改革開放以來中國貧困治理的政策演進邏輯與政策工具選擇

摘 要：貧困是人類社會的頑疾，消除貧困是國家貧困治理的核心目標，也是通向共同富裕的必由之路。文章運用量化文本分析方法，對1978—2020年間402份國家層面發布的扶貧政策進行了系統分析。研究發現，自改革開放以來，中國的貧困治理經歷了多個重要的轉變：首先，治理對象從“貧困縣”和“貧困村”逐漸轉向具體的“貧困戶”；其次，治理主體從“政府包攬”逐漸轉向“各方聯合參與”；第三，治理模式從“輸血式貧困治理”轉向“造血式貧困治理”；最后，治理路徑從“單純的資金投入”逐漸演變為“多措并舉”的綜合治理策略。在貧困治理政策工具的選擇上，供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具的總體比重分別為47.2%、40.4%和12.4%，形成了以供給型政策工具為主導、環境型和需求型政策工具逐漸增加的貧困治理結構。通過改善生產力系統的主體性、中介性和客體性要素，實現了貧困地區生產力的跨越式開發與大幅度提升，為政府能夠源源不斷地為貧困地區提供政策傾斜奠定了堅實的物質基礎。文章的研究有助于深入理解中國貧困治理實踐的規律與歷史經驗，為鄉村振興階段的政府治理提供理論支持和政策啟示。

關鍵詞：貧困治理 演進邏輯 政策工具 量化文本分析

DOI：10.19592/j.cnki.scje.420912

JEL分類號：I32， I28， H53 中圖分類號：F323.8

文獻標識碼：A 文章編號：1000 - 6249（2025）01 - 018 - 19

基金項目：本文受國家自然科學基金重點項目“相對貧困的識別、監測與治理”（72133004）；教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“宏觀政策的經濟分析與定量評估”（22JJD790049）；中國博士后科學基金面上資助項目“高質量發展背景下多元政策目標與地方政府行為研究”（2023M743443）的資助。

一、問題提出

共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，也是社會主義制度優越性的本質體現。黨的二十大報告指出，“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化”“實現全體人民共同富裕是中國式現代化的本質要求”（習近平，2022a）。消除貧困，是實現共同富裕的題中應有之義，是通向共同富裕的必由之路。改革開放以來，中國毫不動搖、一以貫之地推進貧困治理，特別是黨的十八大以來，黨中央把扶貧開發工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局中，黨的十九大更是將“脫貧攻堅戰”作為“三大攻堅戰”之一，擺在治國理政的重要位置上。經過全黨全國各族人民的共同努力，中國貧困治理實踐取得了舉世矚目的成績：從歷史縱向的角度看，在現行貧困標準下，全國832個貧困縣實現摘帽，12.8萬個貧困村順利出列，9899萬農村貧困人口完成脫貧，歷史性解決了絕對貧困問題；從國際橫向的角度上看，以國際貧困標準來衡量，中國的減貧人數占同時期全世界減貧人數的70%以上，為全球減貧事業做出了重大貢獻①。

中國消除絕對貧困的偉大實踐和寶貴經驗，深化了對人類貧困治理規律的認識，豐富發展了貧困治理理論。政策文本在一定程度上體現了政府的執政理念，是政府治理展開政策實踐的“印記”，也是政策實踐過程可溯源的客觀記錄。扶貧政策是中國貧困治理實踐的重要工具，是推進扶貧工作的行動指南，成千上萬的扶貧政策是中國貧困治理實踐的客觀書面記錄，在中國貧困治理實踐中發揮了舉足輕重的作用。與已有文獻不同，本文通過對改革開放以來402份國家發布的扶貧政策文本進行系統梳理和分析，理論與實踐相結合，定性分析與定量分析相結合，厘清中國貧困治理的演變情況與演變特征，提煉出中國貧困治理偉大實踐的歷史經驗和經濟邏輯，為構建具有中國特色的貧困治理話語體系提供學理支撐。對中國貧困治理的研究不僅有助于改變全球貧困治理與發展領域長期以來一直由西方話語體系主導的被動局面，而且對于鄉村振興時期政府治理也有著非常重要的參考價值。

本文的創新主要體現在以下三個方面：第一，研究方法創新。現有文獻對中國貧困治理的研究主要聚焦于精準扶貧、健康扶貧等具體扶貧手段以及扶貧政策的執行等領域，但對扶貧政策的研究主要使用的是定性分析方法，而利用文本計量方法，從扶貧政策文本中挖掘出有用信息的研究相對較少，本文的研究將豐富這一領域的文獻；第二，研究視角創新。已有相關文獻主要針對某一維度的扶貧問題進行政策文本量化分析，如教育扶貧、健康扶貧、科技扶貧、產業扶貧、生態扶貧等，或者局限于省市層面的政策文本，如甘肅省、安徽省等，鮮有文獻基于國家層面，圍繞扶貧政策總體的演變情況和演變特征展開文本量化分析，本文的研究將豐富這一領域的文獻；第三，研究工具創新。少量采用量化方法進行政策文本分析的文獻，所使用的研究工具主要是Nvivo和ROST CM6，可視化工具主要是UCINET6，而本文采用Python作為研究工具、Gephi作為可視化工具對扶貧政策文獻進行量化分析，可以使研究結果得到更直觀更清晰的呈現。

本文接下來的安排如下：第二部分梳理改革開放以來中國貧困治理的歷史演變；第三部分總結改革開放以來中國貧困治理的政策演進邏輯；第四部分分析改革開放以來中國貧困治理的政策工具選擇；第五部分闡明改革開放以來中國貧困治理的經濟邏輯；最后得出全文結論并提出政策啟示。

二、改革開放以來中國貧困治理的歷史演變

1949年，新中國剛剛成立時，國家一窮二白，人民生活處于極端貧困狀態。中國共產黨帶領人民完成了社會主義革命，確立了社會主義基本制度，不斷推進社會主義建設，為治理貧困奠定了堅實基礎（燕繼榮，2020）。改革開放以來，黨的十一屆三中全會摒棄了“以階級斗爭為綱”的錯誤方針，將黨和國家的工作重心轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設上來，同時開啟了中國式貧困治理的新征程。按照現行貧困標準②，1978年中國貧困人口高達7.7億人，貧困發生率為97.5%，但到了2020年末，中國已經歷史性地解決了絕對貧困問題，如圖1所示。短短三十多年時間，中國貧困治理實踐可謂創造了人類減貧史上的偉大奇跡，在通向共同富裕的道路上邁出了堅實的一大步。

消除貧困離不開有效的貧困治理。從圖1可以看出，中國貧困發生率急劇下降的背后對應著國家扶貧政策數量的相應增長。與此同時，中國貧困治理實踐也隨著國家經濟社會的發展經歷多個不同階段，從改革開放初的體制改革和解決溫飽，到新世紀的鞏固溫飽，再到新時代的全面小康，每個階段都有不同的治理目標和治理特征。參考汪三貴和胡駿（2020）的劃分思路，結合關鍵時間節點國家出臺的重要扶貧政策文件，本文將中國改革開放以來的貧困治理實踐劃分為四個階段：體制改革主導的扶貧階段、解決溫飽的開發式扶貧階段、鞏固溫飽的全面扶貧階段以及全面小康的精準扶貧階段。以下是中國貧困治理四個階段的演變歷程。

（一）第一階段：體制改革主導的扶貧階段（1978—1985年）

改革開放之初，中國依然是世界上最貧窮的國家之一，全國仍有2.5億農村人口處于未得溫飽的貧困狀態①。1981年6月，黨的十一屆六中全會指出，“在社會主義初級階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”（中共中央文獻研究室，1982）。由于人民公社化運動缺乏激勵和監督機制，導致農民缺乏生產積極性、土地生產率低下以及社會生產落后，體制機制改革自然就成了中國政府緩解貧困的首要手段。首先，在農村建立起“包產到組，包干到戶”的家庭聯產承包責任制，該制度的特點是自主經營、自負盈虧，替代了之前導致生產效率低下的“公平”的分配制度和統一核算、集體生產的經營制度，大大解放了生產力。其次，大幅度提高糧棉等重要農副產品的收購價格，以此來激發農村群眾生產農副產品的積極性。再次，通過拓寬農產品議購議銷的范圍以及減少統購統派品種的方式，改革了原有的農產品流通制度和購銷制度。最后，引導農戶開展多種經營，拓寬獲得收入的渠道。這一時期的經濟體制改革與農村經濟發展帶來了巨大的減貧效應，到1985年末，中國農村貧困人口約為6.61億人，相比改革開放之初減少了一億多貧困人口，貧困發生率由原來的97.5%下降到78.3%（國家統計局農村社會經濟調查總隊，2000）。

（二）第二階段：解決溫飽的開發式扶貧階段（1986—2000年）

20世紀80年代后期，中國農村改革的溢出效應下降，城市與農村之間、沿海與內陸之間開始出現區域發展不平衡問題，單純靠經濟全面增長和整體性的制度改革很難繼續緩解部分地區的貧困問題。因此，扶貧開發工作被中國政府納入社會發展和國民經濟的總體規劃中。1986年5月16日，國務院設立了獨立負責扶貧工作的機構——國務院貧困地區經濟開發領導小組（1993年更名為國務院扶貧開發領導小組）。自此，大規模、有計劃、有組織的扶貧開發行動在全國范圍內拉開了序幕，這也標志著貧困治理開始不可避免地被行政管理的制度邏輯嵌入。針對區域發展不均衡問題，中國確立以貧困地區為重點，實施有計劃有針對性的扶貧開發政策。1994年4月，國務院頒布了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，力爭用7年左右的時間基本解決全國農村貧困人口的溫飽問題。自上而下的大規模扶貧開發行動進一步減輕了農村貧困程度，貧困人口繼續大幅度減少。到2000年底，除了少數社會保障對象和生活在自然環境惡劣地區的特困人口，以及部分殘疾人以外，全國農村貧困人口的溫飽問題已基本解決，《國家八七扶貧攻堅計劃》確定的戰略目標基本實現。以現行貧困標準衡量，到2000年末，中國農村貧困人口4.62億人，比1985年末減少近2億人，農村貧困發生率下降到49.8%，比1985年末下降了28.5個百分點（國家統計局住戶調查辦公室，2020）。

（三）第三階段：鞏固溫飽的全面扶貧階段（2001—2010年）

20世紀末，中國已解決了大多數農村貧困人口的溫飽問題，基本的溫飽不愁目標已順利完成，但隨著貧富差距的擴大，部分地區貧困程度不斷加深，少數貧困人口仍存在溫飽水平不穩定、溫飽標準較低的問題。國家適時確立了盡快解決少數貧困人口溫飽問題、鞏固溫飽成果、提升貧困地區基本生產生活條件的奮斗目標，出臺了大量的扶貧政策。2001年6月13日，國務院發布《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，確定了“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧、全面發展”的治理方針，基本目標概括起來就是“鞏固溫飽成果，為達到小康水平創造條件”。至此，貧困治理實踐進入解決溫飽和鞏固溫飽并舉的新階段。與此同時，國家不斷完善貧困標準及貧困治理的瞄準機制，堅持綜合開發、全面發展及建立最低生活保障制度，不僅有效促進了貧困人口的收入增長，還在一定程度上緩解了貧困地區收入差距的擴大。以現行貧困標準衡量，2010年末中國農村貧困人口1.66億人，比2000年末減少近3億人，農村貧困發生率下降到17.2%，比2000年末下降了32.6個百分點（國家統計局住戶調查辦公室，2020）。

（四）第四階段：全面小康的精準扶貧階段（2011—2020年）

隨著溫飽問題的全面解決和鞏固加強，中國貧困治理進入了一個新階段。這一時期，貧困問題主要表現在特殊貧困矛盾突出，致貧因素多種多樣，貧困人群內部構成復雜的特征日益凸顯，連片特困地區經濟發展相對滯后。中國政府根據時代發展變化，大幅度提高了國家扶貧標準，全國2010年底的貧困人口由原標準下的2688萬人擴大到1.66億。面對新貧困標準下扶貧開發的“硬骨頭”，黨中央因勢利導制定了精準扶貧的工作機制，順利實現了全面小康的千年奮斗目標。2011年12月1日，中共中央、國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，指出新時期扶貧工作的總體目標是穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房，即“兩不愁，三保障”。其中，“兩不愁”側重于鞏固前期貧困治理成果，“三保障”側重于解決長期發展能力問題，是新時期扶貧工作需要關注的重點。黨的十八大以來，國家實施“精準扶貧、精準脫貧”戰略，全面打響了脫貧攻堅戰，扶貧工作取得了決定性進展。扶貧開發方式由“大水漫灌”轉向“精準灌溉”，扶貧資源使用由多頭分散轉向統籌集中，扶貧考評體系由側重考核地區經濟發展指標轉向考核脫貧成效（汪三貴，2019）。經過全黨全國各族人民的共同努力，中國貧困治理實踐取得了舉世矚目的成績。在現行貧困標準下，到2020年底，全國832個貧困縣已實現摘帽，12.8萬個貧困村已順利出列，9899萬農村貧困人口已完成全部脫貧，中國歷史性解決了絕對貧困問題。

脫貧攻堅取得全面勝利后，中國貧困治理工作的重心將從絕對貧困治理轉向相對貧困治理，同時進入全面推進鄉村振興階段，在全面建設社會主義現代化國家新征程中譜寫共同富裕新篇章。脫貧攻堅階段為共同富裕奠定了物質基礎，鄉村振興階段為共同富裕提供不竭動力，兩個階段一脈相承，共同引領全體人民沿著共同富裕的康莊大道開拓前進。

三、改革開放以來中國貧困治理的政策演進邏輯

扶貧政策是中國貧困治理實踐的重要載體，是推進扶貧工作的行動指南，成千上萬的扶貧政策是中國貧困治理實踐的客觀書面記錄，在中國貧困治理實踐中發揮著舉足輕重的作用。基于中國改革開放以來402份國家層面發布的扶貧政策文本①，本文利用jieba庫獲取其高頻關鍵詞與頻數，采用Python軟件構建高頻詞之間的共現矩陣②，并利用可視化軟件Gephi，繪出各階段扶貧政策文本中高頻關鍵詞關聯度圖譜（如圖2），以考察改革開放以來中國貧困治理政策的演進邏輯。

（一）治理對象：從貧困縣、貧困村到貧困戶

作為扶貧政策的服務對象與受益者，在不同的貧困治理時期，扶貧的對象單元也會發生變化。從圖2（a）至2（d）可以看出，在錨定扶貧對象時，中國歷經了由貧困縣轉變為貧困村再轉變為貧困戶的變化過程，由此可見，中國的貧困扶助對象經歷了從宏觀到微觀、從籠統到精準的過程。在開發式扶貧階段中，國家貧困治理主要瞄準的是貧困縣，而后依次被貧困村和貧困戶所取代：全面扶貧階段的主要治理對象是貧困村，精準扶貧階段的主要治理對象是貧困戶。

改革開放后，國家將貧困山區作為扶貧重點，區域性扶貧之路就此開啟。1984年中共中央、國務院在發布的政策文件中，明確提出了扶貧“應集中力量解決十幾個連片貧困地區的問題”，因此，這一時期的扶貧政策聚焦的貧困扶助對象正是這些連片特困區。1986年，貧困地區經濟開發領導小組成立，由于當時中國政府的財力有限，為了更加集中、高效地使用資金，重點攻克特困地區的貧困難題，將貧困縣的入選條件設置得較為嚴格，因此“貧困縣”的概念才開始在政策中出現。2000年之后，貧困人群逐漸由以縣域為中心的分布狀況轉變成以村落為中心的分布狀況，農村地區大范圍的貧困得到明顯緩解，此時貧困人口呈現出碎片化、零散化的新特征。有鑒于此，中國政府及時調整扶貧政策的瞄準對象，開始將扶貧對象設置為貧困村，并積極實施整村推進式的扶貧開發。不過，部分地區仍存在脫貧成效不明顯的困境，究其原因，在于貧困對象的識別不夠精確①。2010年之后，以區域開發為重點的農村扶貧開始出現對象瞄準精度下降、減貧速度放緩、扶貧成效不顯著等問題，亟需調整扶貧方略，增強扶貧對象的針對性。在此背景下，2013年11月，習近平總書記到湖南十八洞村考察時創造性地提出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示（人民日報海外版，2020）。自此，以貧困戶為主要瞄準對象的精準扶貧開始成為中國扶貧的主流政策。

（二）治理主體：從政府包攬到各方聯合參與

“集中力量辦大事”是中國政府在貧困治理實踐中的顯著優勢，因此政府主導的扶貧模式成為中國貧困地區擺脫貧困的根本保障。由圖2（a）可以看出，1986年之前，政策文本仍以“發展”“生產”“貧困戶”“農村”“減免”“經營”“農民”“致富”等表征政府主導的關鍵詞為主①，而“企業”“產業”“社會”“社會組織”“幫扶”“定點扶貧”等代表政府之外力量的關鍵詞還沒有在政策文本中出現，說明此時社會各界力量尚未充分調動起來，貧困治理工作仍由政府包攬。

貧困治理是一項系統性工程，離不開全社會各方力量的共同參與。正如習近平總書記在部分省區市脫貧攻堅與“十三五”時期經濟社會發展座談會上指出的：“扶貧開發是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與”（中共中央黨史和文獻研究院，2018）。由圖2（b）—（d）的詞頻分析結果可知，自1986年開始，“企業”“產業”“社會”“社會組織”“幫扶”等逐漸成為政策文本中的高頻詞匯。隨著時間的推移，中國越來越重視和鼓勵全社會各方力量積極投身于貧困治理事業之中，讓更多人成為扶貧事業的參與主體。特別到了精準扶貧時期，體現社會力量參與的特征詞與頻率尤為突出，在此期間的政策文本中，“企業”出現534次、“產業”出現502次、“幫扶”出現493次、“定點扶貧”出現409次、“消費扶貧”出現150次、“社會組織”出現135次、“對口幫扶”出現124次、“網絡扶貧”出現115次，等等。這說明中國的扶貧主體完成了從政府大包大攬到政府主導下的各方力量聯合參與的積極轉變。

（三）治理模式：從輸血式扶貧到造血式扶貧

黨和政府最初的扶貧手段是以“輸血”式的物質幫扶為主，此時的政策文本中，“資金”“物資”“資源”“減免”“救濟”“扶助”等均為高頻關鍵詞。隨著時間的推移，這種“輸血”式扶貧的弊端越來越明顯：許多脫貧戶因“輸血”中斷而再度陷入貧困。“收入貧困”及其所導致的物質匱乏僅是貧困的外在表現形式，造成貧困的真正內因是“能力貧困”，內部因素對貧困家庭脫貧、返貧的影響大于外部因素（孟婷，2023）。因此，“輸血”式扶貧無法從根本上解決貧困問題。于是，自1986年開始，中國每年撥出144億元專項資金，進行開發式扶貧，變“輸血”為“造血”，強調增強貧困地區造血功能。相應地，“發展”“開發”“扶貧開發”“項目”“貸款”“經濟”“建設”“生產”等關鍵詞在扶貧政策文本中出現的頻率也越來越高。

隨著貧困治理實踐的不斷推進，產業扶貧和教育扶貧越來越成為培育內生脫貧動力不可或缺的手段。一方面，發展產業是激活脫貧致富內生動力的關鍵和基礎舉措，沒有產業，沒有經濟上的穩定后續來源，就沒有真正意義上的脫貧。習近平總書記強調，“發展產業是實現脫貧的根本之策”“把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路”（中共中央黨史和文獻研究院，2018）。在精準扶貧階段的政策文本中，眾多與產業發展相關的詞匯均成為高頻關鍵詞，比如，“就業”出現971次“，創業”出現908次，“電商”出現660次“，產業”出現502次，“金融扶貧”出現472次“，水利扶貧”出現427次，“光伏扶貧”出現348次，“旅游扶貧”出現179次“，產業扶貧”出現128次。另一方面，黨的十八大以后，文化型貧困逐漸成為制約中國貧困地區貧困人口擺脫貧困的“硬骨頭”。習近平總書記指出，“治貧先治愚、扶貧先扶志”（中共中央黨史和文獻研究院，2018）。“志智雙扶”成為脫貧攻堅階段扶貧政策的重點之一。貧困人群根深蒂固的生活方式會讓其產生相同的行為方式和類似的價值觀，進而會形成一種自發實現貧困代際傳遞的共性貧困亞文化，在這種貧困文化的影響下，貧困者很難再適應新的環境并抓住新的機會來擺脫貧困（Lewis，1959）。在實踐中，經濟脆弱性會隨著家庭的受教育水平、金融知識以及健康水平的提高而有所緩解（臧旭恒和項澤兵，2023）。發展教育可提升勞動者的綜合素質，促進貧困人口掌握脫貧致富本領，阻斷貧困代際傳遞（王嘉毅等，2016）。在精準扶貧階段的政策文本中，“教育”“培訓”“科技”“文化”“教育扶貧”等詞頻大幅度上升，其中“教育”出現840次，“培訓”出現641次，“科技”出現474次，“文化”出現283次，“技術”出現250次，“教育扶貧”出現98次。

（四）治理路徑：從單純資金投入到多措并舉

長久以來，囿于收入性貧困的狹隘認識，中國扶貧的主要方式是增加資金投入。但是，隨著時代的發展進步以及貧困治理實踐與理論的與時俱進，政策制定者們與學者們都逐漸認識到，將衡量貧困的指標局限于收入單一維度是片面的、不合理的，因為在收入要素以外，還有很多非經濟要素如文化、健康、法律等也會影響人們的貧富狀況。2007年，牛津大學貧困與人類發展研究中心（OPHI）提出多維貧困指數的概念，替代了之前沿用已久的人類貧困指數，并自2010年起被聯合國開發計劃署采用，這為中國制定扶貧政策提供了借鑒。在中國，收入型貧困和制度型貧困一直是貧困人口的主要致貧因素，且隨著經濟社會的發展進步，疾病纏身、文化素質低、交通不便、分配形式、法律意識淡薄、就業形勢差等因素越來越成為制約貧困人群擺脫貧困的枷鎖。王小林和Sabina Alkire（2009）的研究指出，中國城市和農村家庭都存在收入之外的多維貧困，城市和農村近1/5的家庭存在收入之外任意3個維度的貧困。基于此，中國政府改變了過去依靠增加基礎設施、加大資金投入、發展農業生產等來幫助貧困人口脫貧的手段，開始綜合運用“社會扶貧”“行業扶貧”“生態扶貧”“專項扶貧”等政策方式。從圖2（a）—（d）可以看出，隨著經濟社會的不斷發展以及扶貧事業的不斷推進，“科技扶貧”“就業扶貧”“生態扶貧”“網絡扶貧”“電商扶貧”“光伏扶貧”“金融扶貧”“水利扶貧”“健康扶貧”“旅游扶貧”“消費扶貧”“產業扶貧”等代表多元扶貧路徑的關鍵詞陸續出現，這說明中國的貧困治理路徑日益呈現出多維度、多樣性的特征，多元化的扶貧之路就此展開。

四、改革開放以來中國貧困治理的政策工具選擇

政策發揮作用以及提升政策效率的關鍵在于政策工具。政策工具是政府機構為了達到政策目的或應對國家治理中存在的難題所使用的方式與手段。實踐中常見的政策工具主要包括三種：供給型政策工具、環境型政策工具與需求型政策工具。本文依據政策文本將3種政策工具細分為15個小類工具（如表1所示），對改革開放以來的中國扶貧政策進行統計分析。

（一）貧困治理中的政策工具及作用方式

在扶貧實踐中，供給型政策工具主要是指政府以提供資金資源的方式為貧困地區或貧困人群提供幫助，使受助對象能夠改變現有的生存環境、生活方式或狀態，如資金投入、基礎設施、人才支持等，對扶貧工作的展開進行直接推動。環境型政策工具主要是指政府依據不同貧困地區的具體實際，如資源稟賦、歷史文化、制度因素等條件，因地制宜地為其制定扶貧法律法規、目標規劃、策略性措施等，對扶貧實踐的影響往往是間接的，主要是通過優化外部扶貧環境來助推扶貧工作的開展。需求型政策工具主要是指政府通過外部市場拉動的方式推進扶貧工作的開展，如通過政府采購和政府外包等方式來拓寬扶貧渠道、將市場機制引入扶貧產業的發展過程中，增加產業的經濟效益。三種扶貧政策工具并非彼此獨立、相互割裂的，而是相互聯系、共同作用的：供給型政策工具對扶貧工作的開展起著直接推動的作用，通過提供動力幫助貧困群體脫貧；需求型政策工具可以直接拉動扶貧工作，通過培育市場和刺激需求來幫助貧困人口脫貧；環境型政策工具對扶貧雖然沒有直接的影響作用，但能通過優化扶貧環境來間接助力貧困人口擺脫貧困。

圖3給出了改革開放以來我國貧困治理政策工具在不同階段的運用情況。可以看出，中國貧困治理過程中綜合使用了三種類型的政策工具，這與中國貧困發生因素的多元性和貧困表現的多維性是相對應的。整體來看，使用最頻繁的扶貧政策工具是供給型扶貧政策工具，平均占比達到47.2%；其次是環境型扶貧政策工具，平均占比為40.4%；而需求型扶貧政策工具占比最小，平均占比為12.4%。這表明中國在扶貧政策工具的選擇上對供給型扶貧政策工具和環境型扶貧政策工具有著較為明顯的偏好，這也意味著政府更加傾向通過直接提供資金、服務等方式對貧困人群進行幫扶，而在引導其他社會主體參與扶貧實踐方面的拉力明顯不足。

（二）中國貧困治理中的供給型政策工具

供給型政策工具在中國貧困治理實踐中的使用頻率最高，占政策工具總量的比重接近50%，說明中國政府十分重視運用供給型扶貧政策工具來幫扶貧困人口。從內部使用結構來看，在供給型政策工具中，使用最多的是資金投入，占比為25.2%，接下來依次是人才支持（占比22.3%），信息服務（占比20.9%），基礎設施（占比16.9%），公共服務（占比10.0%）與技術支持（占比4.7%），如圖4所示。

資金投入在供給型政策工具中的占比最高，這在情理之中，因為投入的財政扶貧資金、信貸資金等對改善貧困人口的生產生活條件、發展特色優勢產業、提高貧困人口生產和就業能力發揮著不可替代的作用，是中國貧困治理工作的有力保障。人才支持占比排名第二，說明中國重視貧困人口的科技文化素質培訓，從增強貧困群體的綜合素質出發，培育貧困主體的內生增長動力，摒除貧困勞動力“等、靠、要”的思想，從而增強中國農村貧困地區貧困人口的自我建設和可持續發展能力。信息服務的占比也相對較高，這是因為信息是社會發展的重要促進力量，信息化建設能夠拓寬貧困地區人民與外界聯系的渠道，能把更多就業創業信息和幫扶政策信息帶給貧困人口，使得貧困人口能夠在與外界進行信息交互的同時轉變觀念。此外，信息賦能涉農產業還能降低成本、提高農業生產效率，提升農產品附加值，因此信息服務也是不可或缺的扶貧政策工具。基礎設施在供給型政策工具中的占比排名第四，從某種程度上看，基礎設施供給可以視為間接的資金投入，這是因為建設基礎設施也需要政府的財政資金投入，而基礎設施的重要性在于它是脫貧的先決條件，交通運輸、電力、供水等基礎設施建設的發展能夠提高貧困人口的生活質量，促進其發展生產力，還有助于貧困地區發展“紅色旅游”“鄉村旅游”等產業，進而增加收入。涵蓋公共衛生、教育、文化、醫療和社會保障的基本公共服務能夠為貧困群眾提供基本的生活保障，促進公共服務均等化也是貧困人口脫貧后不返貧的重要保障，因此公共服務政策工具的運用能夠增進人民福祉，在中國扶貧政策工具的使用中占比不小。

（三）中國貧困治理中的環境型政策工具

環境型政策工具在中國貧困治理實踐中的使用頻率也比較高，在扶貧政策工具總量中占比為40.4%，表明中國政府在竭力塑造一個良好的貧困治理環境，但仍未達到理想的程度。從內部使用結構來看，各類政策工具的分布不太均衡，其中，使用頻率最高的環境型政策工具是策略性措施，占比將近一半，接下來依次為目標規劃（占比24.3%）、金融支持（占比14.6%）、法規管制（占比9.1%）與稅收優惠（占比5.5%），如圖5所示。

由于歷史文化、地理位置等因素不同，不同地區致貧原因也不盡相同，因此各地政府在扶貧實踐中，需要立足當地的實際情況，采取策略性扶貧政策，對貧困癥結對癥下藥、“靶向治療”，這也能夠解釋為什么策略性措施占比最高。目標規劃在扶貧政策的實施過程中起到把舵定向的作用，能夠從宏觀角度上系統規劃扶貧政策的實施，對扶貧開發取得成效具有指導性意義，是下好扶貧攻堅這盤棋的先手棋，因此是一種必不可少的政策工具。金融支持是中國扶貧開發事業的有機組成部分，通過信貸、基金、保險等金融方式向脫貧產業注資來間接降低其金融準入門檻，能夠有效解決貧困人口資金不足的困難，激發其脫貧動力，但目前金融支持工具的使用還不足，仍存在較大的提升空間。法規管制通過形成一套標準化、制度化的規范，能夠從剛性角度約束扶貧工作沿著正確的軌道順利開展，但貧困成因的多維性使得政府較難在中央層面建立一套放之四海而皆準的標準或法律法規，這也是該項政策在國家層面的政策工具總量中占比相對較低的原因。稅收優惠政策能夠降低貧困人口、貧困地區企業負擔，激勵農業生產經營以及貧困地區的產業發展。

（四）中國貧困治理中的需求型政策工具

需求型扶貧政策工具在中國貧困治理實踐中的使用頻率較低，在政策工具總量中的占比為12.4%，說明在中國貧困治理實踐中，還未充分發揮好市場的調節作用。從內部使用結構來看，各類政策工具的分布也不均衡。使用頻率最高的需求型政策工具是市場塑造，占比為43.0%；其次是政府外包，占比為31.8%；再次是政府購買，占比為17.7%；國際交流占比相對較小，占比只有7.5%，如圖6所示。

市場塑造是指以市場為引導，以經濟效益為目標，利用貧困地區的自然資源稟賦，發展旅游觀光等特色產業，形成扶貧產業市場。貧困人口通過市場可以實現與有效率的生產要素的結合，充分發揮出主觀能動性，實現脫貧致富的目標。政府外包和政府購買是將扶貧項目交付給有資質的、更加專業的社會組織機構完成，利用其充足的市場經驗，提高項目的經濟運行效率，是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型扶貧政策工具。國際交流是同世界上其他貧困國家或地區開展扶貧經驗交流，為他國貢獻中國的減貧經驗和減貧智慧。

（五）不同階段中國貧困治理政策工具的運用情況

由表2可以看出，中國每個扶貧階段都使用了三種不同類型的扶貧政策工具。每個階段供給型扶貧政策工具都是出現頻率最高的政策工具，環境型扶貧政策工具的出現頻率次之，需求型扶貧政策工具的出現頻率最低。從歷史變遷的角度看，三類扶貧政策工具在不同的扶貧階段下呈現出不一樣的特征。供給型政策工具的運用總體上呈現出絕對數量不斷上升的趨勢，并在第四階段出現快速增長，但其所占比重卻是在持續下降的。而環境型政策工具的絕對數量和占比都隨著時間的變遷不斷上升，這說明中國一直致力于為扶貧工作營造更加良好的政策制度環境。需求型政策工具無論是絕對數量還是所占比重也都隨著時間的推移不斷上升，說明政府越來越注重引入市場的力量來解決貧困問題，這也契合中國提出的讓市場在資源配置中起決定性作用的發展理念。

具體來看，每種政策工具內部的使用均呈現出不均衡的特點，且變化趨勢也不盡相同。在供給型政策內部，資金投入、基礎設施所占的比重較大，這同扶貧工作具有的公共屬性息息相關，政府的財政投入在扶貧工作開展過程中有著“壓艙石”的作用，人才支持的占比在第四階段明顯上升，說明中國高度重視人才對扶貧事業的作用，不斷為貧困地區培養和輸送大批優秀人才助力脫貧攻堅。但從表2中可以觀察到，從第三階段開始，資金投入所占的比例有所下降，這表明政府有意減少通過投入資金的方式來扶貧，開始更多地利用別的扶貧政策工具。信息服務的比重在第四階段有了較大幅度的增長，這是由于隨著互聯網的高速發展和廣泛普及，信息已成為促進經濟社會發展進步不可或缺的力量，中國政府與時俱進，更加注重發揮信息化建設特別是“互聯網+”“大數據”等新技術在脫貧攻堅中的重要作用。

在環境型政策工具內部，第一階段以后占比最大的始終是策略性措施，這是因為中國不同的農村地區自然條件、生態環境、發展水平、經濟社會結構等因素差別較大，貧困成因、貧困所處的階段也不盡相同，這就需要政府在制定幫扶政策時，根據不同地區的不同情況，因地制宜地制定合適的扶貧政策；目標規劃所占的比重也較大，并且數量呈現出上漲的趨勢，因為在每一項扶貧政策具體落實之前，我們都需要進行整體規劃，要從宏觀上對扶貧政策的有效實施進行前瞻性思考、全局性籌劃、戰略性部署，這是確保扶貧工作能夠順利開展的重要前提；金融支持的占比在第四階段有所下降，而法規管制的占比在第四階段有所提高，說明政府更加重視利用剛性的制度約束方式來促進貧困地區的可持續發展。

在需求型政策工具內部，市場塑造一直都是出現頻率較高的政策工具，而國際交流和政府購買所占的比重相對較低。需求型政策工具體現了市場力量參與扶貧工作的力度，雖然隨著中國社會主義市場經濟體制的逐步完善以及政府職能的轉變，需求型政策工具被運用的頻率有所增加，但其在整體政策工具數量中所占的比重與另外兩種類型的政策工具相比仍然是偏低的，因此在接下來的鄉村振興階段，應該加大對需求型政策工具的使用力度，進一步完善市場經濟制度、優化企業營商環境，引導更多市場力量參與鄉村振興事業。

五、改革開放以來中國貧困治理的經濟邏輯

貧困治理是國家治理的重要組成部分，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把貧困治理擺在了治國理政的突出位置。闡明中國貧困治理的獨特經濟邏輯，不僅有助于構建具有中國特色的貧困治理話語體系，還能為未來鄉村振興階段的國家治理提供學理支持和政策啟示。治理貧困的最根本邏輯是提高生產力發展水平，沒有生產力發展的扶貧，貧困治理無異于“無源之水”“無本之木”，中國政府在貧困治理實踐中也深諳這個道理。盧洪友和杜亦譞（2019）的研究表明，中國財政再分配工具具有顯著減貧效應，財政再分配使全國貧困廣度、深度和強度均下降20%以上。改革開放以來，中國經濟保持快速增長，為政府能夠源源不斷地為貧困地區提供政策傾斜奠定了堅實的物質基礎。圖7統計了中央財政專項扶貧資金歷年投入情況。可以看到，中央下達的財政專項扶貧資金逐年上漲，1980年僅有8億元，2020年已增至1461億元，擴大了181.6倍。而貧困地區生產力的開發與提升主要通過改善構成生產力系統的三個要素來實現：主體性要素、中介性要素和客體性要素。為此，本文從生產力角度考察改革開放以來中國貧困治理的經濟邏輯。

（一）中國貧困治理的生產力主體性要素革新

在生產力主體性要素方面，由于生產力系統中最重要的要素是勞動者，中國政府高度重視貧困地區勞動者的發展培育，將提高勞動者技能和素質作為發展生產力的基本著力點。相較于其他地區，貧困地區一直存在著勞動者素質不高的短板：一方面，貧困地區的勞動力數量龐大但文化素養和專業技能水平偏低，身體素質較差和文化水平不高；另一方面，貧困地區的勞動力利用率偏低，勞動力閑置現象比較突出，并且部分貧困人口存在“等、靠、要”等精神貧困觀念。為最大限度激活生產力系統中的主體性要素，中國借助“科技扶貧”“文化扶貧”“教育扶貧”“健康扶貧”“醫療扶貧”等扶貧政策，培育挖掘貧困群體發展的內生動力，改善其健康狀況，提升其科技水平與知識技能，為貧困地區生產力的提高與貧困人口自身實現可持續發展助力。

首先是培育貧困人口內生發展動力。資金、技術、基礎設施等外因確實會在一定程度上制約貧困群眾，使其難以擺脫貧困，但歸根結底，內因才是致貧的根本原因。因此，中國政府堅持采用“輸血”和“造血”相結合的方式，既為貧困人口提供資金、設施設備等物質幫助，也注重激發貧困人口的主觀能動性。通過培育文明鄉風、開展選樹先進脫貧致富典型活動等文化扶貧方式，增強貧困人群的主體意識，使其意識到通過自身的艱苦奮斗是完全能夠擺脫貧困的，從而促進貧困人口從精神層面擺脫貧困。可見，中國扶貧實踐中秉持的是物質扶貧和精神扶貧辯證統一、改造客觀世界與改造主觀世界辯證統一的理念。

其次是提升貧困人口健康水平。生產力主體性要素的高質量發展要求其提升自身健康素養水平，健康素養直接影響著勞動者的數量與質量，并有可能進一步對社會生產和人民生活產生影響。2016年8月，習近平總書記在全國衛生與健康大會上強調“沒有全民健康，就沒有全面小康”①，說明提升健康素養對中國貧困治理實踐有著重要意義。已有研究表明，健康程度與收入水平之間存在顯著的正相關關系（程名望等，2014；于新亮等，2020）。而中國貧困地區客觀上存在著公共衛生設施不足、農民收入低下難以支付高昂的治療費用等問題，使得貧困人群健康素養水平低，對日常生活造成不利影響。為此，中國政府積極開展提升貧困人口健康素養的“醫療扶貧”和“健康扶貧”，采取加強貧困地區健康教育隊伍建設、開展健康教育進鄉村與進家庭活動、擴大貧困人口的醫保覆蓋范圍等方式，大幅提升貧困人口的健康水平，以此優化生產力主體性要素。

最后是提升貧困人口科學素養。勞動者的專業技能與科學文化素養水平的高低是影響生產力主體性要素發揮作用的因素之一。受教育程度的高低決定著勞動者是否能使用先進的勞動資料、進入高水平的勞動力市場獲得更滿意的收入。此外，教育還有助于貧困人口從精神上擺脫貧困。但是，長期以來，中國貧困地區面臨著教育事業發展嚴重滯后、缺乏優質的教育資源、貧困人口科技素養不高等短板，這些成為制約貧困地區無法擺脫貧困的關鍵因素。為此，中國政府高度重視對貧困地區的教育扶貧、科技扶貧，在教育扶貧過程中尤其注重為貧困地區引入優秀的教師資源、改善教育環境、完善教學設備、拓展教育模式、擴大教學規模；在科技扶貧過程中，則根據當地特點，因地制宜地引進有利于本地發展的科學技術，堅持用科學技術武裝貧困人口的大腦，顛覆以往困難人口根深蒂固的靠天吃飯的觀念。

（二）中國貧困治理的生產力中介性要素革新

勞動者作為生產力的主體性要素，需要與以勞動資料為核心的生產力中介性要素有效結合，才能夠轉化為實實在在的生產力。在生產力系統中，中介性要素能夠更快地產生經濟效益，所以被當作是整個社會生產力水平的標志。長期以來，中國貧困地區的交通基礎設施、農機裝備等生產力中介性要素的發展水平都嚴重滯后于經濟發達地區。第一，交通運輸、網絡設備等基礎設施的滯后加劇貧困地區經濟封閉化運行，產品附加值低，商品轉化率不高；第二，生產工具大多是效率低下的畜力、人力，科技含量低，自動化程度遠遠低于經濟發達地區；第三，貧困地區農業的合作化程度不高，缺乏科學的管理，未實現物與物、人與物的帕累托有效配置。這些使得貧困地區的生產力無法顯著提高，為此，中國政府注重對生產力中介性要素進行系統性變革，以此促進其發展。

首先是持續變革勞動資料結構。中國貧困地區大多自然條件惡劣，大型機械化工具使用率低，交通、網絡等基礎設施滯后，導致農業產業鏈無法延長、價值鏈無法提升。為此，中國政府積極采用供給現代機械設施、基礎設施等扶貧政策工具，致力于改善貧困地區的勞動資料結構。一方面，在改善農業基本生產條件上，不僅擴大了高標準農田的建設范圍，還加大了化肥、農機設備等生產資料的投入力度；另一方面，積極加快交通、郵電、網絡、供水、供電等基礎設施完善的步伐，通過一二三產業融合，延伸農業產業鏈，提高農產品附加值，讓貧困人口更多分享產業增值的收益。“農業行業扶貧”“電力扶貧”“交通扶貧”等扶貧手段更是逐漸得到廣泛應用，使得貧困地區的勞動資料結構得到較大改善，基礎設施短板得到全面補齊，農業生產機械化率大幅度提高。2020年，中國的農業機械總動力為105622.15萬千瓦，相較于1978年的11749.91萬千瓦，增長了近8倍。①

其次是充分發揮科學技術的推動作用。科學技術在生產力系統中的重要性是不言而喻的，主要通過對生產力系統中的其他要素進行滲透來發揮其作為第一生產力的推動作用。第一，科學技術與勞動者相結合，能夠有效提升勞動者的科技素養，進而有助于勞動生產率的提高；第二，科學技術與勞動資料的結合能夠革新各類生產工具，進而提高工具的使用效率；第三，科學技術與勞動對象結合能夠持續提升勞動對象數量與質量。然而，中國貧困地區由于科技的滯后長期發展受限，主要依賴浪費資源的粗放型發展方式，這恰恰是貧困地區無法擺脫貧困的重要原因。為此，中國特別注重運用科技扶貧工具對貧困地區展開扶貧開發，“技術支持”“科技扶貧”等在扶貧過程中功不可沒。一方面，以科技賦能產業高質量發展，實現農業增產增收，如積極開展科技興農促進產業發展行動，以“科技+產業”助力貧困地區脫貧致富。另一方面，打造信息平臺，構建面向農業農村的綜合技術推廣網絡，加大農技推廣力度，實施科技特派員制度。此外，還通過開展網絡培訓、基地示范展示、印發明白紙、農技人員實地指導等措施，讓科學技術快速進村入戶到企，培育大批擁有豐富科學技能的新型農業經營主體。通過多種科技扶貧措施，推動貧困地區的資源利用水平大幅提高。

最后是科學設置生產組織方式。當今，“管理也是生產力”的理念日益深入人心，“合作化生產與科學的管理方式能夠帶來生產力的提升”已逐漸成為學界共識。馬克思、恩格斯指出，協作不僅“提高了個人生產力，而且是創造了一種生產力”“這種生產力是由協作本身產生的”（馬克思和恩格斯，2012b）。社會分工的細化與合作程度的加深，能夠使得生產力系統中的各要素以及各要素內部的因素實現最佳組合，進而推動生產力的發展。中國貧困地區長期依賴的是小農戶自給自足的生產方式，生產規模小，缺乏社會分工。為此，中國政府積極采用農業合作化的扶貧手段，力圖將個體的、分散的農業經濟整合成大規模的、集體的農業經濟。一方面，農業合作化能夠使得生產要素實現集約化利用，從而能夠更有效地運用成熟的機械工具；另一方面，農業合作化可以促進高效的生產組織方式的產生，加深各主體的合作程度，從而提高整體的生產效率。

（三）中國貧困治理的生產力客體性要素變革

勞動對象是生產力系統中的客體性要素，主要指物質資料，具體可劃分成兩類，一類是自然環境中未加工的資源，如森林、河流、濕地、礦藏；另一類是被人類加工過的原料，如采伐的原木、捕撈的魚蝦、種植的糧食、開采的礦石。勞動對象是生產力系統中不可或缺的一個要素，正如馬克思所說：“沒有自然界，沒有感性的外部世界，工人什么也不能創造。” （馬克思和恩格斯，2012a）隨著科學技術的發展，勞動對象的范圍能夠不斷拓寬，擴展到了新能源、新材料，這也是生產力發展的重要標志之一。長期以來，制約中國貧困區域生產力發展較慢的因素之一就是勞動對象范圍有限、質量低劣，普遍存在脆弱性。為此，擴大貧困地區勞動對象的范圍、保障其質量、保護脆弱的環境，才能保證勞動對象實現量的合理增長和質的有效提升，進而實現生產力水平的提高。

首先是科學開發勞動對象。針對貧困地區勞動對象范圍受限的問題，中國主要通過科學合理地擴大勞動對象的范圍、數量與種類予以應對。一方面，對缺乏資源但自身經濟基礎相對較好的地區，充分發揮貧困地區周邊經濟發達地區的輻射作用，實現“以點帶面”，為資源匱乏地區供給稀缺的要素，如能源、原材料等，助力當地培育壯大第三產業和工業，積極采取“旅游扶貧”“產業扶貧”等手段推動發展。另一方面，對既缺乏資源且經濟基礎較差的貧困地區，面臨著一方水土無法養活一方人的發展困境，主要采取易地扶貧搬遷的扶貧政策破解此難題。而對勞動對象豐富但沒有得到充分開發和合理使用的貧困區域，則通過立足當地資源稟賦、挖掘本地特色優勢，在市場的引導下，努力尋求最優的資源開發利用模式，探索開辟了“光伏扶貧”“優勢產業扶貧”“旅游扶貧”等行之有效的扶貧手段。

其次是保護生產力推動可持續發展。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。長期以來，中國貧困地區的發展思路是：以破壞環境為代價，先污染后治理，挖掘巖石、伐木換錢、燒林開荒、過度養殖等涸澤而漁式的發展方式在短期內看似效果顯著，但是這種“浪費”自然資源的脫貧方式卻無法實現可持續發展，在資源耗盡后地區又會陷入新一輪貧困之中，并形成惡性循環：生態環境越來越差，貧困人口越來越貧窮。隨著扶貧工作的深入，黨和國家在扶貧實踐中逐漸意識到只有保護好貧困地區的自然生態環境，才能實現生產力的可持續發展，同時良好的生態環境也是一種生產力。為此，中國摸索出一條資源開發、生態建設與扶貧開發相結合的扶貧路徑。特別是中國發展進入新時代以來，黨中央在拓展馬克思主義生產力理論內涵的基礎上，將改善生態環境、實現可持續發展的目標納入到扶貧目標之中，采取“生態扶貧”“綠色減貧”“移民搬遷”等手段開展扶貧工作，實現了生態保護與扶貧開發的雙贏。

六、結論與啟示

占世界人口近乎1/5的中國在短短幾十年的時間里就全面消除了絕對貧困，這一壯舉堪稱人類減貧史乃至人類發展史上的奇跡。本文基于1978—2020年402份國家層面發布的扶貧政策文本，采用量化文本分析方法，對改革開放以來中國貧困治理的政策演進邏輯與政策工具選擇進行了系統研究。

本文得出以下結論。第一，改革開放以來，中國貧困治理對象呈現出從“貧困縣”“貧困村”向“貧困戶”的演進過程；貧困治理主體呈現出從“政府包攬”向“各方聯合參與”的演進過程；貧困治理模式呈現出從“輸血式扶貧”向“造血式扶貧”的演進過程；貧困治理路徑呈現出從“單純資金投入”向“多措并舉”的演進過程。第二，在貧困治理政策工具選擇方面，供給型政策工具使用頻率最高，其次是環境型政策工具，最后是需求型政策工具，三者的整體比重分別為47.2%、40.4%和12.4%。在貧困治理實踐中形成以供給型政策工具為主導，環境型和需求型政策工具比重漸增的貧困治理結構。

當前，中國已全面進入鄉村振興階段，正朝著實現全體人民共同富裕的目標邁進。2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上強調，“我們要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作”“全面實施鄉村振興戰略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅，要完善政策體系、工作體系、制度體系，以更有力的舉措、匯聚更強大的力量，加快農業農村現代化步伐，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足”（習近平，2022b）。但是中國農村發展仍然面臨著內生性造血功能不足、對幫扶資源依賴性強等難題，后續還需要黨和政府著眼于長遠，加強政策統籌，助推鄉村全面振興。基于研究結果，本文提出如下幾點政策建議：

第一，充分發揮社會力量在鄉村振興事業中的主體作用，讓更多社會力量參與到鄉村振興事業中來，有效地盤活社會資源。通過稅收優惠等激勵方式將國企、事業單位、民營企業等經濟主體納入到鄉村振興事業中來，形成全社會力量廣泛參與的幫扶格局。第二，提升政策主體的協作程度，加強各部門資源統籌共享，確保脫貧攻堅成果與全面鄉村振興的有效銜接。各部門要樹牢“一盤棋”思想，增強全局意識，充分領會協作的意義，各主體要強化自身資源要素支持，加大對鄉村振興工作的支持力度，實現“1+1>2”的協同效應。第三，重視環境型和需求型政策工具的作用，特別是加大需求型政策工具的應用力度。考慮納入信息監測，構建統一的城鄉低收入人口動態監測體系，對新出現的貧困群體以及存在返貧風險的貧困群體進行實時監測，展開二次追蹤，最大限度減少返貧致貧率。同時充分發揮市場配置資源的積極作用，特別是要積極探索政府主導下的市場化幫扶新模式，利用專業的社會組織提升鄉村治理工作的質與效，增強鄉村振興的內生動力，推動鄉村振興可持續發展。

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The Policy Evolution Logic and Policy Tool Selection of Poverty Governance in China since the Reform and Opening-up

Shi Jiuling Du Ziping Zhang Xingxiang

Abstract： Poverty is a persistent challenge in human society， and its eradication is not only the core objective of national pov？ erty governance but also a vital pathway to achieving common prosperity. This article employs quantitative text analysis to sys？ tematically examine 402 national-level poverty alleviation policies issued between 1978 and 2020.The study finds that since the reform and opening-up， China’s poverty governance has undergone several significant transitions. First， the focus has shifted from \"poor counties\" and \"poor villages\" to specific \"poor households\". Second， the governance entity has evolved from a \"government-dominated\" approach to one that emphasizes \"collaborative participation from various stakeholders\". Third， the governance model has transformed from a \"blood transfusion-style poverty alleviation\" approach to a \"bloodmaking-style poverty alleviation\" strategy. Finally， the path of governance has shifted from \"simple financial input\" to a com？ prehensive strategy involving \"multiple measures\". In terms of policy tool selection for poverty governance， the overall propor？ tions of supply-side policy tools， environmental policy tools， and demand-side policy tools are 47.2%， 40.4% and 12.4%， re？ spectively. This creates a governance structure dominated by supply-side tools while gradually increasing the use of environ？ mental and demand-side tools. By improving the subjective， intermediary， and objective elements of the productivity system， significant advancements in productivity have been achieved in impoverished areas， thereby laying a solid material foundation for the government to continuously provide policy support to these regions. The findings of this research contribute to a deeper understanding of the patterns and historical experiences of China’s poverty governance， offering theoretical support and policy insights for government efforts in the phase of rural revitalization.

Keywords： Poverty Governance； Evolution Logic； Policy Tools； Quantitative Text Analysis

① 《人類減貧的中國實踐》白皮書，中國政府網，https：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm。

② 貧困標準也稱貧困線，界定了要擺脫貧困所需要達到的最低生活水準。中國現行貧困標準是指按2010年不變價格確定的農村居民每人每年2300元的貧困標準。

① 范小建：我國扶貧開發成就是對世界巨大貢獻，中國政府網，https：//www.gov.cn/gzdt/2009-09/28/content_1428429.htm。

① 本文所選取的扶貧政策文本主要來自于北大法寶法律法規數據庫，以“貧困”“扶貧”“反貧困”“脫貧”“返貧”“幫扶”等詞作為檢索詞對1978年12月18日至2020年12月31日時間段內的所有中央法規政策樣本展開檢索。進一步地，本文又對中央政府網、國家鄉村振興局以及各部委網站的政策文件庫進行搜索，以避免遺漏重要的扶貧政策文本。為了使所選取的政策文本具有代表性和一致性，本文對所選政策文件展開二次篩選：一是只選擇國家層面出臺的扶貧政策文本；二是只選擇政策發文主體公開發布的文件；三是政策文本的主要內容必須與扶貧工作相關。因此，文件具體內容與扶貧政策相關度不高的情況通報、復函等不被列入所選取的樣本范圍內。最終，本文共獲得402份符合篩選條件的扶貧政策文本。

② 共現矩陣也稱為共詞矩陣，若兩個關鍵詞之間的共詞強度越高，相關矩陣中的數值越大，則說明這兩個詞的關聯性越強。

①汪三貴等（2007）在一項針對貧困瞄準對象的調查研究中得出結論：2001年，中國瞄準貧困縣的正確率為75%，而瞄準貧困村的正確率僅為52%。

① 在政策文本挖掘中，以較高頻率出現的詞會在一定程度上體現該政策文本的要點、重點以及政策的實施程度情況。

① 習近平：把人民健康放在優先發展戰略地位，新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-08/20/c_1119425802.htm。

① 數據來源：國家統計局，https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01zb=A0D05sj=2022。

（責任編輯：謝淑娟）