光緒初年鴉片禁政與西北諸省督撫的應對

［摘 要］同光年間，抑制罌粟泛濫是社會治理的重要內容之一，但是，清廷查禁本土罌粟種植的同時允許洋藥納稅貿易，這一矛盾政策導致外省督撫禁弛態度游移。丁戊奇荒爆發后，種植罌粟造成的糧食減產問題凸顯，西北省份對罌粟查禁更趨嚴厲。晉陜兩省督撫有意將禁種罌粟與禁煙要政相區別，依據地方實情進行自我決斷，反映了區域應對的特殊性和個性化。從災荒背景下透視國家禁政的推進，可見督撫治理受到籌餉、民食等因素的牽制，清廷依違弛禁的政策取向也是一個不容忽視的因素。將禁政與稅政貫通起來觀測，有助于加深對區域禁政與國家治理策略的理解。

［關鍵詞］丁戊奇荒；西北地區；鴉片；財政；禁煙

［中圖分類號］K25［文獻標識碼］A［文章編號］05830214（2025）02003509

第二次鴉片戰爭期間，進口鴉片更名為洋藥，準許通商貿易王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第1冊，北京：生活·讀書·新知三聯書店1957年版，第117頁。，土產鴉片（土藥）隨即弛禁征稅。本土罌粟因制造土藥獲利較多，在民間大量種植。為保障民食，清廷不得不重申罌粟種植禁令。土產鴉片“種銷非法”與進口鴉片“販賣合法”成為晚清社會的怪異現象。光緒初年，晉、陜、甘等西北省份遭遇嚴重旱災，鴉片征稅與禁種罌粟的矛盾更加突出。目前學界對災荒影響下的罌粟治理過程討論較多，或從主政者與京官間的沖突入手，探尋央地間的不同聲音張繼瑩：《財政、鴉片與救災——以清末“丁戊奇荒”為中心》，《社會史研究》第4輯，北京：商務印書館2016年版，第55～69頁。；或關注督撫的禁煙思想與實踐趙維璽：《左宗棠的西北禁煙思想及其實踐》，《青海民族研究》2011年第3期，第132～137頁；劉增合：《鴉片稅收與清末新政》，北京：生活·讀書·新知三聯書店2005年版，第1～6頁。；或探討同光年間“明禁暗弛”的鴉片治理現象秦和平：《四川鴉片問題與禁煙運動》，成都：四川民族出版社2001年版，第8頁。以及災荒與鴉片的關系等代表性研究有王金香：《洋務派禁止鴉片主張述評》，《山西師大學報》1990年第4期，第56～60頁；趙英霞：《近代山西鴉片問題述略》，《山西大學學報》2000年第1期，第50～53頁；馬瑞：《同光年間左宗棠甘肅禁煙考述》，《檔案》2010年第6期，第26～29頁；郝平：《力禁“花田”重農桑——李用清“丁戊”救荒活動考察》，《古今農業》2010年第3期，第38～45頁。，鮮有從稅政與禁政的矛盾、糾葛入手，分析清廷禁政依違的政策沖突與督撫禁弛難定的游移態度的研究成果。本文轉換視角，從鴉片禁政與弛禁征稅的矛盾入手，揭示大災背景下清廷與西北省份督撫應對洋藥合法而土藥禁弛兩難的窘境，剖析“財政”與“禁政”取舍依違的糾結，展現晚清中央與地方在國家治理問題上遭遇的困境。

一 咸同兩朝嚴禁罌粟政策與施政困境

咸豐初年鎮壓太平天國期間，清廷面對籌餉壓力，“應急變制”，令督撫自謀紓困劉增合：《太平天國運動初期清廷的軍費籌濟》，《歷史研究》2014年第2期，第65～72頁。，地方私征鴉片稅厘的情況隨之出現。第二次鴉片戰爭過程中，在英方脅迫下，加之國家財政窘困于恩德編著，姚建龍校勘：《中國禁煙法令變遷史》，北京：中國人民公安大學出版社2021年版，第85～87頁。，清廷對鴉片開禁收稅，取消罌粟種植禁例光緒《清會典事例》第9冊，北京：中華書局1991年版，第1014頁。，制定了進口、土產鴉片的征稅章程中國第一歷史檔案館編：《咸豐同治兩朝上諭檔》第9冊，桂林：廣西師范大學出版社1998年版，第148～149頁。。其中對土藥種銷環節征稅雖有利于緩解財政困境，但此舉誘發了民間廣植罌粟，導致糧食減產。督辦山西籌餉總局司道所貼告示闡明此間弊害：“自洋藥弛禁以來，小民無知，因見栽種罌粟之利較五谷稍厚，遂視為利藪，始而山坡水湄偶爾播種，近則沃土肥田種植日廣，以致糧食漸缺，糧價日增。”光緒《廣靈縣補志》卷六《政令》，清光緒六年刊本，第1頁。大學士祁寯藻也發覺各省罌粟種植“日熾”祁寯藻著，任國維總主編：《祁寯藻集》第1冊，太原：三晉出版社2011年版，第293頁。，威脅民食生計。為此，重申罌粟禁令成為保障國計民生的重要政策調整。同治年間，朝廷在允許洋藥納稅貿易的同時重申罌粟禁例，形成征稅與禁種并行的鴉片治理格局。同治四年（1865年）二月，晉撫沈桂芬為保障民食，倡禁罌粟，在促動清廷調整鴉片稅政方面發揮了關鍵作用。沈氏指出：“俾小民專務稼穡，雖于坐賈厘金稍減，然所失者小，所全者大。”袁曉聰、曹辛華、繆劍農主編：《繆荃孫文獻輯刊》第14冊，北京：北京燕山出版社2019年版，第65頁。此折引起清廷重視，二月二十八日，內閣明發上諭，令各直省督撫通飭所屬一體嚴禁罌粟種植。清廷此舉旨在保障民食，使“豐年有倉箱之積，歉歲無匱乏之虞”，但仍繼續執行洋藥納稅行銷政策中國第一歷史檔案館編：《咸豐同治兩朝上諭檔》第15冊，第92～93頁。。

罌粟種植和進口鴉片管控辦法兩歧，朝廷這種彼此沖突的決策飽受爭議。其中從財政角度立論者影響較大，鄭觀應早在同治元年即提倡自產土藥抵制洋藥，可以減少白銀外流，減輕籌款壓力，且有癮輕病淺等益處夏東元編：《鄭觀應集》上冊，上海：上海人民出版社1982年版，第19頁。。其后提倡弛禁征稅者多持此論。重申罌粟禁令出臺后，廣東廣寧縣知縣杜鳳治直言禁種罌粟是“夷人欲利專歸于己”邱捷點注：《杜鳳治日記》第3冊，廣州：廣東人民出版社2021年版，第1192頁。。曾任刑部主事的倪文蔚也對禁種罌粟表示不解：“厘局于藥土另設能員，以征稅之多少課殿最，中土種罌粟者有禁，專為彼族生財，此鄙人之大惑也。”上海圖書館歷史文獻研究所編：《歷史文獻》第15輯，上海：上海古籍出版社2011年版，第112頁。這種以土藥抵制洋藥的“鴉片商戰”觀念，在重申罌粟禁種政策后廣為傳播劉增合：《晚清“鴉片商戰”觀與近代經濟民族主義的非理性》，《河北學刊》2005年第3期，第105～110頁。，為弛禁罌粟提供了輿論支撐。

此外，在征稅與禁種并行之下，刑部并未對土藥種銷嚴定科條，主政者申禁罌粟、懲處違禁案例缺乏制度保障，在清代“照例科斷”的背景下，呈現出政策雖然“嚴禁”，實際處罰卻難以落實的窘境。同治七年三月，面對防堵捻軍缺餉的困境，署理山西巡撫鄭敦謹提出將已種罌粟按畝收稅，接濟防餉《鄭敦謹奏為晉省禁種罌粟久無成效請變通辦理事》（同治七年三月初三日），中國第一歷史檔案館藏（按，本文以下引用軍機處錄副奏折、宮中檔朱批奏折、青海檔，均出自該處，下文不再一一標注），軍機處錄副奏折，檔號：035075003。，受到戶部與刑部大臣駁斥，令遵禁諭辦理B14 《沈家本輯刑案匯覽三編》第7冊，南京：鳳凰出版社2016年版，第331～332、332～333頁。。但晉撫與藩司胡大任不顧山西土瘠民稠、谷不敷食的實情，仍派員向各州縣征收罌粟花稅，這種短視行為被江南道監察御史郭從矩視作是“聽任藩司為此目前茍且之計”《郭從矩奏請飭山西巡撫嚴禁種植罌粟花事》（同治七年六月十二日），軍機處錄副奏折，檔號：035075004。。然而，清廷在確定信息來源可靠的情況下卻未采取任何懲處措施，僅令該撫查明具奏《清穆宗實錄》卷二三五，同治七年六月戊午，北京：中華書局1987年版，第250頁。。六月，鄭敦謹根據司道報告的信息闡明民間罌粟開花成熟，不愿勸民改種，且未出現委員抑勒之事，仍欲照章征厘《鄭敦謹奏為遵旨查明種植罌粟情形事》（同治七年六月二十一日），軍機處錄副奏折，檔號：035075005。。由于山西罌粟已“勢難勒令改種”，部臣除強調不準抑勒需索外，準其照常收厘，令以同治八年為始，一概施禁B14。禁令文本要求與部臣解釋差異的情況由此可見一斑。值得注意的是，面對各省種植罌粟的積習，朝廷將禁政督責之權下移，寄希望于主政者認真稽查。當晉撫提出當下種植罌粟“有利之可貪，并無法之足畏”，請嚴定科條時，刑部予以回絕。部臣認為，督撫“若徒視為具文，雖嚴定章程亦不過虛應故事”，不愿做此“有名無實”之事B17 祝慶琪等編撰，尤韶華等點校：《刑案匯覽全編》，北京：法律出版社2007年版，第353、353～354頁。。同治八年，刑部大臣進一步重申禁政職責在下而不在上，否決了署理黑龍江將軍德英對違禁者從重定罪的提議《德英奏請飭部議定東三省栽種罌粟罪名事》（同治七年十二月初三日），軍機處錄副奏折，檔號：035075007。。在他們眼中，“栽種罌粟花從前定例非不嚴峻，而此風究未能盡息。總在該將軍力加整頓……庶幾人知儉樸而頹風亦可漸挽”B17，這也就把管控措施不力、禁種成效不彰的責任推給外省。

與此同時，外省須應對京協各餉的籌款壓力，禁種罌粟將導致本省財源流失，加劇本省財政拮據程度，自然受到地方官員的抵制。同治十年，御史吳鎮參奏稱：“四川各州縣未經查禁私種罌粟，并將洋藥稅一項按糧攤征。”清廷據此判斷四川“奉行不善”，他省亦“在所不免”。為了區別鴉片稅政與禁政，清廷要求各地“于征收洋藥稅務，止宜稽察商販，不準按糧攤征”，同時禁止民眾私種罌粟《清穆宗實錄》卷三一八，同治十年八月丁丑，第201頁。。四川總督吳棠則在復奏中辯稱，其“按糧攤收”與部臣頻繁催餉有關，并強調本省籌措京餉與西藏臺餉的為難情形，顯然不想舍棄此項財源。如其轉引四川布政使王德固、鹽茶道傅慶貽的話指出，四川此前洋藥稅厘收不敷解，土藥亦出產日稀，故有“據紳糧公議，稟請按糧攤收”的舉措。現奉諭嚴禁按糧攤征后，州縣官員“自顧考成，均可永遠停止”，但各地收數“勢必倍減于前”，請由百貨厘金彌補《吳棠奏為遵旨嚴禁按糧攤征洋藥厘稅并禁罌粟事》（同治十一年三月初四日），軍機處錄副奏折，檔號：035075009。。實際上，御史雖屢次參劾行省種植罌粟，但在財政壓力下，地方官員私征畝稅一事難以根絕，晉省官員屢受參劾便是顯例參見《清穆宗實錄》卷三三六，同治十一年七月戊子，第433頁；卷三五九，同治十二年十一月甲寅，第754頁；卷三七〇，同治十三年八月乙未，第903頁。。面對部臣迭次催款，各省普遍接受的傳統做法是，在形式上頒布禁令，私下卻阻止落實禁令。這一點，在英國駐北京代辦弗雷澤（Fraser）的報告中有相關記錄參見《1840年至1885年關于鴉片戰爭和鴉片貿易文件》（“Correspondence，Returns，Orders in Council and Other Papers Respecting the Opium War and Opium Trade in China，1840—1885”），《英國議會文書：“中國”》（British Parliamentary Papers：China）第31卷，香農：愛爾蘭大學出版社1971年版，第442頁。。此外，地方官員抵制禁令落實還與謀“私利”相關。福建道監察御史游百川將罌粟難禁歸因于“地方官吏借端漁利，既不肯實力嚴究，而督撫大員亦復姑息為心”姚吉成、左登華：《游百川奏折整理與研究》上編，天津：天津古籍出版社2018年版，第33頁。。山西巡撫鮑源深、駐英公使郭嵩燾等人直接將山西罌粟治理乏效與吏治廢弛相聯系，或指責州縣官員縱容丁胥“包庇按畝抽費”，或稱“吏治廢弛日甚，欺誣粉飾，莫知為非”，這在楊亦銘等人纂修的《廣靈縣補志》中亦有體現參見《鮑源深奏為條陳查拿游勇禁止栽種罌粟并酌度開鑄情形事》（同治十一年十二月十五日），軍機處錄副奏折，檔號：035075011；《郭嵩燾請禁鴉片煙第二疏》（光緒三年），馬模貞主編：《中國禁毒史資料》，天津：天津人民出版1998年版，第286頁；光緒《廣靈縣補志》卷六《政令》，第3頁。。

清廷在財源緊缺與禁例不嚴的情況下將罌粟禁政督責之權下放給地方督撫，而督撫禁弛態度游移，導致同治年間罌粟種植屢禁不止，形成了侵害農田的局面。時人按山西土田志書約略計算，“每縣之田種罌粟者不下十之三四，合全省土田計之，應占十五萬頃，是皆膏腴之田”，由此指出罌粟侵占田畝，合計歲缺糧達1500萬擔光緒《廣靈縣補志》卷六《政令》，第6頁。。山陜相鄰，陜甘等地廣植罌粟成為山西相關報道的負面教材，如忻州禁種罌粟歌載：“試看陜甘，種法熟諳，西土遍售，得財心貪，十余年中，慘殺何堪。”光緒《忻州志》卷四一《附記》，清光緒六年刻本，第18頁。解州則稱，膏腴之地盡植罌粟導致谷麥寥寥，“秦豫各接壤，大率皆然”光緒《解州志》卷一一《祥異》，清光緒七年刻本，第27頁。。陜西定遠將種植罌粟視作民生之害，“種植必擇肥饒善地，尤為妨農之甚”光緒《定遠廳志》卷八《食貨志》，清光緒五年刊本，第4頁。。甘肅有方志記錄了本地罌粟種植日多、食者亦眾的情況，直言“傾家而致死者，不可屈指數”光緒《重纂秦州直隸州新志》卷三《食貨（禮俗附）》，清光緒十五年刻本，第13頁。。自光緒二年（1876年）始，晉、陜、豫等省出現罕見的旱災饑荒，尤以光緒三年、四年最為嚴重，史稱“丁戊奇荒”。此次災荒加劇了西北省份督撫治理罌粟的緊迫性。作為中國北部鴉片的主要產區，晉、陜、甘三省禁種罌粟成效有限，導致清廷“歉歲無匱乏之虞”的預設與現實背道而馳。就晉、陜等地罌粟治理的情況而言，晉撫沈桂芬早在同治四年即倡禁罌粟，然直至光緒年間這一問題仍未得到有效解決。光緒二年八月，晉撫鮑源深已因疾開缺，由于北方數省雨澤延期與谷價驟漲，他預見荒年糧儲不足可能對民食造成重創，奏請清廷重申罌粟禁例《包（鮑）源深奏請嚴禁罌粟明定考成折》（光緒二年八月），馬模貞主編：《中國禁毒史資料》，第280頁。。但災情迅速擴散，未給繼任巡撫曾國荃治理罌粟預留時間。陜甘等地迭遭兵燹，情況錯綜復雜。同治八年，陜甘總督左宗棠已在該地推行禁煙行動。同治十一年，朝廷意識到陜甘等地受創后耕墾無多，在支持左宗棠嚴禁罌粟種植的同時，禁止外省土藥入境，并令各省一體奉行《清穆宗實錄》卷三四五，同治十一年十一月丁酉，第539頁。。此舉加強了對全國土藥種銷的管控，但至同治十三年四月，甘肅仍有知縣縱容民間種植罌粟《清穆宗實錄》卷三六五，同治十三年四月壬辰，第834頁。。

咸同軍興以降，朝廷未能遏制罌粟種植侵害農田的局面。糜餉勞師與苛捐雜稅致民力疲敝，倉儲枯竭，北方原有的“防災備荒”體系日趨癱瘓，備荒能力減弱夏明方：《也談“丁戊奇荒”》，《清史研究》1992年第4期，第86～90頁。。丁戊奇荒發生后，晉、陜、甘等省急需通過治理罌粟來保障民食，但在區域利益與鴉片稅政的制約下，主政者舉措各異，呈現出區域禁政差異。

二 荒政沖擊背景下晉陜罌粟禁政的差異性應對

受災荒沖擊的影響，西北省份嚴重缺糧，督撫在治理罌粟的同時又不忍擯棄鴉片稅源，導致拓展財源和禁止鴉片種銷彼此矛盾。在吏治、籌餉等因素制約下，主政者利用清廷鴉片禁政與弛禁征稅的矛盾，結合區域特點進行差異化治理。大致說來，曾國荃主張“緩禁”，左宗棠強調“厲禁”，其治理施策的糾結和變化，通過落實罌粟禁政與保障鴉片稅收體現出來。

1.晉省緩禁施策與固守藥厘

光緒四年正月，面對罌粟種植導致“民間蓄積漸耗，幾無半歲之糧”的緊張局勢⑥ 《申明栽種罌粟舊禁疏》（光緒四年正月二十六日），梁小進主編：《曾國荃集》第1冊，長沙：岳麓書社2008年版，第258～260、259頁。，稽查山西賑務的前工部右侍郎閻敬銘與晉撫曾國荃聯銜奏請申明罌粟舊禁，但二人在落實罌粟禁政方面見解不一。曾國荃將籌餉賑災置于首位，強調禁種罌粟只可“徐徐收效”⑨B13 《復閻丹初》（光緒四年二月、三月），梁小進主編：《曾國荃集》第3冊，第505、522、522頁。，其“緩禁”主張與憂慮地方官吏滋擾相關，“不忍再縱貪吏、奸書、蠹役懸厲禁以摧殘民氣”B11B12B16 馮雷、王洪軍整理：《閻敬銘友朋書札》下冊，南京：鳳凰出版社2021年版，第468、465～466、473、458頁。，因此在請旨重申罌粟“舊禁”并停收罌粟畝稅的同時，提倡民間“自相鈐制”⑥。此外，清廷明知民間栽種罌粟“積習相沿”中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統兩朝上諭檔》第4冊，桂林：廣西師范大學出版社1996年版，第33頁。而少有整治措施出臺，也使曾氏缺乏禁絕罌粟的決心，“大約此病與本朝相為終始，令人浩嘆！”《復郭意誠》（光緒四年二月），梁小進主編：《曾國荃集》第3冊，第507頁。概言之，山西吏治敗壞與清廷態度游移，已使該撫措手為難，加之清廷罌粟禁例不嚴，懲處措施難以起到震懾作用⑨。曾國荃面臨“既乏治人，又乏治法”的治理困境，“嚴申禁令”反而可能“徒益紛擾”《復李菊圃》（光緒四年十二月），梁小進主編：《曾國荃集》第3冊，第599頁。，故主張采取“緩禁”策略。

曾國荃雖已上奏禁煙，但內心仍糾結于州縣官員如何落實禁政。按照曾國荃的賑災計劃，辦理禁煙應在賑務之后，但受到御史督催，不得不提前上奏辦理此事，“國荃初意夏前只辦賑務……今菊圃諸君子僉謂此事迫不及待，自不可置為后圖”，這使其擔憂“行法不得其人，利少而害仍多耳”B11。伴隨晉省禁煙策略獲旨允準，協辦賑務的御史李用清又三次致函曾氏，檢舉州縣官員不張貼禁種罌粟告示，暗指曾氏不肯嚴禁罌粟，曾氏“不得已”，又督促州縣官員“嚴刑厲禁”，“以順正紳之所請”B12。實際上，李用清督催“厲禁”并未減少曾國荃內心對落實禁政的糾結。為了保障災后與民休息，曾國荃在禁令文本與禁政落實方面，呈現出寬嚴不一的態勢。文本雖稱“嚴刑厲禁”，實際落實罌粟禁政則要求“慎重為之”，如其一方面宣稱“前既頒發告示，嗣復嚴札通行，不啻三令五申，舌焦唇敝”，自愧于無力改變地方官員因循不為的現狀B13；另一方面則在州縣落實禁煙活動中提倡“寬政”。禁吸一節，曾國荃提醒解州地方官員“深思遠慮”；請發禁煙告示方面，他也交由地方官員自行出示曉諭。曾國荃尤其強調：“該牧洞悉民隱，歷有年矣，切宜慎重為之，毋負期望之殷，是為至要。”襟霞閣主編：《清代名吏曾國荃判牘》，上海：中央書店1935年版，第69～70頁。這種慎之又慎的態度與清廷憂慮官吏滋擾相一致。曾國荃自稱：“且查禁而不涉擾累，與饑饉之后不擾不累之可期凈絕，其方猶不可得。”《復翁叔平》（光緒五年三月），梁小進主編：《曾國荃集》第4冊，第27頁。“其方猶不可得”正是曾國荃對荒政牽制禁政的精準概括。

財政窘困是制約晉省推進禁政落實的另一個重要因素。曾國荃自知禁種罌粟為仁義之舉，又恐因不禁而“致謗”B16，故雖糾結于胥役殘擾，仍愿督促州縣官員執行罌粟禁令。但若涉及裁撤鴉片稅厘，曾國荃又會持堅決反對態度。出于對部省財源緊缺的現實考慮，曾國荃圍繞裁撤“藥厘”一事與李用清反復辯駁，雙方隔閡日益加深《復閻丹初》（光緒四年三月）、《致閻丹初》（光緒四年十月），梁小進主編：《曾國荃集》第3冊，第522、524、578頁。。在曾國荃看來，山西落實罌粟禁政與征收洋、土藥稅厘并無關聯，“此項厘金，收之落地，產自外來，與晉省種植毫無干涉，并非就其種植按畝而征之也”B11 《復翁叔平》（光緒五年三月），梁小進主編：《曾國荃集》第4冊，第27頁。。實際上，山西的征稅納厘有悖清廷管控土藥種銷的禁諭。曾國荃維護征稅權力的背后，體現了晚清財權下移過程中外省督撫固守地方財源的一個面相。這種捍衛本省財源的態度與地方治理在在需款緊密相連。行省督撫肩負省疆治理重任，不只治理罌粟一端。京協各餉的攤派使山西司庫“虛如懸磬”《再懇緩解京協各餉疏》（光緒三年十二月十六日），梁小進主編：《曾國荃集》第1冊，第247頁。，督撫裁減現有之款無異于自斷財源，可能會出現“既無以復大部索餉之文，亦無以催鄰省協借之款”的財政困境⑥ 《復夏子松》（光緒四年七月），梁小進主編：《曾國荃集》第3冊，第554頁。。更重要的是，光緒元年前后，山西鴉片厘金收入約占全省厘金總收入的44％，主要用于開支本省軍費。光緒三年旱災波及后，商業疲敝，厘卡裁減，在百貨厘金收入減少的情況下，鴉片厘金收入占比提高參見羅玉東：《中國厘金史》，北京：商務印書館2010年版，第395、665頁。。盡管曾國荃多次表示其并不吝惜每年“五六萬金”⑥的藥厘收入，實際上光緒三年新增支出本省行政經費六萬多兩，光緒四年又支出金營協餉四萬兩，在將全省厘金收入騰挪支應之際，鴉片厘金自是其不能輕易割舍的重要財源《曾國荃奏報籌借籌還并解過金營軍餉銀兩數目事》（光緒六年七月初三日），軍機處錄副奏片，檔號：036548052；羅玉東：《中國厘金史》，第667頁。。

而且為了爭取京官支持，曾國荃專門撰寫《復山西各京官公函》，將禁絕罌粟難題與部省財政困境和盤托出，堅持捍衛本省藥厘征收權力《復山西各京官公函》（光緒四年三月），梁小進主編：《曾國荃集》第3冊，第515頁。。曾國荃維持稅收的態度也激化了與李用清的矛盾。有學者認為曾、李兩人的態度反映出“荒政實務”與“吏治理想”的沖突張繼瑩：《財政、鴉片與救災——以清末“丁戊奇荒”為中心》，《社會史研究》第4輯，第55～69頁。，從兩人的禁政理念來看的確如此，但由此推及地方大員與京官間的不協，尤其判斷曾國荃并非禁絕鴉片之人，似仍需審慎討論。至少從“緩禁”策略觀之，曾國荃主觀上仍主張禁種罌粟。如光緒四年七月二十六日，曾國荃借清廷諭令嚴行查禁罌粟之機，加大對私種罌粟的懲處力度《請將種罌粟地充公片》（光緒四年七月二十六日），梁小進主編：《曾國荃集》第1冊，第314頁。。其實，從清廷鴉片禁政與弛禁征稅的矛盾來看，朝廷既不想放任罌粟種植妨害民食，又不想任由洋藥運銷流失稅源，這使其陷入了禁煙與征稅互相牽制的困局之中。督撫顧及政治生命，一般不愿冒險挑戰現有制度。于此，督撫治理鴉片的態度實際上十分微妙，曾國荃的糾結也頗具代表性：一方面，土藥難禁，“如或毅然裁減，所慮賣者仍賣、種者仍種，蠲每歲數萬之利，無益沉錮之疾”；另一方面，洋藥不能禁，“裁減則應具奏，萬一各處從而效之，西人借端要挾、別肇釁端，于近來洋稅大宗猶多窒礙”B11。曾國荃立足于區域利益與國家稅政大局，在禁種罌粟的同時保障洋、土藥稅收，反映了山西的區域化特征。

2.陜甘等地的厲禁措施及其變化

不同于晉撫主張緩禁罌粟，陜甘總督左宗棠嚴刑厲禁，并逐步在西北地區推行全面禁煙。丁戊奇荒爆發后，左宗棠嚴禁洋藥入境，因舉措“操切”遭到京官參劾。

從陜甘等地同治年間治理鴉片的過程來看，嚴格區分土藥“種銷非法”與洋藥“販賣合法”是其顯著特點。第一，管控土藥種銷是保障民食軍糧與清除社會積弊的重要舉措。陜甘等地迭遭兵禍，鴉片泛濫加劇了西征兵源、糧源的供應難度，加之各省糧餉協濟困難《答陜撫蔣璞山中丞》（同治九年），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第11冊，長沙：岳麓書社2009年版，第168～169頁。，同治八年，左宗棠已在陜甘等地嚴厲控制土藥種銷《答沈幼丹中丞》（同治九年），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第11冊，第174頁。，以保障民食軍糧的供應，并得到朝廷支持《清穆宗實錄》卷三四五，同治十一年十一月丁酉，第539頁。。陜甘回民起義被平定后，左氏進一步強化陜甘等地的禁煙舉措參見趙維璽：《左宗棠的西北禁煙思想及其實踐》，《青海民族研究》2011年第3期，第132～137頁。，此舉影響了州縣官員長期固守的鴉片利源，造成雙方的直接沖突。左宗棠在奏報中瀝陳州縣官員的抵制亂象，“各州縣顢頇從事，視若緩圖，甚且于罌粟含苞成果時始行勘驗，徒使委員丁役收受規費，虛報民間畏怯拔除，希圖掩飾；或竟以罌粟現雜禾稼內種之，礙難拔除；或以愚民護惜罌粟，動輒集眾阻勘，恐致激成事端，虛詞掩飾”；為了確保禁令落實，左宗棠通過革職、降職等懲處措施，嚴懲敷衍、欺瞞的地方官員《特參查禁罌粟辦理顢頇并失察委員丁役詐索之知縣請分別革降折》（同治十三年五月初六日）、《請將勒取民財之知縣周啟昌革職發往軍臺折》（光緒元年十月十七日），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第6冊，第42、323頁。。總體來看，陜甘等地鴉片流毒一方面造成了嗜利廢耕、吸煙閑散、遍地煙館等社會問題；另一方面加劇了谷價昂貴、兵民乏食的困境，造成嚴重的軍困問題。這是左宗棠不斷強化禁煙舉措的直接原因。第二，允許洋藥納稅貿易是捍衛征稅權力、保障稅收的重要舉措。左宗棠西征行動受到協款不足的制約，并因爭奪協甘之餉與晉撫產生矛盾⑤⑩ 《答劉克庵》（光緒三年、二年、三年），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第12冊，第248、28、196頁。。清廷同樣無款騰挪接濟《密諭軍機大臣等轉知左宗棠四成洋稅勢難動用》（同治十二年十月二十九日），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第5冊，第482頁。。為了解決款項短絀的問題，整頓鴉片稅厘成為擴展財源的重要途徑。但左宗棠對洋、土藥采取征稅與禁運的不同策略。同治十一年，左宗棠提醒清廷，罌粟禁令推行后，應禁止各省販運土藥；洋藥由外國販運進口，照章納稅，可毋庸查辦《左宗棠奏請嚴禁種植罌粟并不準何省所種進入陜甘境售賣事》（同治十一年十月十五日），軍機處錄副奏折，檔號：035075010。。此舉旨在加強對土藥種銷的管控，朝廷接奏后令各地一體奉行。光緒二年，左宗棠還特別指示地方官員，“洋藥本不在禁例，由川、貴來者，加重抽收，雖掩耳盜鐘，然較為得體”⑤，以此保障陜甘等地對洋藥征稅的權力。

主政者對洋、土藥經濟收益及其牽動國內外政局的預判，是其采取不同舉措的根本原因。其一，與山西情況不同，陜西鴉片厘金收入有限。咸豐十一年（1861年），陜西鴉片厘金收入僅為7305庫平兩，即使光緒八年收數增至15 457庫平兩，也只占全省厘金總收入的5.6％左右參見周育民：《晚清厘金歷年全國總收入的再估計》，《清史研究》2011年第3期，第16頁。。甘肅情況大略相同。甘肅遭遇回變后，厘卡“旋辦旋撤”，直到左宗棠督師駐平涼后才開始整頓厘局參見羅玉東：《中國厘金史》，第416頁。。因此，左宗棠入秦后發現厘稅收數“素非暢旺”《答穆春巖將軍》（同治六年），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第11冊，第40頁。，厲行禁煙或少有顧忌。其二，清廷難以遏制洋藥進口并允許納稅貿易，這使左宗棠無法驟禁洋藥。光緒三年，駐英公使郭嵩燾得知英國禁煙公會主張禁止鴉片種銷后，上疏光緒帝，要求全面治理國內鴉片種植、吸食諸弊。清廷則提出應先禁止洋藥販運，洋藥不入內地后，中國罌粟易禁、吸食可絕，同時寄希望于郭嵩燾與英協商解決洋藥進口問題《郭嵩燾請禁鴉片煙第一疏》（光緒三年二月初八日），馬模貞主編：《中國禁毒史資料》，第282～283頁。。對此，左宗棠結合國內外鴉片種銷局勢，判斷清廷以洋藥稅厘為“止渴之酖”，不會驟然禁止洋藥運銷，因此在罌粟治理方面主張“先謀治內”，“內地整理，但禁外洋鴉片，更易為力矣”⑩。

陜甘等地洋、土藥征稅與禁運管控辦法兩歧，州縣官員對落實罌粟禁令又心懷抵制，在民眾嗜利種植與煙癮難除的阻力下，區域禁政雖有成效，但難以根絕。光緒三年大荒之際，陜西西安、同州、鳳翔，甘肅蘭州、慶陽等地受災嚴重，吸煙者又因煙癮難以抵御寒餓，故“賑苦無糧，有糧亦不救其死也”，為此，左宗棠堅定禁煙的決心，“我行我法”《與吳清卿》（光緒四年），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第12冊，第305～306頁。，在賑災的同時推行禁政。他令各地官員利用放賑之便查拔罌粟，同時刊印戒癮藥方，以收事半功倍之效。左宗棠兼籌陜西賑務，他本想以寧夏存糧供陜西采運，卻發現寧夏因廣植罌粟而出糧見少，故督促地方官員認真查禁，并勸誡民眾種植棉花與糧食作為替代。左宗棠對查禁罌粟的州縣官員賞罰分明，有力推動了陜西、甘肅、寧夏等地的禁煙行動，查禁罌粟成效顯著《甘肅禁種罌粟請將查禁不力及實在出力各員分別懲勸折》（光緒四年七月初四日），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第7冊，第128～130頁。。英國駐浙江領事也承認左宗棠是目前唯一積極執行禁令的人《1840年至1885年關于鴉片戰爭和鴉片貿易文件》，第447頁。。

陜甘等地賑災與禁煙并舉，區域禁政成效更為凸顯，左宗棠內心逐漸有了禁絕煙毒的通盤謀劃。從陜甘等地區域禁政取得成效的原因來看，一方面，陜西、甘肅災荒不似山西嚴重，加之長期嚴格管控土藥種銷，吸煙之人與種罌粟地畝皆不斷減少《答劉克庵》（光緒二年），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第12冊，第109頁。；另一方面，左宗棠舉措得當，獎懲兼施并派人秘密查訪，易于保障禁令長期生效。地方官員既恐因查禁不力受到參劾，又想通過禁種罌粟“營求保舉”《答楊石泉》（光緒五年），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第12冊，第444頁。，自然努力查拔罌粟。伴隨陜西、甘肅、寧夏等地禁種罌粟成效顯現，左宗棠有意禁止洋藥入境。左氏洞見，禁種罌粟后，吸煙之人漸減，“庶可漸張其禁令于沿海埠頭，除此異患”《辦理禁種罌粟未能悉合部章片》（光緒四年七月初四日），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第7冊，第131頁。。但是，西北地區嚴厲查禁土藥種銷易于滋生民變，禁運洋藥又有悖清廷洋藥稅政，該地官員很快便因舉措操切遭到京官彈劾。山西保障土藥稅厘的征收同樣與清廷禁諭不符。整體來看，國家對土藥種銷的管控并非鐵板一塊，如何統籌區域禁政，并調和鴉片禁政與弛禁征稅的矛盾，考驗著其治理能力。

三 禁弛兩難的治理糾結

清廷深知禁煙與征稅彼此沖突參見“鴉片貿易——觀察”（“The Opium Trade—Observations”），《英國議會議事錄（Hansard）》第252卷，1880年6月4日，第1233、1256欄。，卻未采取統一措施進行管控，外省督撫區別對待罌粟、土藥及洋藥，使國家在鴉片治理上面臨“禁政”與“稅政”取舍兩難的治理糾結。翰林院編修高萬鵬為陜西城固人，因關懷桑梓參劾陜甘等地的禁煙舉措，以禁煙肇釁為核心，批評西北地區禁種罌粟與嚴禁洋、土藥售賣為擾民之舉。關于土藥，高萬鵬請旨“暫罷燒煙之令，徐籌禁止之方，以弭釁端”，并稱已有因禁罌粟而滋事的情形發生；關于洋藥，他提出在北省災歉后與民休息，保障稅源不失，防止“燒煙之禍始于東南而繼于西北”《高萬鵬奏為秦隴被災請旨暫罷拿燒鴉片之令事》（光緒五年八月十八日），軍機處錄副奏折，檔號：037402022；《高萬鵬奏為陳陜甘災后不宜燒煙擾民事》（光緒五年八月十八日），軍機處錄副奏片，檔號：037402023。。光緒五年八月十九日，清廷因未悉西北禁煙實情，密寄上諭，著陜甘總督左宗棠、陜西巡撫譚鐘麟、陜西布政使王思沂等人“體察情形，酌量辦理”。清廷還特意令譚鐘麟、王思沂查核陜西盩厔縣是否因禁種罌粟而滋事中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統兩朝上諭檔》第5冊，第273頁。。不久，清廷發現西北禁煙局勢比其預想得更為嚴重。肇因于出使俄國大臣崇厚與俄國談判交收伊犁章程中涉及允許洋藥貿易一條，左宗棠恐此舉危及西北禁煙行動，主動陳請“芟除定議”《復陳邊務折》（光緒五年八月十一日），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第7冊，第337頁。，其復奏內容成為清廷獲取西北禁煙局勢的關鍵。八月二十四日，清廷以“高萬鵬所奏，事非無因”為由，再次諭令左宗棠妥籌辦理《諭左宗棠將商務界務約章邊防諸事籌度具奏并妥辦土煙入境禁令》（光緒五年八月二十四日），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第7冊，第338頁。。從各方意圖來看，高萬鵬意在暫緩左宗棠禁煙舉措，提出了“徐籌禁止之方”；而清廷深恐禁煙肇釁，對查禁洋、土藥持謹慎態度，旨在保障鴉片稅收和處理洋藥運銷問題參見王宏斌：《中、英、印圍繞鴉片稅厘征收之博弈（1876—1885）》，《中國歷史研究院集刊》2021年第1輯，第160～202頁。，并希望左宗棠能提供解決方案。左宗棠欲趁荒年“即事指示”，繼續加強禁煙舉措，保障西北禁煙成效《答沈吉田》（光緒五年），劉泱泱等校點：《左宗棠全集》第12冊，第487頁。。三方目的各異，面對清廷施壓，左宗棠打算痛切直言。

光緒五年十一月初二日，左宗棠上折強調繼續推進全面禁煙的必要性，尤其注意到價格變動對鴉片運銷的影響，這是他提倡用“加價減癮”的方式管控鴉片的先聲參見羅玉東：《光緒朝補救財政之方策》，《中國近代經濟史研究集刊》第1卷第2期，1933年，第202～207頁。。左宗棠力陳其在西北地區禁煙并非操切之舉，譴責廣植罌粟制造土藥為“咸豐中官吏謬持異議”，主張通過禁種罌粟、管控土藥販運及提高售賣價格等方式減少民眾吸食；同時還強調禁止洋藥在西北地區銷售，“若預以洋票自相哃猲，是視中國官司不如西洋商販也”。清廷接到左宗棠的禁煙意見后持支持態度，“仍著隨時認真辦理，毋棄前功”《左宗棠奏為據實復陳陜甘查拔罌粟販外來煙土入境辦法實非操切事》（光緒五年十一月初二日），朱批奏折，檔號：0401010941039。。這為左宗棠繼續推進禁煙行動提供了寬松的施政環境。

高萬鵬同樣關注災后山西罌粟治理情形，擔憂山西與陜西、甘肅等地荒土待墾，主張放任民間種植罌粟，提出民間“自為謀生究工于上之代為謀”《高萬鵬奏為陳陜甘災后不宜燒煙擾民事》（光緒五年八月十八日），軍機處錄副奏片，檔號：037402023。。盡管曾國荃也有類似的論述，但他并未采取放任之舉，而是主張采取“緩禁”的策略，“計惟稍蘇喘息，以寬其養；廣求循吏，以宣其教，而后嚴定科條，以厲其禁。假我時日，庶有豸乎！”《復翁書平》（光緒五年三月），梁小進主編：《曾國荃集》第4冊，第28頁。曾國荃“緩禁”主張意在優先賑災，此舉是依據山西財政、荒政、吏治、民心等諸多因素綜合考量的結果。相較于李用清以厲禁罌粟為核心的紓困策略，曾國荃采取緩禁罌粟、廣籌牛具、分發籽種等措施反而更具救荒實效。光緒六年，戶部籌劃規復財源，其舉措包括災后山西、陜西荒田待墾一事朱壽朋編，張靜廬等校點：《光緒朝東華錄》第1冊，北京：中華書局1958年版，第863頁。，曾國荃奏報山西“荒廢田畝不及十之二三”《復陳籌餉各條疏》（光緒六年五月十三日），梁小進主編：《曾國荃集》第2冊，第42頁。，從中約略可見賑災成效。再深入一層來看，罌粟痼疾不易根治大體是晚清部省官員的共同體認，部臣對那些“受其害而不悟”的私種、吸食情形深感憂慮：“上年晉省災荒，道殣相望，揆厥由來，未始不因多種罌粟。”⑧ 《西寧府鄧□□為議奏將內地藥土加增稅厘一折事致循化分府安》（光緒五年三月二十三日），青海檔，檔號：46300173426。疆臣沈葆楨也認為：“罌粟錮疾，深中膏肓，非拼著載道怨聲，無從挽救。非但民所不愿，官尤不愿。”《復林拱樞》（光緒五年三月中旬），林慶元、王道成考注：《沈葆楨信札考注》，成都：巴蜀書社2014年版，第705頁。加之清廷在放權禁煙的同時無力、無心禁止洋藥進口，于此也就不難理解清廷對山西維持洋、土藥稅收的“寬容”態度了。

清廷支持左宗棠在陜甘等地強化禁煙舉措，卻未指責曾國荃維持洋、土藥稅收，這種依違弛禁的政策取向，體現出鴉片治理的“柔性”策略，折射出清廷應對國際外交局勢的困境與治理國內鴉片的復雜性。一方面，鴉片貿易牽涉英國殖民利益與印度財政利益。作為中、英、印三方貿易往來的重要媒介王夢珂點校：《馬建忠集》，北京：中華書局2013年版，第113頁。，英、印堅決維護鴉片利源，清廷僅通過外交斡旋難以遏制鴉片進口。另一方面，在國內治理鴉片，是涉及鴉片產、運、銷等諸多環節的復雜工程，在缺乏國際支持的背景下，清廷還需面對“禁政”與“稅政”的難題。從禁政角度觀之，清廷顧及民食與政體問題，屢申罌粟禁令，卻對全面遏制煙毒缺乏信心，禁煙責任推給外省督撫后，并未采取強制措施對區域禁政進行統籌；戶部堅持反對罌粟弛禁收稅自然與全面“弛禁”有別，如部臣堅稱，“若將已種之處開禁納稅，勢必漸成滋蔓，罌粟愈多，稼穡愈少，且諭上煌煌，理宜永遠遵守，歷時未久，遽行變更，亦乖體制……朝令暮改，國家無此政體也”⑧，但籌餉壓力又使其不愿停收鴉片稅厘，屢申禁令難免流于形式。從財政角度觀之，在列強販運洋藥與部省財政匱乏失衡背景下，清廷根絕煙毒至少還需考慮治理成本和由此引發的“苛政”及民變。因此，為了維護政權穩定，從財政角度考量利弊，采取“柔性”策略有利于避免肇釁，這使借土藥擴展稅源決策具有“合理性”。光緒十五年，直隸總督李鴻章從無妨國體、無損民業的角度立論，直言僅內地罌粟花稅可酌量試辦抽收，“統數省計之，當可得一大宗進項，以濟要需”《復總署議駁東撫條陳》（光緒十五年十月初七日），顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第34冊，合肥：安徽教育出版社2008年版，第620～622頁。。

清廷“柔性”施策還反映出國家治理鴉片的“靈活性”。這種靈活性應從三個方面進行分析：首先，西北省份督撫根據區域特點，采取禁煙或者征稅的決策后，清廷皆未強加干預，而是允許區域禁政存在特殊性，僅在言官參劾后略微示警。其次，受制于鴉片貿易條約，清廷與督撫在管控洋、土藥力度上存在分歧，清廷僅認可部分地區禁運洋藥，使自身仍有轉圜空間。最后，洋藥貿易合法化在制度層面限制了區域禁政的進一步推廣，區域禁政的推進始終處于清廷允許的范圍之內。但是，在晚清“變局”之下，“柔性”施策難以根絕煙毒，屢申禁令參見光緒《清會典事例》第2冊，第1137頁。反而成為一種政治口號，降低了政府公信力，正如江西道監察御史袁承業所言：“厘金仍出于罌粟，而變其名曰洋藥，無以折服愚氓之心，既稅之而又禁之，是以紛紛借口，而禁令因之不行。”《袁承業奏請酌裁厘金禁種罌粟事》（同治十三年七月十九日），臺北“故宮博物院”藏，軍機處檔折件，檔號：116451。這也是土產鴉片在種銷非法的情況下越禁越多的重要原因。

四 結" 語

同光年間，清廷作為土藥種銷禁令的支持者與洋藥合法貿易的維護者，呈現出治理鴉片的多維面相。丁戊奇荒爆發后，西北省份督撫因地施策，引導清廷推進禁煙行動。然基于不同的利益取向，朝廷以柔性策略應對外省禁煙訴求，表現出禁令張弛不定、卻又居上控下的態勢，從而使主政者或緩禁或厲禁皆具“合法”外衣，加劇了央地面臨的鴉片治理困境。

這種治理困境至少應從內、外兩方面因素審視。就外因來看，西方列強的影響較大。清廷難以遏制洋藥進口，由此導致白銀外流與國力衰弱，國內“以土產鴉片抵制洋藥”的商戰呼聲日漸高漲，禁煙活動反而被視作維護列強利源的一種表現。就內因來看，清廷強行禁煙可能會激起民變并造成財源流失。在財權下移背景下，央地皆將鴉片稅收視作重要的財政補充來源，龂龂求財尚且不及，何論全面禁止土藥種銷。由此觀之，晚清政府的腐敗無能對煙毒泛濫負有不可推卸的責任。“禁政”與“稅政”如何取舍，是困擾晚清統治者的治理難題，并非“弛禁”或“明禁暗弛”所能涵蓋。督撫身膺疆寄，在地利益的考量、國內外政局的變動、朝廷政策導向等諸多方面皆牽制著“時而禁，時又以為不必禁”本書編寫組編：《清代名人書札》第6冊，北京：北京師范大學出版社2009年版，第1318頁。的策略選擇，更何況受限于當時的技術條件，僅分辨洋、土藥種類已屬不易《左宗棠奏請嚴禁種植罌粟并不準何省所種進入陜甘境售賣事》（同治十一年十月十五日），軍機處錄副奏折，檔號：035075010。，遑論同時保障禁煙與征稅成效。光緒七年以后，清廷有意整頓洋、土藥稅政，旨在拓展財源并加強財政集權。然而，此舉不僅加劇了央地爭奪財源的矛盾，還導致鴉片流毒更加嚴重。清末新政時期清廷執行徹底的禁煙政策，但“禁政”對“財政”造成羈絆，治亂愈亂，反而加速了王朝滅亡。清廷在處理鴉片禁政與弛禁征稅的矛盾中如何辨析利害是非、調試制度設計以及提高治理能力等，這些問題值得反思。

The Response of Zongdu and Xunfu in Northwestern Provinces to the Opium-banning Policy in the Early Years of Emperor Guangxu’s Reign

Song Pengfei

Abstract：During the period of Tongzhi and Guangxu，curbing the spread of poppy was an important part of social governance.However，the Qing court banned the cultivation of local poppy while allowing the trade of foreign opium on condition of paying taxes.This contradictory policy led to uncertainty in local governance.After the outbreak of the Dingwu disaster，the problem of grain production reduction caused by the cultivation of poppy was highlighted，and poppy was banned more severely in the northwestern provinces.However，Zongdu and Xunfu of Shanxi and Shaanxi provinces intentionally distinguished the ban on opium and the ban on poppy cultivation，and made their own decisions according to the local situation，reflecting the particularity and personalization of local governance.From the perspective of national opium-banning activities under the background of famine，it can be seen that local governance was affected by lack of funds，shortage of food，interference of Beijing officials and policy changes.Integrating the policy of prohibition and the policy of taxation is conducive to deepening our understanding of regional policy of prohibition and national strategy of governance.

Keywords：Dingwu Disaster；Northwestern Region；Opium；Finance；Opium-banning

【責任編校 張秀麗】