受外部壓力、私人利益等因素影響，確保裁量決策公正合理。

環境問題的復雜性讓立法者在多數情況下只能對違法行為的最主要的情節進行規定[2]，事實上違法行為涉及的相關因素是多元性的。因此，制定環境行政處罰裁量基準時需要考慮到多重影響因素，全面歸納和考慮法律需要考慮的因素，以便進一步明確影響裁量立法的考慮因素。在環境行政處罰裁量基準制定過程中，如果只考慮違法情節的因素而忽略其他相關因素，會導致裁量基準的不完善，影響其全面性、科學性和有效性。以至于不能很好發揮基準的應有價值。如第一，對情境因素的綜合考慮不足。在行使裁量權的過程中，如果只考慮某一個因素而忽略其他重要因素，可能導致裁量不科學和不合理。盡管簡單操作的分檔方式方便快捷，但缺乏對多方面因素的綜合考量。以“未公開污染物排放信息的”為例，面對一些個別企業因客觀原因未能及時公開信息，或出于主觀原因不愿公開信息的情況時，行政機關需要充分考慮違法行為所處的具體情境，采取更為靈活和有針對性的處罰措施。特別是對那些在多次提醒情況下仍不公開信息的企業，可能需要更嚴厲的處罰措施，以維護法治尊嚴和公共利益。目前的裁量基準文本對具體違法情形的考量仍然存在欠缺，是一大缺陷。第二，未將行政慣例納入考量。行政慣例是指在處理相似案件時形成的慣常做法或慣例，具有一定的穩定性和可預期性，有助于保證行政決策的連貫性和公正性。行使裁量權的過程中，行政機關未將行政慣例納入考量可能會導致裁量決定與通常操作方式不一致，造成不確定性和混亂。缺乏綜合考量相關因素，可能會降低裁量決策的科學性和合理性，進而影響個案的正義目標實現，并減弱裁量基準的作用。

2.3缺少裁量逸脫規則

逸脫規則的制定可以在確保裁量基準適用的前提下，為執法人員提供在特殊情況下進行靈活裁量的指導，避免僵化的裁量決策，維護個案的公平公正。逸脫規則可以作為一種裁量決策的靈活性機制，在特定情形下給予執法人員一定的自由裁量空間，使裁量決策更具彈性和實效性。設定裁量基準逸脫規則，是一種管理和指導執法人員行使裁量權的有效方式，能夠防止裁量僵化，促進執法的靈活性和公正性[3]。生態環境部門執法人員在實施行政處罰時所需要綜合考量的要素多、范圍廣。如果執法人員過度依賴裁量基準而忽略個案的特殊情況，可能導致處罰的偏輕或偏重，從而影響執法的公正性和效果，違背了“罰當其罪”的原則。不同省份對環境行政執法中的裁量基準和逸脫規則可能存在差異，如北京、山東、湖南、貴州和西藏一些省份設置了逸脫條款規定特殊情況下需進行裁量基準突破。而較多省份仍缺乏相關逸脫條款和規定，導致在處理環境案件時缺乏必要的靈活性和針對性。目前內蒙古環境行政裁量基準中沒有關于裁量基準的逸脫條款和規定。

3完善內蒙古生態環境行政處罰裁量基準的相關建議

通過前文分析可知，內蒙古環境行政處罰裁量基準在公眾參與、相關因素考量及脫逸條款方面存在不足。因此，針對上述問題，對內蒙古環境行政處罰裁量基準的完善，可以考慮以下可行性建議。

3.1擴大公眾參與權限

環境行政處罰裁量基準作為環境執法的依據，其涉及多方利益。因此，環境行政處罰裁量基準在具體運行時，需要合理兼顧各方的利益。實現這一目標的最佳路徑是將公眾參與貫穿于基準制定的全過程。雖然有觀點認為環境行政處罰裁量基準的擬定不應涉及公眾參與程序，然而，一些支持者堅信，從環境正義和行政民主的觀點出發，認為公眾參與對環境行政處罰裁量基準具有重要價值。

公眾參與能夠發揮重要作用，促進經濟利益和環境利益的共贏，解決公共價值沖突可能會導致環境治理效率低下的問題。環境行政處罰裁量基準的設定和運用是一個涉及公平、正義等價值層面的過程，而不僅僅是技術性規范的執行。行政機關在技術層面的決策往往依賴于專業知識和科學數據，可以相對客觀地進行。然而，在涉及價值判斷和利益平衡的問題上，公眾參與可以彌補行政機關理性主義的不足。

環境行政處罰裁量基準的制定過程中應嘗試公眾參與，包括社會公眾、專家學者和非政府的組織機構。地方經濟水平和環境問題的特點影響著基準制定和執行的具體情況，而公眾參與可以為環保部門提供重要信息和支持，通過積極引入公眾參與機制，在環保部門的執法過程中，能夠有效地拓展對當地執法背景的了解，從而推動裁量基準朝著更加公正合理的利益平衡方向發展。這種廣泛參與的做法不僅能夠增加透明度和公正性，也有助于建立更緊密的環保部門與社區之間的互信關系，促進環保工作的順利開展和取得更加可持續的成果。公眾參與的方式可以多樣化，包括但不限于公開聽證會、征求意見、專家討論會、公眾問卷調查等。通過與公眾、專家和非政府組織的深度溝通和協作，可以提高裁量基準制定的民主性、科學性和合理性，增強決策的可信度和公眾的參與感。此外，行政機關應當加強裁量基準制定前和制定過程的信息公開。這種公開和透明的做法有利于減少環境違法行為的發生，加強社會監督和參與，提高環境執法的效果和社會公眾的環境保護意識。因此，擴大公眾參與權限，有助于設計出真正符合執法實踐的裁量基準。

3.2科學判定相關考量因素

環境行政處罰裁量基準應當能夠充分考慮到當地環境風險的特點和程度，選取的裁量因素應當能夠準確反映環境違法行為對環境帶來的風險和危害，以此作為衡量處罰程度的依據。通過選擇合適的效果格化模式，可以將裁量因素有機結合起來，并設定相應的權重和評分標準，建立起具有操作性和實踐性的環境行政處罰裁量基準，進而提高環境執法的規范性和效率。

第一，全面考慮情節情境要素。通過充分考慮多種裁量因素，避免片面化的情節設定。全面考慮情節情境要素意味著在制定環境行政處罰裁量基準時，應該綜合考慮各種相關因素，如違法行為的性質、嚴重程度、社會影響、當事人的態度、行為動機、是否存在故意或過失等方面的情況。通過全面考慮這些情節和情境要素，能夠更準確地定性定罰，可以更加準確地評價環境違法行為的性質和嚴重程度，制定出更加合理和有效的裁量基準。在對具體情節進行細化設計后，有利于環境機關在分析案件時從多個不同裁量因素進行考量，可以保證所做出的環境行政處罰合法、合理，讓環境相對人信服和滿意。除此之外，在對情節進行科學化和具體化設定的過程中，這種系統化和精細化的設定方法可以有效提升基準制定技術的科學準確度，進而增強執法部門的行政效率；同時也有助于執法人員更準確地把握個案的特殊情況，確保每個案件的審查和處理過程更為公正。第二，將行政慣例納入行政裁量基準。行政裁量慣例的形成對行政執法的規范性和穩定性起到了積極的作用，有助于提高行政決策的透明度和可預測性，減少任意性和偏頗性。同時，行政裁量慣例也反映了行政機關依法行政、穩妥處理事務的責任意識和能力，有利于規范行政執法的有效性和公正性。在環境行政處罰領域，將行政慣例納入環境處罰裁量基準中，有助于借鑒執法實踐中的專業經驗和規范標準，提高裁量決策的科學性和準確性；同時，也能夠加強行政自治原則的貫徹和實施，保障執法決策的合法合理性和公正性。這種做法有助于平衡環境行政執法的效果和當事人權益，推動環境保護工作的順利進行，符合促進法治建設和社會治理現代化的需要。具體來看，可以在制定過程中加強對環境行政慣例內容的借鑒，建立裁量判例制度。

3.3完善裁量基準逸脫規則

環境行政機關制定和貫徹裁量基準的目的不僅在于監督執法行為，更關鍵的是保障特定社會情境下的個案公正，維護相對人的合法權益在特殊情況下，執法機關有權依托裁量基準作出決定，主要基于兩個理由：一方面，依據法律法規和事實情況，執法機關可以根據特定的情況和需要行使逸脫基準的權力，以維護社會秩序和公共利益；另一方面，建立適當的靈活性和裁量空間有助于處理復雜案件和特殊情況，確保執法工作更加有效和有針對性。這種權力賦予執法機關在一定程度上的自主性和判斷能力，以應對不同情況下的執法挑戰，維護法律的尊嚴和公正性。

社會生活是紛繁復雜的，實務中完全按照裁量基準進行處罰在很大程度上容易忽視裁量基準規定以外的相關因素，這既是規則主義的固有缺陷，也是逸脫規則的價值所在。在設定逸脫條款時，可以從兩方面開展。第一，在適用標準上，設定環境機關逸脫裁量基準說明理由制度。這一制度的引入是建立有效規范基準逸脫程序的路徑方法。可以從說明理由對象、形式、實質內容方面進行規范。具言之，在對象上，包括上級機關和行政相對人；在形式上，以書面方式和口頭方式相結合；在實質內容上，若要逸脫于依據自己職權制定出的裁量基準，應當盡可能采用謹慎說明，避免損害政府公信力，而若有意逸脫上級機關制定的裁量基準，可一定范圍內寬泛說明，這是因為上級機關一般理應允許下級機關擁有一定比例的行政自主性。如此，對依托程序予以規范，可進一步避免裁量權的濫用。總體而言，說理制度能夠在環境行政執法中發揮重要作用。通過說理制度，環境機關在作出處罰決定時需要充分向當事人解釋具體處罰的依據和理由，使當事人了解環境機關的裁量基準如何適用于具體情況，確保處罰決定符合相關法規和規定。第二，在適用程序方面，引入集體討論制度。生態環境部門應當審慎決定將不執行行政處罰裁量基準作為例外的情形。執法人員在適用裁量基準時，可能存在一定的主觀性和偏差，導致裁量基準的效力受到削弱。將不執行裁量基準的決定權交由個別執法人員單獨行使確實存在一定風險。而集體討論制度在環境行政處罰裁量基準的應用中具有顯著優勢。通過集體討論，可以匯集不同人員的專業智慧和豐富經驗，多個執法人員參與，共同分析和討論裁量基準的適用情況，有利于全面考慮案件的相關因素，避免個別執法人員的主觀偏見和判斷失誤，有利于體現逸脫裁量基準的價值，保證個案公正。

參考文獻

［1］楊霧晨，熊樟林，張健，等.生態環境行政處罰裁量基準應用與完善[J].環境保護，2023，51（16）：6265.

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[3]陳誠.我國生態環境行政處罰裁量基準制度的困境與出路[J].江淮論壇，2023，（03）：106114.