我國教育綜合改革的歷史演進、階段成就與未來趨向

摘要：黨的二十屆三中全會提出要“深化教育綜合改革”。回顧我國教育綜合改革的歷程，大致經歷了三個階段：1978年到2002年，是城鄉分立的教育綜合改革期；2002年到2012年，是統籌城鄉的教育綜合改革期；2012年以來，是全局統籌的教育綜合改革期。進入新時代后，我國的教育綜合改革取得了一些積極的成就：為了更好地加強黨的領導，建立起推進教育綜合改革的組織體系；建立由教育評價督導引領教育綜合改革的路線體系；以各層次教育為主體，構建起全面的教育綜合改革的政策體系；形成政府引導、社會參與、家庭支持的教育綜合改革的協同體系；加強教師隊伍建設，建立起教育綜合改革的保障體系。當前和今后一段時期，教育綜合改革進入到面向教育強國建設的新階段，我國的教育綜合改革將呈現出更強調改革的政治性、戰略性、服務性、民生性和深入性的特征。

關鍵詞：教育綜合改革；農村教育；教育評價；教師

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2025.0503

收稿日期：2024-09-12

基金項目：本文系2024年度國家社會科學基金教育學一般項目“中國百年鄉村教育學術史研究”（BAA240030）的階段性成果。

作者簡介：劉秀峰，男，山西嵐縣人，教育學博士，四川師范大學教育科學學院教授、博士生導師，研究方向為農村教育、教育史，E-mail： liuxiufeng085@163.com。

2024年7月18日，中國共產黨二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，在涉及教育部分，提出“深化教育綜合改革”《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，人民出版社2024年版，第13頁。。所謂“綜合改革”，有這樣兩方面意蘊：第一，改革方法的內外協同性；第二，改革內容的全面性。教育綜合改革既指教育內部各方面的改革需要整體推進，又指教育的改革需要協同教育外部的改革進行。教育綜合改革是教育內部的綜合改革，也是教育自身與教育外部的協同改革。當前，并不是我國首次提出教育需要綜合改革，在20世紀八九十年代就曾提出過農村教育綜合改革和城市教育綜合改革，進入新世紀后又提出統籌城鄉教育綜合改革、區域教育綜合改革。這些改革與當今所提的“教育綜合改革”有著怎樣的聯系，演進脈絡又如何呢？本文試圖以此為起點，來探討教育綜合改革的歷史演進、階段成就與未來趨向。

一 我國教育綜合改革的演進歷程

“改革”的本意是指“把事物中舊的不合理的部分改成新的、能適應客觀情況的”中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編《現代漢語詞典》，商務印書館2016年第7版，第417頁。。中華人民共和國成立初期，百廢待興，對于生產關系、經濟基礎及上層建筑需要大的修正，因此更多地使用“革命”的話語。1978年黨的十一屆三中全會以來，我國基本廢棄了“革命”的話語體系，轉向使用“改革”，也即在基本政治制度、經濟制度上，對不適應我國生產力發展的生產關系、經濟基礎和上層建筑等作出調整，以適應社會生產力的發展。縱觀我國教育綜合改革的歷程，大致經歷了三個較為明顯的階段：從1978年到2002年，為城鄉分立的教育綜合改革期；從2002年到2012年，為統籌城鄉的教育綜合改革期；從2012年至今，為全局統籌的教育綜合改革期。

（一）城鄉分立的教育綜合改革期（1978-2002年）

1978年，黨的十一屆三中全會作出把黨和國家的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的決策。此后，我國從農村到城市展開了大規模的經濟體制改革進程。從改革開放到20世紀末，我國經濟領域的改革，主要體現在改革傳統的計劃經濟體制上，試圖建立起社會主義市場經濟體制。教育的改革與此相應，也試圖適應經濟體制改革的變化，逐步建立適應市場經濟體制的教育體制。由此，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》，1993年中共中央、國務院發布了《中國教育改革和發展綱要》，1999年《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，三個歷史性文獻多是從教育體制改革入手，推進教育綜合改革，以適應構建社會主義市場經濟體制所帶來的外部環境的變化。但是這一時期的改革，由于城鄉交流互動并不頻繁，城鄉關系相對隔絕，城鄉二元化體制思維尚有影響，因此，這一時期的教育綜合改革分別在農村和城市進行，我們把這一時期的教育綜合改革稱之為“城鄉分立的教育綜合改革”。

黨的十一屆三中全會以后，農村成為我國改革開放最先取得成效的一個領域。家庭聯產承包責任制實施后，原有的人民公社制度下的農村教育的供給體制面臨挑戰。同時，農村各項事業的蓬勃發展，對科技和各類人才的需求愈來愈迫切，依靠科技進步和提高勞動者素質已成為農村經濟持續發展的關鍵，農村經濟社會的變革，要求對農村教育的辦學方向、教育結構等進行全面的改革。1983年，《中共中央、國務院關于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》明確了農村教育的辦學方向，指出“農村學校的任務，主要是提高新一代和廣大農村勞動者的文化科學水平，促進農村社會主義建設。……糾正目前社會上片面追求升學率的傾向”。為此，提出了“改革農村中等教育結構”，“通過多種渠道切實解決經費問題”等農村教育改革舉措《中國教育年鑒》編輯部編《中國教育年鑒（1985-1986）》，湖南教育出版社1988年版，第989-990頁。。在此背景下，各地對“為農”服務的農村教育辦學方向，依靠群眾、分級辦理的農村教育體制進行了探索劉秀峰《改革開放40年農村教育的變遷——基于供給制度與城鄉關系的雙重視角》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2019年第1期，第54-60頁。。這一時期的農村教育改革以地方探索為主。

1985年，全國教育工作會議召開，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出了“教育必須為社會主義建設服務，社會主義建設必須依靠教育”的教育改革方針《中共中央關于教育體制改革的決定》（1985年5月27日），《十二大以來重要文獻選編》中冊，中共中央文獻研究室編，中央文獻出版社2011年版，第187頁。。為落實“兩個必須”的精神，1987年2月27日至28日，原國家教育委員會和河北省政府聯合在河北涿州市召開農村教育改革實驗區工作會議，共同確定在河北省的陽原縣、完縣和青龍滿族自治縣，開展農村教育改革實驗《中國教育年鑒》編輯部編《中國教育年鑒（1988年）》，人民教育出版社1989年版，第246頁。，標志著我國農村教育綜合改革工作正式啟動。“所謂農村教育綜合改革，就是在政府統籌領導下，按照‘兩個必須’的要求，在教育外部使教育與科技、農業等部門更緊密地結合；在教育內部通過對農村教育的辦學方向、教育思想、教育體制、教育結構、教育管理、教學內容等方面進行綜合性的配套改革，進一步發揮出農村教育為農村社會主義建設服務的作用，使農村教育走上與農村經濟協調發展的道路”“農村教育綜合改革與社會全面進步”總課題組《深化農村教育綜合改革 促進農村社會全面進步》，《教育研究》1997年第5期，第3-4頁。。1989年4月，國家教委成立農村教育綜合改革實驗領導小組，下設農村教育綜合改革辦公室《中國教育年鑒》編輯部編《中國教育年鑒（1990年）》，人民教育出版社1991年版，第60頁。。1989年5月，國家教委發出《關于在全國建立“百縣農村教育綜合改革實驗區”的通知》，內容為重點抓好約一百個縣的教育綜合改革實驗何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻（1949年-1997年）》，海南出版社1998年版，第2857頁。。為指導實驗區的改革，1990年7月，國家教委制定了《全國農村教育綜合改革實驗區工作指導綱要（試行》，闡明農村教育綜合改革實驗的方針和任務何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻（1949年-1997年）》，第3003頁。。1993年2月，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，提出要積極推進農村教育綜合改革《中國教育改革和發展綱要》（1993年2月13日），《十四大以來重要文獻選編》上冊，中共文獻研究室編，中央文獻出版社2011年版，第61頁。。1995年6月，國家教委發布《關于深入推進農村教育綜合改革的意見》，提出“點上深化，面上推廣”的工作方針，在全國推廣前期教育綜合改革的經驗何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻（1949年-1997年）》，第3834頁。。1999年，《中共中央、國務院關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》指出“進一步推進農科教結合，全面推進農村教育綜合改革，促進農村普通教育、成人教育和職業教育的統籌協調發展，使農村教育切實轉變到主要為農村經濟和社會發展服務上來”《中共中央、國務院關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》（1999年6月13日），《十五大以來重要文獻選編》中冊，中共中央文獻研究室編，中央文獻出版社2011年版，第46頁。。進入21世紀以來，國家雖然在一些政策文件中還有“三教統籌”和“農科教結合”等提法，但是“農村教育綜合改革”的提法逐漸淡出了人們的視野。

城市教育綜合改革比農村教育綜合改革略晚一些。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，我國經濟體制改革的重心由農村轉向城市《中共中央關于經濟體制改革的決定》（中國共產黨第十二屆中央委員會第三次全體會議1984年10月20日通過），《十二大以來重要文獻選編》中冊，第47頁。。城市經濟體制的改革對城市教育的發展提出了改革的需求。城市教育綜合改革的目標是，為適應我國經濟體制改革的需要，改革城市教育的管理體制、教育結構、辦學體制等，實現城市經濟、科技、教育的協調發展。國家教委從1987年著手城市教育綜合改革實驗，當年，國家教委召開部分中等城市教育綜合改革座談會，確定蘇州、無錫、常州、江門、紹興、蕪湖、長沙、沙市、自貢、煙臺、威海、洛陽、沈陽、錦州、佳木斯15個城市首批進行城市教育綜合改革。1989年8月25日，國家教委決定成立城市教育綜合改革領導小組《中國教育年鑒》編輯部編《中國教育年鑒（1990年）》，第56頁。。1992年5月，國家教委印發《關于搞好城市教育綜合改革試點工作的意見》，對20世紀90年代的城市教育綜合改革的目標、內容進行了指導何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻（1949年-1997年）》，第3330頁。。同年12月，國家教委下發《關于擴大城市教育綜合改革試點工作的通知》，在原有15個實驗城市的基礎上，又從計劃單列市和省會城市中確定32個城市作為全國城市教育綜合改革實驗城市，全國性試點城市達到47個何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻（1949年-1997年）》，第3392頁。。1993年，《中國教育改革和發展綱要》提出，“要積極推進城市教育綜合改革，探索城市教育管理的新體制”《中國教育改革和發展綱要》，《十四大以來重要文獻選編》上冊，第61頁。。1997年12月，《國家教委關于進一步推進城市教育綜合改革的若干意見》提出，要堅持十年來城市教育綜合改革形成的基本經驗，進一步推動城市教育綜合改革。要求做到“三個統籌”，即統籌城市經濟、科技、教育體制改革，統籌城市教育、勞動、人事制度改革，統籌城市各級各類教育的改革與發展何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻（1949年-1997年）》，第4315頁。。1999年，《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出，要“努力改變教育與經濟、科技相脫節的狀況，促進教育和經濟、科技的密切結合”，“繼續推進城市教育綜合改革”《中共中央、國務院關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》，《十五大以來重要文獻選編》中冊，第46頁。。2000年12月，教育部召開全國城市教育綜合改革會議，并印發了《全國城市教育綜合改革會議紀要》。2003年，上海開始啟動教育綜合改革試驗。但是，進入新世紀后，隨著破除城鄉二元經濟體制的需要，與農村教育綜合改革一樣，城市教育綜合改革的提法也不斷淡出政策的視野。

這一時期的教育綜合改革，不論是農村教育綜合改革還是城市教育綜合改革，基本圍繞以下問題進行。第一，管理放權，推進教育管理體制改革。如農村地區將農村中小學管理權下放到鄉鎮和村集體，建立縣、鄉、村三級管理體制。第二，改革調整教育結構，大力發展職業教育，縮小普通教育的規模。第三，改革計劃經濟時代招生、就業方面的計劃體制，招生分計劃內和計劃外。逐漸適應市場對人才的需求，畢業不再包分配，畢業生自主擇業。第四，促進教育、科技與農村、城市的經濟發展相協調。第五，放開資本，鼓勵民間資本投資參與教育，民辦教育成為教育體系的重要組成部分。這一時期城鄉分立的教育綜合改革，是在城鄉關系雖然開啟破冰但尚沒有完全交流互動的背景下進行的，具有明顯的城鄉分立的特點。在當時的背景下，進行城鄉分立的教育綜合改革，有利于解決農村和城市各自的教育問題，促進了城鄉教育的發展。但是隨著20世紀90年代末我國城鎮化的加速，城鄉交流互動走向頻繁，這種城鄉分割的教育綜合改革，其效果開始呈現改革邊際效用遞減的現象。比如，隨著農村人口向城市的轉移，農村教育綜合改革實驗也走向式微。

（二）統籌城鄉的教育綜合改革期（2002-2012年）

2002年，黨的十六大召開，我國進入到全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設新的發展階段。這一時期我國在貫徹落實“五個統籌”的科學發展觀過程中，國家在一些省市設立了若干具有一定改革目標的全國性的綜合配套改革試驗區。如：2005年6月，國務院批準設立浦東新區綜合配套改革試驗區；2007年6月，國務院批準設立成渝全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區；2007年12月，國務院批準設立武漢城市圈和長沙、株洲、湘潭（長株潭）城市群為全國資源節約型和環境友好型社會（簡稱“兩型社會”）綜合配套改革試驗區。在此背景下，教育部與一些省份共建教育綜合改革實驗區，以服務該省的綜合配套改革。如：2008年7月，與重慶市共建國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區；2008年8月，與湖北省共建武漢城市圈教育綜合改革試驗區；2009年4月，與四川省、成都市共建統籌城鄉教育綜合改革試驗區；2009年8月，與湖南共建長株潭教育綜合改革國家試驗區；2010年3月，與上海市共建國家教育綜合改革試驗區。但整體來看，這一時期的這些“教育綜合改革實驗區”，改革的目標導向不太明確，改革的內容較為泛化，這些教育綜合改革更像是教育部與省域間的教育合作項目。“區域教育綜合改革存在著區域特色不明顯、綜合程度不高、改革力度不大、成效感受度低等問題”鄭金洲《區域教育綜合改革：理論思考與實踐改進》，《教育研究》2020年第7期，第84-94頁。。當然，這一時期由于特定的時代背景，我國圍繞破除城鄉二元化的教育體制機制進行了改革，統籌城鄉教育綜合改革成為這一時期的主導改革，因此，我們將這一時期稱為統籌城鄉的教育綜合改革期。

進入21世紀后，隨著“三農”問題的凸顯和我國經濟實力的增強，國家開始謀劃重新定義城鄉關系。2002年，黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”江澤民《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》（2002年11月8日），人民出版社2002年版，第23頁。；2004年，在黨的十六屆四中全會上，胡錦濤提出了“兩個趨向”的著名論斷，即“在工業化初期，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段”胡錦濤《做好當前黨和國家的各項工作》（2004年9月19日），《十六大以來重要文獻選編》中冊，中共中央文獻研究室編，中央文獻出版社2011年版，第311頁。。在統籌城鄉經濟社會發展的背景下，我國開始打破城鄉二元化的經濟社會體制機制，進行稅費改革，推進新農村建設。2003年，我國召開了中華人民共和國成立以來第一次全國農村教育工作會議，印發了《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》，把農村教育作為教育工作的重中之重《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》，《中華人民共和國國務院公報》2003年第31號，第5頁。。為了適應城鄉關系的變化，城鄉教育發展的路徑必須進行調整和改革，為此興起了統籌城鄉教育綜合改革，其核心理念是教育公平，基本策略是統籌兼顧，重心在農村教育，關鍵在建立城鄉一體發展的體制機制，著力點在解決非農化進程中的若干問題，終極目標是城鄉教育一體化發展劉秀峰、廖其發《論統籌城鄉教育綜合改革的要義》，《教育學術月刊》2011年第2期，第20-22頁。。

這一時期的統籌城鄉教育綜合改革主要圍繞破除城鄉二元化的教育體制機制展開。第一，改革農村教育管理體制，提升農村教育的管理層級。2002年，《國務院辦公廳關于完善農村義務教育管理體制的通知》改革以往“地方負責，分級管理”的農村義務教育管理體制，正式明確農村義務教育“以縣為主”的管理體制，強化縣級政府對辦理農村義務教育的責任何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻（1998年-2002年）》，海南出版社2003年版，第1181頁。。第二，改革義務教育經費投入機制，建立農村義務教育經費保障機制。自20世紀80年代以來，我國建立的多渠道籌措義務教育經費的體制在這一時期已經不合時宜，需要改革，因此，2005年12月印發的《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，開始逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，《中華人民共和國國務院公報》2006年第5號，第35頁。。第三，建立城鄉教育均衡發展的體制機制。2005年發布的《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》提出，采取積極措施，逐步縮小學校辦學條件的差距；統籌教師資源，加強農村學校和城鎮薄弱學校師資隊伍建設；建立有效機制，努力提高每一所學校的教育教學質量《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，《中華人民共和國教育部公報》2005年第9號，第54-56頁。。2012年，《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》提出了“總體規劃，統籌城鄉，因地制宜，分類指導，分步實施，切實縮小校際差距，加快縮小城鄉差距，努力縮小區域差距，辦好每一所學校，促進每一個學生健康成長”的義務教育均衡發展的原則、目標《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，《中華人民共和國國務院公報》2012年第36號，第40頁。。

這一時期的教育綜合改革，主要圍繞如何突破城鄉二元分割的體制，推進城鄉教育的均衡發展而進行。隨著統籌城鄉教育綜合改革的開展，城鄉教育一體化發展的體制機制基本建立，如成都市在推進統籌城鄉教育綜合改革的過程中，實行城鄉教育的“六個一體化”，即城鄉發展規劃一體化、城鄉辦學條件一體化、城鄉教育經費一體化、城鄉隊伍建設一體化、城鄉教育質量一體化、城鄉評估標準一體化《四川成都市“六個一體化”深入推進全域成都城鄉教育均衡發展》，教育部網站，2010年7月22日發布，2024年9月8日訪問，http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6192/s222/moe_1755/201006/t20100622_92928.html。。但是影響城鄉教育均衡發展的體制機制仍沒有完全破除，教育服務經濟社會發展的能力仍不強勁，城鄉群眾對于優質教育的需求仍得不到滿足，教育需要進行更深層次的綜合改革。

（三）全局統籌的教育綜合改革時期（2012年至今）

2012年11月，黨的十八大召開，標志著我國社會進入新時代。隨著2020年小康社會的全面建成，國家發展的目標任務逐漸從全面建成小康社會轉向為實現中華民族偉大復興、全面建成社會主義現代化強國。為了建成社會主義現代化強國，教育需要在實現基本普及的基礎上轉向高質量的發展，進而需要全面的綜合改革作為支撐。黨的十八大報告提出“深化教育領域綜合改革”胡錦濤《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》（2012年11月8日），人民出版社2012年版，第35頁。，開啟了新一輪教育綜合改革的序幕。由于2012年后的教育綜合改革較為強調改革的頂層設計，教育綜合改革是一場自上而下，由中央直接領導的教育改革。“全面深化改革是一個復雜的系統工程，單靠某一個或某幾個部門往往力不從心，這就需要建立更高層面的領導機制”習近平《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2013年11月16日，第4版。。因此，我們將這一時期稱之為“全局統籌的教育綜合改革時期”。這一階段的改革大致又可分為兩段：從2012年到2022年這十年間，我國的教育綜合改革以推進教育現代化建設為主題；2023年以后，教育綜合改革的主題轉向高質量教育體系和教育強國的建設。

2013年1月，為貫徹黨的十八大精神，在《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》中，對教育綜合改革的目標、原則、路徑和內容等進行了部署，提出教育綜合改革的目標是“加快推進教育現代化、努力辦好人民滿意的教育”；教育綜合改革的路徑是“以破解制約教育科學發展的關鍵領域和薄弱環節為突破口，以加快轉變教育發展方式、完善推進教育改革的體制機制為著力點”進行改革；教育綜合改革的原則是堅持正確方向、加強整體謀劃、尊重基層首創、增強政策協調；改革的內容包括人才培養模式、辦學體制、管理體制、保障機制四個方面17項改革任務《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》，教育部網站，2013年3月1日發布，2024年9月8日訪問，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A27/zhggs_other/201301/t20130129_148072.html。。這預示著新一輪教育綜合改革的開啟。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》同樣提出，“深化教育領域綜合改革”《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第3版。。2013年12月31日，中共中央政治局決定成立中央全面深化改革領導小組（2018年3月后改為中央全面深化改革委員會）《中共中央政治局召開會議決定成立中央全面深化改革領導小組 研究部署黨風廉政建設和反腐敗工作 審議通過〈黨政領導干部選拔任用工作條例〉》，《人民日報》2013年12月31日，第1版。，負責改革的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。

2014年1月22日，中央全面深化改革領導小組召開第一次會議，標志著我國進入“全面深化改革元年”。2014年7月，國家教育體制改革領導小組同意由上海市和北京大學、清華大學“兩校一市”率先啟動綜合改革方案編制與實施工作。教育體制機制是教育運行的基礎和保障，是教育綜合改革的核心內容。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》，對深化教育體制機制改革的原則、目標、任務進行了全面的闡述，提出堅持扎根中國與融通中外相結合、堅持目標導向與問題導向相結合、堅持“放管服”相結合、堅持頂層設計與基層探索相結合的改革原則，并提出涉及育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制等方面的改革任務。具體包括健全立德樹人系統化落實機制、創新學前教育普惠健康發展的體制機制、完善義務教育均衡優質發展的體制機制、完善提高職業教育質量的體制機制、健全促進高等教育內涵發展的體制機制、推進普通高中育人方式改革、創新教師管理制度、健全教育投入機制、健全教育宏觀管理體制等九個方面《中辦國辦印發〈關于深化教育體制機制改革的意見〉》，《人民日報》2017年9月25日，第1版。。2021年9月，教育部率先在上海市、廣東省深圳市、四川省成都市、河北省廊坊市、山西省長治市、江蘇省常州市、浙江省金華市、安徽省銅陵市、福建省三明市、湖北省宜昌市、陜西省西安市高新區、山東省諸城市設立教育部基礎教育綜合改革實驗區《教育部辦公廳關于設立教育部基礎教育綜合改革實驗區的通知》，教育部網站，2021年10月14日發布，2024年9月8日訪問，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202110/t20211014_572297.html。。2022年，黨的二十大報告繼續提出“深化教育領域綜合改革”習近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第34頁。。

2023年5月，習近平在中共中央政治局第五次集體學習時強調，“從教育大國到教育強國是一個系統性躍升和質變，必須以改革創新為動力。要堅持系統觀念，統籌推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革”《習近平在中共中央政治局第五次集體學習時強調 加快建設教育強國 為中華民族偉大復興提供有力支撐》，《人民日報》2023年5月30日，第1版。。自此，我國的教育綜合改革主題轉向教育強國建設，教育綜合改革的內容也更趨穩定。2024年政府工作報告提出“實施高等教育綜合改革試點”李強《政府工作報告——二○二四年三月五日在第十四屆全國人民代表大會第二次會議上》，《人民日報》2024年3月13日，第1版。，繼基礎教育綜合改革試點后，高等教育綜合改革試點呼之欲出。2024年，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：“深化教育綜合改革。加快建設高質量教育體系，統籌推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革。”《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，第13頁。這預示著教育綜合改革將在新的主題下延續。

2012年以來的教育綜合改革與之前的教育綜合改革有著明顯的不同。

第一，改革的指向更為自主。我國教育綜合改革的指向與各個歷史階段改革的總體目標任務相關，經歷了為適應經濟體制改革而改革、為適應社會公平轉向而改革、為推進教育現代化而改革三個階段，教育綜合改革指向不斷走向教育自主。城鄉分立教育綜合改革期主要是為了適應經濟體制改革的需要而進行教育綜合改革；統籌城鄉的教育綜合改革期，我國改革的任務從發展經濟轉向社會公平，教育綜合改革更多地關注城鄉教育的均衡發展；而全局統籌的教育綜合改革期，教育綜合改革的指向更為自主，以辦好人民滿意的教育、建設高質量的教育體系為指向。

第二，改革的內容更為全面。之前的教育綜合改革多局限于一個領域，重點在辦學體制、管理體制等方面進行改革。農村教育綜合改革主要在于調整農村教育的結構，改革農村教育的管理體制。城市教育綜合改革重點在辦學體制改革。統籌城鄉教育綜合改革主要是建立城鄉教育一體化發展的體制機制。而全局統籌教育綜合改革，不再局限于教育中某一特殊問題的解決，提出統籌推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制等方面的改革，可以說這幾方面較為全面地反映了教育運行的基本模塊，改革的內容更為全面。

第三，改革的路徑更為頂層。以往的教育綜合改革，雖然也強調頂層設計，但是地方探索的改革路徑更為明顯。比如在農村教育綜合改革中，很多改革措施都是先從地方開始實踐探索而后總結推廣的。如農村教育地方負責、分級管理的體制，較早地在河北等地探索；統籌城鄉教育綜合改革，較早地在蘇州、成都等地開展。而2012年以來的教育綜合改革，更強調頂層設計的作用。從教育綜合改革的領導機制可以看出，教育綜合改革經由“從教育部門領導的局部改革到國家層面領導的全面改革”曾天山《教育綜合改革的現實意義和實踐路徑》，《教育研究》2014年第2期，第7頁。。

經過十余年的教育綜合改革，我國圍繞健全立德樹人系統化落實機制，深化考試招生制度改革，義務教育辦學體制、義務教育均衡發展機制、教師管理機制等育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制的問題進行了較為系統的改革，教育綜合改革取得了階段性的成就。

二 教育綜合改革取得的階段性成就

從2012年我國進入全面深化教育綜合改革新階段到2024年黨的二十屆三中全會召開，我國教育綜合改革走過了12年的歷程。我國教育通過這10余年的教育綜合改革取得了積極的進展，概括起來，主要有以下幾個方面。

（一）加強黨的領導，建立起推進教育綜合改革的組織體系

全局性教育綜合改革與以往的教育綜合改革相比，更具有全局性、系統性的特征，因此，必須加強教育政策的頂層設計和總體謀劃，必須建立強有力的組織體系來推進改革。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。因此，新時代在推進教育綜合改革的過程中，黨中央強化了對教育綜合改革的領導。據教育部黨組統計，從2016年到2020年，黨中央、國務院印發了46份關于教育的重要文件，是歷史上中央給教育系統發文最密集的階段中共教育部黨組《扎實推進教育高質量發展 加快建設教育強國》，《光明日報》2021年6月9日，第6版。。在中央全面深化改革領導小組的領導下，我國對教育諸方面改革進行了系統的謀劃。從2014年1月22日中央全面深化改革領導小組第一次會議以來，截至2021年11月25日，中央全面深化改革委員會（小組）共召開會議62次，其中涉及教育議題的有24次，審議教育類政策文件31個，這顯示出黨中央對教育改革的高度重視。這些教育政策涉及教育評價、教育質量、教育機制、教師隊伍建設、民辦教育等多個方面劉秀峰《論我國良好教育生態構建的提出、內涵與路徑》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2022年第2期，第121頁。。

此外，在推進教育綜合改革的過程中，中央出臺相應政策，在各級各類學校中建立起健全的黨的組織領導體系，有助于教育綜合改革的方向指引與有力推進。2014年10月，中共中央辦公廳印發了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》。2016年9月29日，中央組織部、教育部黨組印發了《關于加強中小學校黨的建設工作的意見》；同年12月29日，中共中央辦公廳印發了《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》。2022年1月，中共中央辦公廳印發了《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》。同時，各級各類教育機構中黨組織的建立，為教育綜合改革建立起穩固的組織體系。

（二）建立由教育評價督導引領教育綜合改革的路線體系

教育評價事關教育發展方向，有什么樣的評價指揮棒，就有什么樣的辦學導向。推動教育綜合改革首要的任務就是改革教育評價，以教育評價改革來引領教育綜合改革。其中，考試招生制度是教育評價最為核心的制度。2014年8月18日，中央全面深化改革領導小組第四次會議審議了《關于深化考試招生制度改革的實施意見》，這是該領導小組成立以來審議的首份教育類政策，可見中央對考試招生等教育評價制度的重視。2020年10月13日，中共中央、國務院印發了《深化新時代教育評價改革總體方案》，這是中華人民共和國成立以來的第一個關于教育評價系統性改革的文件，該方案提出了破除“五唯”頑瘴痼疾，改革黨委和政府教育工作評價、學校評價、教師評價、學生評價和用人評價，引導全黨全社會樹立科學的教育發展觀、人才成長觀、選人用人觀《中共中央國務院印發深化新時代教育評價改革總體方案》，《人民日報》2020年10月14日，第2版。。

推進教育評價改革，還需要建立完善的教育督導制度，發揮教育督導——督政、督學和評估監測的作用，加強教育督導在教育綜合改革中的作用。2012年8月26日，國務院教育督導委員會成立，各省（直轄市、自治區）、市、縣也紛紛成立各級教育督導委員會，重點督導關于黨中央、國務院重大教育決策部署的落實情況，主要包括辦學標準執行、教育投入落實和經費管理、教師編制待遇、教育扶貧和重大教育工程項目實施等情況。如國務院教育督導委員會在2020年開展了義務教育教師工資待遇落實情況的督導《國務院教育督導委員會辦公室部署安排義務教育教師工資收入落實情況督導》，教育部網站，2020年3月17日發布，2024年9月9日訪問，http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202003/t20200317_432113.html。。2021到2023年國務院教育督導委員會連續三年把“雙減”督導作為教育督導的“一號工程”《連續3年把“雙減”督導作為教育督導“一號工程” 持續從監督角度推進“雙減”落實落細》，教育部網站，2023年3月13日發布，2024年9月9日訪問，http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202303/t20230313_1050728.html。；2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，提出了建成全面覆蓋、運轉高效、結果權威、問責有力的中國特色社會主義教育督導體制機制的目標《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見〉》，《中華人民共和國國務院公報》2020年第7號，第14-17頁。。

（三）以各層次教育為主體，構建起全面的教育綜合改革的政策體系

各層次教育是教育綜合改革的主體機構，在深化教育綜合改革的過程中，中央對各階段教育提出了改革的要求，建立起教育綜合改革的政策體系。

在學前教育階段的教育政策主要有2018年11月發布的《中共中央、國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》。在義務教育階段的教育政策主要有2019年6月印發《中共中央、國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》；2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》。在高中教育階段的教育政策主要有2019年6月國務院辦公廳印發《關于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》。這些政策成為指導基礎教育改革的政策體系。

在職業教育方面，補齊職業教育發展的短板，搭建人才成長“立交橋”。進入新的教育綜合改革階段后，我國對職業教育予以高度重視，2014年、2021年召開兩次全國職業教育大會，印發多項職業教育改革的政策文件。2019年，國務院印發了《國家職業教育改革實施方案》，首次將職業教育作為“類型教育”，提出職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位《國家職業教育改革實施方案》，《中華人民共和國國務院公報》2019年第6號，第9頁。。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，提出應推進不同層次職業教育縱向貫通、促進不同類型教育橫向融通《中辦國辦印發意見 推動現代職業教育高質量發展》，《人民日報》2021年10月13日，第10版。的意見。

在高等教育方面，分類推動高等教育改革。在推進教育強國建設中，高等教育起著引領性和標志性的作用。習近平在二十屆中共中央政治局第五次集體學習時強調：“建設教育強國，龍頭是高等教育。”《習近平在中共中央政治局第五次集體學習時強調 加快建設教育強國 為中華民族偉大復興提供有力支撐》，《人民日報》2023年5月30日，第1版。高等教育綜合改革，一方面要推進普通高校的綜合改革，建設一流大學和一流學科。2015年，國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，針對以往211和985大學建設中存在的身份固化、競爭缺失、重復交叉等問題，統籌推進世界一流大學和一流學科建設《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，《中華人民共和國國務院公報》2015年第32號，第110頁。。另一方面，加強高等職業教育的改革與發展，加強職教本科建設。2019年，國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》明確提出，要“開展本科層次職業教育試點”《國家職業教育改革實施方案》，《中華人民共和國國務院公報》2019年第6號，第11頁。。同年5月，我國首次設立職業教育本科層次大學，補齊職業教育在學制系統上的“短板”，有助于職業教育吸引力的提升。

（四）形成政府引導、社會參與、家庭支持的教育綜合改革的協同體系

教育綜合改革需要政府、家庭和社會的參與，需要良好的教育生態為基礎。進入全局式教育綜合改革時期，我國特別重視良好教育生態的構建，建立起教育綜合改革的協同體系。

在政府履行教育主體責任方面，2020年10月，在中共中央、國務院印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》中，對各級黨委和政府在教育綜合改革方面的主體責任作了全面的說明，要求“各級黨委和政府要堅持正確的政績觀，不得下達升學指標或以中高考升學率考核下一級黨委和政府、教育部門、學校和教師，不得將升學率與學校工程項目、經費分配、評優評先等掛鉤，不得通過任何形式以中高考成績為標準獎勵教師和學生，嚴禁公布、宣傳、炒作中高考‘狀元’和升學率。對教育生態問題突出、造成嚴重社會影響的，依法依規問責追責”《中共中央國務院印發深化新時代教育評價改革總體方案》，《人民日報》2020年10月14日，第6版。。在2021年發布的《義務教育質量評價指南》中也明確要求，縣級政府要負責起縣域內教育的價值導向，強化創建良好教育生態的職責《義務教育質量評價指南》，教育部官網，2021年3月18日發布，2024年9月9日訪問，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202103/t20210317_520238.html。。

家庭教育在人的成長中作用至關重要、影響深遠，因此，家庭在良好教育生態的構建中具有重要的作用。習近平多次強調家庭教育的重要性。2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議審議通過了《中華人民共和國家庭教育促進法》，首次就家庭教育進行了專門立法。

推進教育綜合改革，形成良好的教育生態，同樣需要社會機構的協同。轉變社會機構選人用人的觀念會對良好教育生態的形成發揮重要的支撐作用。2020年，中共中央、國務院發布的《深化新時代教育評價改革總體方案》明確指出：“黨政機關、事業單位、國有企業要履職盡責，帶動全社會形成科學的選人用人理念。新聞媒體要加大對科學教育理念和改革政策的宣傳解讀力度，合理引導預期，增進社會共識。”《中共中央國務院印發深化新時代教育評價改革總體方案》，《人民日報》2020年10月14日，第6版。

（五）加強教師隊伍建設，建立起教育綜合改革的保障體系

隨著我國教育改革的基礎由數量擴張轉向質量提升，加強教師隊伍建設就成為推動教育綜合改革的重要保障。這一時期，我國確立“把加強教師隊伍建設作為最重要的基礎工作來抓”的信念，將教師隊伍作為教育強國建設的基石，出臺了三個綱領性的加強教師隊伍建設的意見（2012年9月《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》，2018年1月《中共中央、國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，2024年8月《中共中央、國務院關于弘揚教育家精神加強新時代高素質專業化教師隊伍建設的意見》）。在這三個《意見》的基礎上，教師隊伍建設取得積極進展。第一，改革教師培養體系。一是振興傳統的師范教育，強化師范院校作為教師培養主通道的地位。如2022年開始實施師范教育協同提質計劃，構建高質量師范大學體系，整體提升師范院校和師范專業辦學水平。二是建立高水平綜合性大學參與教師教育的制度。2023年開始實施“國優計劃”，支持以“雙一流”建設高校為代表的高水平高校，選拔專業成績優秀且樂教適教的學生，培養成中小學研究生層次的優秀教師。第二，優化教師資源配置，加強鄉村教師隊伍建設。2015年，國務院辦公廳出臺《鄉村教師支持計劃（2015-2020年）》，拓展鄉村教師補充渠道，提高鄉村教師生活待遇，職稱（職務）評聘向鄉村學校傾斜，推動城鎮優秀教師向鄉村學校流動，建立鄉村教師榮譽制度《鄉村教師支持計劃（2015-2020年）》，中國政府網站，2015年6月8日發布，2024年9月9日訪問，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2015-06/08/content_9833.htm。。第三，改革教師管理制度。推動“縣管校聘”改革，推動縣域中小學教師統籌配置和管理，促進縣域內教師由“學校人”向“系統人”的轉變。

三 教育綜合改革的未來趨向

（一）更強調改革的“政治性”

隨著我國教育事業的向前發展，教育的規模越來越大，教育的初心能否保持，教育的社會主義性質能否保持就顯得尤為重要。因此，教育的政治性，“為誰培養人，培養什么人”這一根本問題依然值得追問。“現在算起來，在校高校學生大概就處在第三代、第四代這個范圍，以后還有第五代、第六代以及十幾代、幾十代人的問題。爭奪青少年的斗爭是長期的、嚴峻的，我們不能輸，也輸不起。我們一定要警醒！”習近平《論教育》，中央文獻出版社2024年版，第7頁。政治屬性是教育的根本屬性，堅持教育的政治性是教育綜合改革的靈魂。教育的政治屬性要求教育綜合改革更加注重人才培養的思想性，不斷加強和改進新時代學校思想政治教育，培養堪當民族復興大任的時代新人。

（二）更強調改革的“戰略性”

教育在國家現代化進程中具有先導性、基礎性的地位，教育具有“戰略屬性”。當前我國面臨百年未有之大變局，全球地緣政治經濟格局正在發生深刻的變化，全球產業鏈、供應鏈面臨沖擊。百年未有之大變局加速演進，復雜的國際環境凸顯關鍵核心技術的重要性。在這樣的現實條件下，我國必須加快實現高水平科技自立自強，這就有待于一體化推進教育發展、科技創新與人才培養。黨的二十大報告強調：“教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐。”習近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），第33頁。在教育綜合改革中，需要統籌推進教育、科技、人才體制機制一體改革，重視基礎科學研究，加強學校教育中的科學教育，為基礎科學研究蓄能儲才，為我國在世界變局中贏得更多主動。

（三）更強調改革的“服務性”

教育綜合改革的意義在于，通過教育改革實現教育強國，進而更好地支撐和服務我國社會主義現代化強國建設任務的完成。當前，隨著我國各級各類教育的發展，教育服務“學歷化”社會的使命基本完成，教育的功能需要向服務技能型社會的建立轉變，這就需要強化職業教育的改革與發展，為社會培養更多的應用型人才，以服務現代化強國建設。

（四）更強調改革的“民生性”

教育具有人民屬性，人民屬性反映了教育的根本價值追求與最終目標。社會改革與發展的最終目標是滿足人民群眾對美好生活的追求。習近平在全國教育大會上強調，“要堅持以人民為中心，不斷提升教育公共服務的普惠性、可及性、便捷性，讓教育改革發展成果更多更公平惠及全體人民”《習近平在全國教育大會上強調 緊緊圍繞立德樹人根本任務 朝著建成教育強國戰略目標扎實邁進》，《人民日報》2024年9月11日，第1版。。隨著我國教育發展從保障“有學上”轉向到“上好學”，教育發展的主要矛盾發生轉換，民眾對教育質量和滿意性要求越來越高，教育成為民眾最為關心的民生問題之一，因此，新階段教育綜合改革需要更為強調“民生性”，通過不斷改革，促進教育公平，保障義務教育的公益性質，滿足民眾對優質教育的需求。

（五）更強調改革的“深入性”

改革開放是新時期最為鮮明的特征，我國教育改革已經進行了40多年，教育改革與社會發展一直相伴隨。隨著改革時間的拉長，改革在一定程度上已經沒有了改革之初的激情與“銳性”，容易造成地方改革主體與底層民眾對教育改革的麻木與冷漠，使得教育綜合改革的底層動力缺乏，影響教育綜合改革的效果，造成“以文件落實文件”的改革假象。如義務教育的“減負”問題，雖然中華人民共和國成立以來一直在試圖破解，但直至現在，學生過重的學業負擔仍無法得到有效緩解。因此，教育綜合改革進入新的階段需要更強調“深入性”，破除教育發展中的頑瘴痼疾，為建設教育強國掃清障礙。

進入新時代后，我國的教育綜合改革取得了積極的進展，為后續的教育綜合改革推進奠定了基礎。當然，由于教育綜合改革強調改革的“綜合性”，容易導致改革的泛化傾向，“其一，面面俱到的改革會使有限的資源分散，導致全部或大部分改革項目淺嘗輒止，不能產生徹底的、長期的改革效應；其二，面面俱到的改革容易導致魚龍混雜，甚至把并非改革的內容籠而統之地囊括在改革名下；其三，面面俱到的改革容易混淆視聽，造成改革泛化，導致‘泛改革癥’或‘社會恐改革癥’，帶來不必要的社會負面反應，增加不必要的改革成本”范恒山《高度重視并運用正確的改革方法》，《人民日報》2015年9月24日，第7版。。因此，在今后的教育綜合改革中需要突出改革的重點，避免改革走向泛化。

［責任編輯：羅銀科］