長三角經濟一體化發展成效、現實挑戰與優化路徑

摘" 要" 長三角經濟一體化對于實現中國式現代化具有重要的引領作用。自從2018年長三角一體化發展上升為國家戰略以來，長三角地區經濟實力不斷提升、互聯互通進一步增強、區域分工體系不斷深化、制造業協同發展取得重要進展、創新要素加速自由流通。但是，長三角經濟仍然面臨地區重點產業布局相似度高、研發合作各方利益缺乏保障機制、跨區域科技創新生態尚未形成等挑戰。因此，要聚焦細分賽道、把“競爭政策”作為推進區域經濟一體化的主要治理機制，聚焦經濟性分權、將競爭性資源的配置權力交給市場，聚焦科技創新生態、持續提升長三角協同創新能力水平，推進長三角一體化高質量發展。

關鍵詞" 長三角一體化；高質量發展；體制機制；科技創新

長三角經濟一體化是長三角高質量一體化發展的核心，也是長三角地區率先實現中國式現代化的物質基礎。2024年中央經濟工作會議確定將“加大區域戰略實施力度，增強區域發展活力”作為2025年要抓好的九項重點任務之一。從1982年率先建立上海經濟區，到2005年建立長三角地區主要領導的定期會晤機制，再到2018年習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布長三角一體化發展上升為國家戰略，長三角地區一直在一體化體制機制方面不斷摸索，并在基礎設施的互聯互通、生態環境的聯合治理等方面進展顯著。但也要客觀地看到，長三角經濟一體化方面仍存在一些亟待破解的難點和堵點。因此，應將戰略和政策重點轉向產業一體化和研發合作。通過產業集聚，逐步打破三省一市行政區劃界限，充分發揮各自優勢，共同推進科技創新，大力提升區域合作的效益。

一、長三角經濟一體化的發展成效

（一）經濟實力不斷提升

經過多年發展，長三角三省一市以僅占全國1/26的國土面積和1/6的人口，創造了全國24.4％的經濟總量、近1/4的地區生產總值和近四成的進出口總額。即使在面臨外部多種不利因素的情況下，2023年，長三角三省一市仍實現了5.7％的增速，高出全國平均水平0.5個百分點，經濟總量更是突破了30萬億元大關，充分體現了其作為中國經濟最活躍區域之一的強大實力與影響力。分開來看，長三角三省一市均躋身全國經濟前十強，其中上海為全國經濟第一大市。2023年，長三角“萬億城市”數量從2018年的6個增至9個，占全國比重超過1/3，形成明顯的梯隊發展格局。上海以超4.7萬億元居首，蘇州、杭州緊隨其后，GDP均超2萬億元；南京、寧波、無錫位于1.5萬億元至2萬億元區間；合肥、南通、常州為新晉“萬億城市”。徐州、溫州2023年GDP均超8000億元，正向“萬億俱樂部”沖刺。此外，紹興、揚州、鹽城、嘉興等城市位于7000億元至8000億元區間，長三角“萬億城市”數量有望進一步增加。

（二）互聯互通進一步增強

“要想富、先修路”，長三角經濟一體化的前提在于交通基礎設施的互聯互通，而打通省際“斷頭路”、建設“軌道上的長三角”則是重中之重。根據2018年三省一市共同簽署的《長三角地區打通省際斷頭路合作框架協議》，第一批17個重點推進的項目在各方資金補貼、共建共管、協調推進之下已經建成了16條。此舉不僅打通了路網本身，更重要的是以基礎設施的互聯互通促進了各類要素的自由流動。以東航路至康力大道的省際斷頭路貫通工程為例，建成通車后上海青浦至蘇州吳江兩地通行時間從40分鐘大幅度縮短到5分鐘，顯著降低了企業運輸成本和兩地的通勤成本，在為區域內產業的快速發展提供有力支撐的同時，也將上海的優質教育資源和醫療服務輻射到江蘇和浙江的毗鄰地區，提升了居民的幸福感和滿意度，為長三角一體化的深入推進奠定了堅實的民意基礎。

（三）區域分工體系不斷深化

近年來，長三角地區內部的產業分工格局進一步完善。不同城市基于各自優勢已經形成了一定的分工格局。例如，長三角電子信息產業，現已形成自上海到蘇錫甬和杭寧合再連接蘇北、皖南皖北、浙西南之間的“核心—外圍”區域分工格局。其中核心地區主要從事價值鏈中高端環節，而外圍地區則主要從事價值鏈中低端環節。進一步對比長三角上述城市電子信息產業頭部企業的主營產品和特征后發現，這些城市各自在細分領域優勢明顯。其中上海和蘇州在中高端環節實力最強，上海的主要優勢在芯片制造環節，而蘇州在液晶顯示、精密結構件等領域優勢突出；寧波、無錫處于第二梯隊，寧波在光學器件、電池組件領域優勢明顯，無錫則在芯片設計、封裝、材料領域具備一定優勢；杭州、南京、合肥、溫州、南通、常州、揚州、紹興、鎮江等城市也從價值鏈中某一環節切入，共同參與了長三角地區的電子信息產業分工。

（四）制造業協同發展取得重要進展

長三角三省一市通過聯合培育先進制造業集群、深化縱向牽引橫向聯合、優化產業生態等方式，不斷拓實制造業基礎，制造業協調發展取得重要進展。主要表現在：一是先進制造業集群數量全國居于首位。近年來，長三角地區通過不斷完善產業集群的支持政策，合力培育出了一批先進制造業集群。目前，在80個國家先進制造業集群中，長三角地區有28個入選，其中江蘇14個、浙江8個、安徽1個、上海5個。二是產業間分工趨勢顯著。江蘇承接上海產業轉移起步最早，安徽在2018年以后承接步伐逐漸加快。2013年以后，浙江不僅承接了大量來自上海的產業轉移，而且明顯加強了與安徽的產業合作。目前，三省一市正錨定現代化產業體系這一目標，將各自的產業連接成鏈、集聚成群，不斷加強產業創新合作、放大產業的虹吸效應與培育效應。例如，自2021年5月長三角新能源汽車產業鏈聯盟成立后，一家新能源整車廠可以在4小時車程內解決所需配套零部件供應，基本形成了體現現代化產業體系特征的“4小時產業圈”。在我國生產的新能源車中，每十臺就有四臺出自長三角地區。三是產業跨區域合作不斷增多。2019年，國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，明確指出要推進區域共建共享，加強省際產業合作。在政策的指引之下，長三角地區跨區域產業合作不斷增多，已經形成包括中心外溢型、飛地型、“前研后轉”型、跨區園區合作型、企業聯盟型、行業協會型等多種模式，為長三角一體化發展注入源源不斷的動力。

（五）創新要素加速流通

近年來，長三角地區積極探索人才、技術、資本等創新要素的自由流通，涌現出一系列具有首創或示范意義的制度創新成果。在人才自由流通方面，長三角建立人才公共服務平臺，實現信息互通、資源共享和服務對接。多地推出“人才綠卡”制度，提供便捷的戶籍遷移、子女教育、醫療保障等服務，吸引更多優秀人才集聚。通過聯合舉辦高層次人才招聘會和創新創業大賽，促進人才的互動交流和跨區域項目合作。在技術自由流通方面，建設互聯互通的長三角技術交易市場體系，快速推進長三角價值評估、科研成果轉化、數據流轉交易、價值擔保等方面的合作。在資本自由流通方面，2022年以來，三省一市共同投入1.8億元用于長三角科技創新共同體建設，聯動社會投入共計11.5億元。同時，設立長三角協同優勢產業基金和G60科創走廊人工產業基金等多個政府類基金，并推行創新券跨區域互認互通。通過這些舉措，長三角地區研發人員隊伍不斷壯大且結構持續優化、專利技術轉移規模持續加大，加速了區域經濟的高質量發展。目前，長三角每萬人擁有Ramp;D人員76.20人年，同比增長7.06％，顯著高于全國平均水平的40.47人年，體現了長三角地區在研發人員方面具有較高的集聚度。從總量情況來看，長三角Ramp;D人員全時當量12年間從73.80萬人年增長至180.2萬人年，年均增速7.56％。此外，2011年，長三角專利轉移數量為358件，2022年增加至35504件，12年間增長幅度約99倍。2018—2021年增速一直處于高位，2022年增速放緩，同比增速達14.65％，體現了長三角專利技術成果的規模與活躍度不斷增強。

二、長三角經濟一體化面臨的主要挑戰

（一）重點產業布局相似度高

長三角一體化發展的一個重要目標，是試圖利用一體化發展中的統一大市場功能以及各地資源的互補能力，實現城市間的合理分工和均衡協調。但是，在實際發展過程中，由于歷史原因、行政干預等因素，尚未形成分工有序的區域產業格局。一個典型的現象是，長三角地區各城市在資本密集型產業和戰略性新興產業領域的產業同構依然存在。首先是以石油和化工為代表的資本密集型產業投資巨大，對地方經濟的拉動作用顯著，常常成為地方政府爭相引進的目標。其次是戰略性新興產業的一哄而上。根據澎湃研究所最新統計，在國家認定的8個戰略性新興產業中，長三角41個城市均在其“十四五”規劃中把高端裝備列入重點發展產業，另有97.6％、92.7％和82.93％的城市把新材料、新一代信息技術和生物醫藥作為重點產業。平均而言，每個戰略性新興產業有28個城市布局。究其原因，主要還是和大城市具有發展戰略性新興產業的較好基礎，而中小城市不甘做“配角”有很大關系。大城市作為高端產業聚集地，布局戰略性新興產業基礎好，搶抓新興領域賽道對于大城市本就無可厚非。而對于小城市來說，地方政府往往傾向于模仿已經取得成功的模式，通過復制被驗證有效的經濟發展策略來推動經濟高質量發展。最后是通過發展中央重點支持的產業，更容易獲得國家級資源和政策支持，從而增強城市的影響力。因此，經濟發展相對落后的小城市，傾向于效仿中央政策或產業發達城市的發展規劃，增加了長三角產業的同質化程度。

（二）各方利益保障機制尚未完善

科技創新合作是長三角一體化的重要內容，也是長三角從高速發展進入高質量發展的基本要求。國家已經賦予上海要建設有世界影響力的科技創新中心的重任，除依靠上海現有的科技資源和人才力量之外，還需要在長三角一體化中充分利用蘇浙皖三省的科教資源、人力資本和產業基礎，通過三省一市通力合作，實現這一目標的時間進程將大大壓縮。對此，組建長三角創新聯合體就成為一種必要的選擇。目前，長三角地區已經成立了包括長三角汽車輕量化技術聯合體、長三角金融市場人工智能與安全創新聯合體、長三角生物醫藥創新聯合體等在內的首批12個創新聯合體，充分展現了長三角聚焦關鍵核心技術攻關、圍繞科技創新布局新質生產力的決心。但是，從長三角一體化推進實踐來看，全部由政府出資的基礎設施建設等公共產品一體化推進相對容易實現，涉及成本分攤、利益分配及半公共產品領域就很難推進。一方面，長三角創新聯合體成本分攤和利益分配機制不成熟，盡管長三角地區已經建立了由省級長三角地區主要領導座談會作為決策層、市級長三角地區合作與發展聯席會議作為協調層、設點在上海的長三角區域合作辦公室和重點專題合作組作為執行層的“三級協調機制”，但在實際推進過程中，仍面臨一定問題。具體表現為：既要警惕周邊地區“搭便車”，又要擔心自身利益讓渡過多而導致的成本分攤和收益不均，這在很大程度上影響了研發合作的談判進程，往往需要進行多方艱苦的橫向溝通與協商，導致產生了高昂的制度交易成本。另一方面，數據這類的半公共產品，在長三角一體化背景下，其公共利益和市場效益如何權衡、政府的規制該怎么做，是非常具有挑戰性的問題。

（三）跨區域科技創新生態尚未形成

圍繞研發合作各方的相互理解和平衡也是擺在長三角一體化發展面前的重要課題。在長三角研發合作方面，很多科學家、企業家、投資人、政府人員都想要推進長三角地區跨區域研發合作落地，但通常成功概率不高。其中很重要的一個原因在于各方都只熟悉自己的知識領域，很難理解對方的訴求。比如，科學家會不斷強調其技術非常先進、有遠大的前景，但沒有辦法合理估算出生產成本和經濟效益；企業家會不斷強調其產能很大、渠道很廣，只要嫁接技術一定會如虎添翼，但是提不出自己技術改造的方向；投資人會不斷強調其人脈圈很廣，投出了很多好企業，但又要求初創公司成長快、風險小；政府人員會強調本地的政策非常優厚，但希望企業能夠予以明確的業績或稅收的承諾。所以，各方的交流雖然是豐富的、有積極意義的，但是，項目落地通常是困難而又漫長的，問題的癥結在于各方對待試錯的態度存在差異。科學家在研究上是不斷試錯的，因為一次零的突破就是巨大的成功；企業家想減少自己試錯成本，將試錯點前移到科學家，可是，面對市場出現的新情況、新問題，企業只有在不斷試錯中，才能搶占先機。因此，企業不愿承擔失敗的風險；政府人員會搶那些明星教授領銜的明星項目，這至少面上看上去不會出錯；投資人似乎是最能犯錯的，但當投資回報率普遍小于1的時候，跟投還不如不投。因此，如果每一方都非常害怕犯錯，都只愿意待在一個安全、穩妥、不冒險、不擔責的舒適圈，那么跨區域研發合作項目就不可能成功。

三、長三角經濟一體化深度融合發展的優化路徑

（一）聚焦細分賽道，把“競爭政策”作為推進區域經濟一體化的主要治理機制

長三角三省一市集中支持戰略性新興產業發展時，要完全排斥產業同構和重復建設既不現實、也不可能。更何況在市場經濟下，企業投資者是根據不完全、不可預測的信息進行決策。只要是市場經濟就一定會存在重復投資和重復布局，就一定會有產業結構的趨同。協調長三角各個地區形成差異化、特色化的產業定位，并不是要去協調哪個省市發展什么、不發展什么，而是要完善長三角一體化發展體制機制。一是鼓勵和完善在長三角范圍內的兼并收購、破產倒閉機制，并以此作為市場自動出清的機制，將重復和過剩產能限制在一定范圍內，通過區域內充分的兼并收購和合作，自動形成差異化的產業定位。二是聚焦細分賽道。國外經驗表明，即使是定位于同一個產業，也能通過細分賽道將各自產業提升到一個全新高度。例如，美國波士頓、舊金山硅谷灣區和圣地亞哥生物醫藥產業集群。其中波士頓的生物醫藥產業具有較高的綜合性，基本涵蓋了生物制藥、基因編輯、細胞療法、神經科學等領域；舊金山硅谷灣區則主打基因測序技術，且在“人工智能+生物醫藥”方面獨樹一幟；而圣地亞哥的生物醫藥產業則更多專注于精準醫療、醫療器械及小分子、大分子藥物研發，進而帶動周邊生物醫藥發展。三是用“競爭政策”代替“產業政策”，推動長三角范圍內的企業能從一體化進程中得到平等競爭的機會，從而將遵守競爭規則納入一種自覺動力和行為。

（二）聚焦經濟性分權，將競爭性資源的配置權力交給市場

合理且有效的經濟性分權可以清晰劃分政府與市場的職能邊界。將競爭性資源的配置全力交給市場，糾正地方政府在行政性分權下的行為偏離，是消除長三角一體化摩擦、強化長三角一體化高質量發展的重要推動力。一是建立統一的財稅分享平臺。長三角地區可以建立一個統一的財稅分享平臺，確保各省市可以實時共享項目資金的使用情況和收益分配，減少信息不對稱帶來的障礙，提高合作效率。二是堅持長三角地區務實的傳統，從制度創新和項目推進的角度，深入推進長三角經濟一體化。從具體的項目開始，每個項目都要進行制度創新，在這個基礎上一個一個推進。通過制定明確的投入和利益分享機制，確保合作項目中的財政成本和收益公平分配。三是建立利益補償機制。在跨區域合作中，不同地區可能會出現利益不一致的情況。為了平衡這些利益差異，可以建立利益補償機制。當某個地區在合作項目中的投入較大而收益較小時，可以從基金中獲得一定的補償，從而減少合作項目中的風險問題。此外，還可以通過政策傾斜和額外支持來平衡利益差異，提高各方的合作積極性。

（三）聚焦科技創新生態，持續提升長三角協同創新能力水平

在把完善科技創新體系和跨區域合作機制擺在突出位置的同時，也要看到推動長三角經濟一體化，不是僅靠買分析設備、買裝置就能解決，也不是僅靠多建幾個跨區域的創新載體和平臺就能推動。從當前實踐來看，創新聯合體、新型研發機構、公共服務平臺存在投入多、產出少的問題。究其原因還是在于當前長三角地區科學研究到產業化的轉換機制不暢。事實上，從最初的科學發現，到在實驗室初步完成產品原型和方法優化之后的很長一段時間，企業通常需要歷經一個從小批量試驗逐漸放大產品試驗數量的“中試”，再到產業化量產“大試”的過程。在此過程中，至少需要在以下四個方面作出努力：一是在現有首批12個長三角創新聯合體的基礎上，繼續推進跨區域合作，打造科技創新策源地。鼓勵更多長三角地區細分領域的龍頭企業成立聯合創新中心，專門規劃跨區域戰略研究和技術路線設定，提煉征集企業解決不了但又愿意掏錢解決的“真需求”，構建集創新資源、產業需求和研發載體于一體，以企業為主體、市場為導向、政產學研用深度融合的跨區域產業技術創新體系和生態。二是積極打造概念驗證中心，打通科技成果轉化“最初一公里”。重點考察產品有沒有市場、企業能不能“活”下來。三是積極發展中試熟化，打通概念樣品到工程產品的“最后一公里”。四是加強科學家、企業家、風投機構的對話機制建設，讓科學家的知識不斷擴散延伸到產業層面。三省一市要經常把企業帶到科學家負責的中試平臺，提出技術改進的一些問題，這樣才能實現有的放矢的轉化，避免這些科學家捧著技術盲目地“拿著錘子到處找釘子”。

（作者系南京大學長江產業發展研究院特約研究員，蘇州科技大學城市發展智庫研究員）

【責任編輯：方曉紅】