執紀執法指導性案例的生成機理、價值功能與參照適用

［摘 要］ 執紀執法指導性案例呈現以實踐論為重點的法治化面向，其類型主要包括政策執行監督型、作風整治型、基層反腐型、內部監督型、容錯免責型、紀法貫通型，具有以容錯糾錯激勵干事創業、以業務指導保障權威高效、以體系解釋促進紀法貫通的價值功能。案例以黨的自我革命實踐為生成基礎、以一體推進“三不腐”為發展脈絡、以統一紀法適用標準為發展動力。案例在事實上具有較強拘束力，應提高案例規范化水平，也要建立學習培訓機制。

［關鍵詞］ 執紀執法；指導性案例；生成機理

［中圖分類號］" D262．6"" ［文獻標識碼］ Ａ"" ［文章編號］ 1008-1763（2025）01-0115-09

Research on the Formation Mechanism，Value Function and Reference

Application of Guiding Cases of Discipline and Law Enforcement

JIAO Hongchang，YANG" Libang

（Law School，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：The guiding cases of discipline enforcement and law enforcement show a legal orientation focusing on practice theory. The types mainly include policy impkmentation"" supervision type， style rectification type， grassroots anti-corruption type， internal supervision type， fault-tolerant exemption type， and discipline and law penetration type. It has the value function of encouraging officers to start a business with fault-tolerant and error-correcting， ensuring authority and efficiency with business guidance， and promoting discipline and law penetration with system interpretation. The case is based on the party’s self-revolutionary practice， takes the integrated promotion of" “three non-corruption”" as the development context， and takes the unified application standard of discipline and law as the development driving force. In fact， the case has a strong binding force. We should improve the standardization level of the case and establish a learning and training mechanism.

Key words： discipline and law enforcement;guiding case;formation mechanism

執紀執法指導性案例制度在強化反腐敗高壓態勢，加強內部指導和監督，做實以案促改、以案促治等方面為一體推進“三不腐”等反腐問題上發揮著重要保障作用。一個案例勝過一打文件，案例是執紀執法活動的集中體現。作為指導性案例制度的核心要素，執紀執法案例在生成機理、價值功能以及參照適用維度均與傳統的司法指導案例存在差異，需要對其進行全面凝練和闡釋，才能更好發揮案例指導的法治效能。由此，本文在梳理執紀執法指導性案例總體面貌、體例結構和主要類型的基礎上，從黨的自我革命實踐、紀檢監察職能要求、統一紀法適用的視野出發探求案例的生成機理，歸納案例的體系解釋、業務指導、容錯糾錯價值功能，并提出參照適用案例的幾點思考。

一 執紀執法指導性案例的基本圖景

（一）指導性案例的總體面貌

中央紀委國家監委案件審理室自2021年制定出臺《關于發布指導性案例的工作辦法（試行）》以來，共發布了三批十一起執紀執法指導性案例，相較于我國司法領域的指導性案例，執紀執法指導性案例有其內在特點與覆蓋范圍。

如表1所示：從發布案例的類型上看，這些案例或聚焦違反中央八項規定精神典型問題，或聚焦紀法適用難點解釋，或聚焦如何開展精準問責，在性質認定、條規適用、問責處理處分適應等方面闡釋了執紀執法要旨、政策策略把握等問題。案例既包括職務違法案例，也有職務犯罪案例；既涉及在任黨員公職人員的問題處置，也有對退休人員違紀違法行為的認定處理；既有嚴肅追責問責的案例，也有容錯糾錯的案例。總體而言，案例的發布是黨領導下反腐敗工作法治化規范化的鮮明體現，每批案例都堅持問題導向，都有鮮明核心主題，包括違反中央八項規定精神、十九屆六中全會精神，十九屆中央紀委六次全會要求，集中反映了全國各級紀檢監察機關嚴格執行落實中央反腐敗斗爭決策部署。

（二）指導性案例的體例結構

如表2所示：紀檢監察機關發布的執紀執法指導案例在體例結構上與司法指導案例有所不同。指導性案例的要素可以分為形式要素和功能要素，形式要素包括案例號、案例名、關鍵詞以及發布時間，其主要功能在于方便進行排序檢索；功能要素包括要點或要旨、基本案情，只有執紀執法案例和最高人民檢察院發布的案例包含指導意義。

“我國最高人民法院是審判機關，其所頒布的指導性案例包含了裁判規則，但最高人民檢察院是檢察機關，其所頒布的指導性案例提供的不是裁判規則，而是工作指導規則。”^［1］79紀檢監察指導案例既包含工作指導規則，也包含案件審理規則。這種差異主要來自以下三方面：一是權力屬性的差異，司法是社會公平正義的最后一道防線，司法權具有被動中立性，而監察權具有主動性，堅持懲治和預防、治標和治本相結合；二是領導體制的差異，紀檢監察機關和檢察機關的領導體制均為雙重領導體制，上級機關能直接領導下級機關，而法院則不同，上級人民法院并不能直接領導下級人民法院的個案審判工作，只能進行業務上的指導或通過訴訟程序進行糾正；三是權能構成的差異，紀檢監察機關對違紀違法案件具有終局處置權，對職務犯罪案件具有程序移送權，而司法案件的審判權只能由法院行使。也正因為此，在功能要素方面，除相關實體性規范之外，最高人民法院發布的案例重點在于裁判要點和裁判理由，最高人民檢察院發布的案例強調履職過程，執紀執法案例強調執紀執法要點和指導意義。

（三）指導性案例的主要類型

由檢察機關、審判機關發布的指導性案例集中于訴訟領域的司法案件，包括民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟和公益訴訟，并且所選取的案例涉及一審、二審、再審、審判監督等不同程序。不同的是，執紀執法指導性案例并未涉及訴訟領域，而是限于執紀執法領域的紀檢監察案件。總體上看，指導性案例包括以下類型：

其一，政策執行監督型案例。“監督保障執行，促進完善發展”既是紀檢監察機關的職能定位，也是執紀執法工作的實踐要求。“監督保障執行”指以監督保障黨和國家各項決策部署、政策措施得到貫徹落實，其核心在于以日常監督實現強化制度剛性和制度執行力；“促進完善發展”指通過監督發現問題并提出整改意見，以問題查處倒逼制度建設，更好促進黨員公職人員依法履職。首個案例，即總第1號案例就聚焦疫情防控決策部署，對政策執行中存在的“官僚主義”與“形式主義”問題進行監督檢查。

其二，作風整治型案例。“形式主義官僚主義作風是目前黨內存在的突出矛盾和問題，是可能動搖黨的根基、阻礙黨的事業發展的頑瘴痼疾。”^［2］針對違規操辦婚慶事宜、違規吃喝并接受宴請等群眾身邊的作風問題，中央紀委國家監委連續發布了總第2號、總第3號、總第4號案例、總第7號以及總第8號案例，這些案例是對作風問題進行整治的參照樣本。

其三，基層反腐型案例。習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上明確指出：“要持續整治群眾身邊腐敗和作風問題，讓群眾在反腐‘拍蠅’中增強獲得感。”^［3］6推動反腐敗向基層延伸是打贏反腐敗斗爭攻堅戰持久戰的必然要求。針對基層群眾性自治組織中從事管理的人員的貪腐問題，紀檢監察機關發布總第6號“崔某騙領財政惠民惠農補貼資金案”和總第9號“吳某違規攤派案”，對精準處置群眾身邊的腐敗案件提供指導。

其四，內部監督型案例。執紀者必先守紀，律人者必先律己。規范紀檢監察權力運行，確保依規依紀依法行使執紀執法權是強化自我監督的關鍵，紀檢監察機關作為監督機關，其自身各項權能運行的規范性直接決定了監督效果，特別是在處置決定方面，必須嚴格以事實為依據、以法律為準繩，對各類違紀違法行為做出精準定性處置。總第5號“某區紀委監委環保問責簡單泛化案”就是上級機關監督下級機關規范行使執紀執法權的案例。

其五，容錯免責型案例。完善擔當作為的激勵機制是國家治理體系和治理能力現代化的題中之義，亦是強化干部責任擔當和推進責任政治建設的重要一環。這就要求紀檢監察機關在監督處置中對各類情形進行精準區分，把握從嚴管理監督和激勵擔當作為的內在統一關系，一體推進嚴管嚴治和容錯糾錯。總第11號“對林某予以容錯免責案”就是對干事創業黨員干部的容錯保護案例，該案例對問責與容錯的關系、容錯糾錯的程序作了專門解釋，對精準區分故意和過失、因私和因公、違規和試錯，以及動機態度、客觀條件、性質程度、后果影響等要素的判斷做出指導，揭示濫用權力和大膽探索在認定上的區別。

其六，紀法貫通型案例。紀法貫通銜接從而形成反腐敗合力是進一步深化監察體制改革的重要內容，《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）將“執紀執法貫通”納入黨的紀律處分工作遵循的原則。實踐中，黨員公職人員的同一行為往往同時觸犯黨紀和國法，如黨紀中將對抗組織審查定性為違反政治紀律的違紀行為，政務處分制度中的對抗組織審查被分解為阻止他人檢舉、提供證據、串供或者偽造、隱匿、毀滅證據等法定從重情節，并附隨于政務違法行為。總第10號“徐某對抗組織審查案”就是針對紀法銜接精準化所發布的案例，對實踐中根據不同情形下保持黨紀處分和政務處分的統一性、同步性、匹配性做出了具體指導。

二 執紀執法指導性案例的生成機理

（一）以黨的自我革命實踐為生成基礎

黨的二十大報告指出：“腐敗是危害黨的生命力和戰斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命。”^［4］反腐敗是黨的自我革命的重要抓手，每一起執紀執法案件都是反腐敗斗爭的具體實踐，因而執紀執法指導性案例以黨的自我革命的具體實踐為生成基礎。從實踐路徑和時代要求看，完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督是黨的自我革命應有之義，面對自我革命的重大命題，紀檢監察機關也必須將制度建設和法規執行融入新時代黨的自我革命新實踐，為以黨的自我革命引領社會革命提供規則保障和制度支撐。

發布指導性案例是全面從嚴治黨在法律法規執行方面的重要補充，體現全面從嚴治黨和全面依法治國的有機統一。一方面，全面從嚴治黨的制度體系既包括針對黨員和黨組織權利義務的組織法規，也包括紀律法規、監督法規和執行法規。全面從嚴治黨制度供給的體系化水平不斷提高，為全面從嚴治黨提供了標準和規范。但也要看到，人們對法規制度的知規、執規和守規方面仍存在不同程度的矛盾和問題，需要以指導執行、監督執行、規范執行為目標的指導性案例提供規范參考。另一方面，執紀和執法是反腐敗工作的集中體現，其主要規范依據由黨的紀律和國家監察法律構成，盡管二者在戰略導向上具有高度的一致性，在立法層面正在加快實現貫通銜接，但在具體條規的理解和執行層面仍存在不同程度的梗阻，如調查取證不到位、證據不扎實、程序不規范等。有的案件證據鏈條不完整、關鍵證據缺失甚至孤證定案，因而需要以案例指導的方式保障罪刑法定、疑罪從無、證據裁判、非法證據排除等原則和理念在執紀執法中得到遵循。

發布指導性案例有利于提高執紀執法全過程的法治化規范化水平，為黨的自我革命具體實踐提供制度保障。一方面，在執紀執法案件審理實踐中，違紀違法情形千差萬別，手段和形式隱形變異、花樣翻新，相關條例條規難以詳盡涵蓋全部的問題和現象，遇到具體案件時，往往存在找不到、不敢用、不會用等情況，以實踐中的最大公約數為基礎發布指導性案例能為執紀執法提供更具操作性的實踐指導，同時也能彌補黨內法規和監察法律法規的滯后性，促進相關法律規范的健全完善。另一方面，指導性案例也具有解釋黨內法規和監察法律的作用，能為反腐敗斗爭中紀法一體執行提供權威支撐。指導性案例的發布能在一定程度上降低全面從嚴治黨制度體系在執行中的解釋成本，也能消融政治取向和法治價值之間的張力，實現執紀執法過程中法治思維和政治思維的統一。

（二）以紀檢監察職能要求為生發脈絡

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）第六條明確國家監察工作堅持標本兼治、綜合治理，紀檢監察機關構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制。作為反腐敗斗爭的基本方針，一體推進“三不腐”是新時代全面從嚴治黨的重要方略，是紀檢監察機關的重要職責使命，是執紀執法案例制度的生發主干和方向指引。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》強調：“完善一體推進不敢腐、不能腐、不想腐工作機制，著力鏟除腐敗滋生的土壤和條件。”^［5］一體推進“三不腐”的核心要義在于以下三個方面：一是以嚴格執紀執法強化震懾氛圍、高壓態勢，促使黨員公職人員因敬畏而“不敢腐”；二是推動堵塞漏洞、完善制度，扎緊“不能腐”的制度籠子；三是提升黨員公職人員紀法意識、底線思維，筑牢“不想腐”的思想防線。發布執紀執法指導性案例是紀檢監察機關抓好黨風廉政建設和反腐敗斗爭、一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度性成果，也是在更大范圍內實現腐敗治理政治效果、法律效果和社會效果相統一的具體體現。

案例的篩選發布也遵循問題導向和職能導向相結合的路徑，問題導向即所選取的案例能集中反映執紀執法實踐中存在的共性問題，職能導向即以執紀執法具體職能為主線提供針對性的業務指導。發布執紀執法指導性案例的底層邏輯在于以案件審理牽動嚴格規范執紀執法，所選取的案例既有難點法規解釋、政策理解把握，也包括違紀違法行為認定、涉案財物處置，還涉及容錯糾錯和警示教育工作，是在執紀執法過程中形成的具有代表性的案例。如監督職責是監察機關的首要職責，監察監督的范圍涵蓋公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守各個方面，執紀執法案例中的總第1號、總第2號、總第3號、總第4號就是監督檢查的典型案例，解釋了監督的重點內容和展開方式；在違紀違法案件的調查上，總第6號和總第9號案例重點對違紀違法案件調查過程中行為性質的認定、涉案財物的處置以及文書的填寫制作等方面作了示范；在定性處置上，總第10號和總第11號案例對紀法條規的適用、處分類別的選擇進行了詳細闡釋。

（三）以統一紀法適用標準為發展動力

統一法律適用是建設和完善中國特色社會主義法治體系的內在要求，在依法治國和依規治黨統籌推進的背景下，以法治思維和法治方式反對腐敗的關鍵就在于統一紀法適用。監察體制改革以來，遵循以法治思維和法治方式反對腐敗的行動指南，以監察法律和黨內法規為主干的反腐敗法治資源供給得到持續充實，要進一步激活并釋放靜態的制度規范文本對反腐敗具體法治的規定性作用，就必須統一反腐敗紀法的正確適用。這就要求紀檢監察機關正確理解和適用黨紀國法，恪守程序法治和實體公正，不斷提高規范化法治化正規化的能力水平。

在法治反腐視域下，發布指導性案例的內在驅動力來自保障違紀違法案件同案同處，實現法律面前人人平等。正確適用法律法規是法治國家、法治政府和法治社會建設的應有之義，以法治思維和法治方式反對腐敗最鮮明的體現就是在個案中實現執紀執法標準、尺度的公平適用和協調統一。已發布的指導性案例涉及執紀執法工作的全周期、全要素，包括紀律教育、紀律監督、紀律審查、執紀問責、涉案財物處置、定性量紀等各個方面，也對復雜疑難案件和較為原則性的規范以案例形式進行闡釋說明和類比強調，體現了紀檢監察領域法秩序統一的實踐要求。既能統一執紀執法人員對相關規范條文的理解適用，也能合理限制紀檢監察機關的自由裁量，保障“四種形態”的精準適用、合理適用，保證程序和實體的公正統一。

在刑事司法視域下，發布指導性案例的外在牽引力來自堅持“以審判為中心”的要求，即監察和司法在職務犯罪案件辦理中應當有效銜接。“監察調查程序雖在刑事訴訟程序之外，但由于所調查的職務犯罪案件要接受檢察機關的審查和法院的審判，因而同樣要貫徹‘以審判為中心’的精神。”^［6］這既是保障案件質量的基礎性工作，也是移送檢察機關的案件經得起司法審查的關鍵。因而《監察法》在明確監察機關和司法機關配合制約關系的基礎上吸收了刑事司法中關于證據的相關規定，但從實踐情況看，移送司法機關的涉嫌職務犯罪案件質量總體較高，但也在程序、證據和實體等方面與刑事法治的要求存在一定差距。證據材料的收集、甄別和認定是處理案件的基礎。發布指導性案例就是以案件審理倒逼嚴格依法調查取證，保障監察機關在涉嫌職務犯罪案件的證據收集和使用工作中堅持法定證據要求和標準，堅持罪刑法定原則、疑罪從無原則、證據裁判規則、非法證據排除規則等，確保調查所得證據具備進入刑事訴訟程序的證據資格，且證據材料的整體證明效果達到事實清楚、證據充分的程度。盡管現階段案例數量較少，有關檢察機關提前介入、強制措施轉換、退回補充調查、調查人員出庭做證、錄音錄像材料查閱等銜接工作的執紀執法案例數量不多，但在堅持“以審判為中心”外在動力的牽引下，相關案例會得到進一步拓展和豐富。

三 執紀執法指導性案例的價值功能

（一）以體系解釋促進紀法貫通

紀檢監察機關作為黨內監督和國家監察專責機關，既執行黨的紀律，調查處置違紀行為；也執行監察法律，調查處置違法行為。作為執紀執法授權依據的黨紀黨規和監察法規，雖然在制度論層面已經逐步完善，但部分原則性和概括性條文在理解適用層面的統合度仍有待提高。因而，我國要在政策策略把握、定性量紀理由、紀法條規適用等方面遵循法治化要求，實現黨內法規、監察法律法規、刑事法律等多個法域之間的一致性統合，就必須結合具體典型案例進行體系解釋。

第一，體系解釋功能表現為通過要件涵攝的方式轉化政治話語，從而實現政治話語和法律術語的銜接，促進黨內法規和監察法律在內涵理解上的統一。法治就是規則之治，有權機關發布案例的主要目標就是以規則創制統一實踐標準。以指導性案例進行釋法創制，建立起特定事實要素和構成要件要素之間的涵攝關系，能提高執紀執法的精準性和規范性。如針對“形式主義”和“官僚主義”的問題，實踐中如何將二者的規范內涵進行要件化分解，對相關行為和構成要件之間作出準確的認定和評價仍然模糊。首批發布的總第1號案例在“執紀執法要點”和“指導意義”部分專門解釋了“形式主義”和“官僚主義”的認定問題，從主觀心態、客觀行為等方面與“違反工作紀律”進行了區分，為政治話語在法治語境中的轉化理解提供了方法論和實踐論指導。

第二，體系解釋功能也表現為在違紀違法問題交織的案件中對黨紀和國法規范文本銜接適用進行指導，保障二者在適用過程中的有機銜接與高度統一。執紀執法規范體系是由國家法律和黨內法規共同構成的二元復合體系，因而在條規的解釋過程中也要注重體系解釋，將黨紀國法貫通。反腐敗法律法規系統中的體系解釋，不僅要求邏輯自洽，也要求在多場域、多位階的復合規范體系之間形成有序銜接。作為公職人員違法處置的法律依據，《中華人民共和國公職人員政務處分法》（簡稱《政務處分法》）對各類違法情形以及加重情形、減輕情形及免于處罰情形做出了類型化規定，總第10號案例就專門解釋了從重情節的適用。案例中阻止他人檢舉、提供證據，串供或者偽造、隱匿、毀滅證據，包庇同案人員等行為，其行為本身同時觸犯《紀律處分條例》和《政務處分法》，但不同的是對抗審查調查在黨紀中屬于獨立的違紀違法行為，而《政務處分法》只是將其作為追究其他違法行為時考慮的從重情節，并非獨立的可作為政務處分依據的違法事實，這就要求紀檢監察機關在作出處分決定時嚴格區分違紀違法行為和量紀情節，將兩種規范在實踐中貫通銜接，使違紀違法事實的認定符合規范文本的目的和原意。

（二）以業務指導保障權威高效

案例發布有利于在執紀執法過程中形成具有普遍約束力的共識，確保同類案件在紀法條規適用上的統一，保障違紀違法處置工作的正當性權威。

一是指導條規競合關系的處理，保障違紀違法行為定性準確、紀法適用統一。由于執紀執法的實體依據既來源于黨內法規，也來自國家法律，具有公職身份的監察對象大多具有黨員身份，在實踐中會出現某一行為同時觸犯黨紀和監察法律法規，或某一行為同時觸犯紀律處分條例多個條款的競合情況。如總第3號案例對“接受可能影響公正執行公務的宴請”行為在量紀方面存在的競合問題進行了專門指導。《紀律處分條例》第25條第1款關于“一個違紀行為同時觸犯本條例兩個以上（含兩個）條款的，依照處分較重的條款定性處理”的規定，明確了出現競合情況時的處置方式為“從一重罰”。就接受宴請的吃喝行為而言，如果接受的是公款支付的宴請，則當然適用《紀律處分條例》第101條之規定予以定性處理；如果接受管理服務對象個人支付費用的宴請，且能準確認定被審查人所對應的宴請費用，則應依規依紀予以收繳。

二是指導涉案財物的合法處置，保護被審查調查人合法權益和國家集體財產。財物處置關涉程序也關涉實體，是執紀執法工作的重要環節。為指導紀檢監察機關準確運用財物處置的法定措施，總第2號案例“夏某違規操辦其子婚慶事宜案”對實務中處置涉案財物的各種方式進行了指導。關于涉案財物處置，黨紀和政務處分法分別作了不同的規定，如《紀律處分條例》第43條第1款規定了收繳和責令退賠，《政務處分法》第25條第1款規定了沒收、追繳、責令退賠和退還，但在實踐中對幾種處置方式的理解和適用存在偏差，該案例指導意義部分明確解釋了對各種處置方式的適用情形，強調了法定處置方式的具體內涵和差異，對規范財物處置具有重要指導意義。

三是指導紀檢監察文書的規范制作，增強處置裁判說理的正當性支撐和當事人權益保障。紀檢監察文書是紀檢監察機關開展監督執紀執法工作的重要載體，執紀執法的每個環節和步驟都需要文書，可以說制作使用文書與執紀執法工作是程序與實體的結合，是紀法規定與實際應用的具體體現。紀檢監察文書不僅從形式上體現了執紀執法工作流程的規范要求，也反映了執紀執法過程是否符合法定規范。特別是在定性處置環節，處分決定書具有裁判文書的性質，是當事人對處分決定申請復審、復核的重要依據。因此，行為人的違紀違法事實、行為定性、相關紀法依據、處置結論都必須在文書中準確載明。總第10號案例中，行為人的違紀行為同時觸犯了《政務處分法》和《紀律處分條例》，要接受來自兩種規范的追責，但在具體條規之中違紀和違法的類型并不能做同質化處理，因而如何在政務處分決定書中精準采用相關表述成為執紀執法的難點。如參加迷信活動的行為，依照《紀律處分條例》第70條的規定屬于“違反政治紀律”，而依照《政務處分法》第40條第1款第2項的規定則屬于“違反公職人員道德要求”，為保持行為性質認定的同一性，應當結合行為人身份從是否同時給予黨紀政務處分角度載明違紀違法事實。

四是強化腐敗預防，在執紀執法中堅持懲戒與教育相結合。在反腐敗斗爭已經取得壓倒性勝利并全面鞏固的新階段，腐敗治理存量清除和增量遏制的形勢依然嚴峻，這就要求在懲治腐敗的同時強化預防。與刑事司法領域一樣，腐敗治理領域也分為一般預防和特殊預防，一般預防即對潛在違紀違法犯罪行為的震懾以避免產生腐敗增量，而腐敗治理的特殊預防即對已經發生的違紀違法犯罪行為的懲治以維護紀法秩序，包括抓早抓小、防微杜漸。從這個角度看，發布執紀執法指導性案例是“做好后半篇文章”的重要途徑，現有案例都聚焦于多發性、易發性、普遍性的腐敗問題，發布案例能夠釋放出紀檢監察工作的信號，產生震懾效果和威懾功能，使黨員領導干部和公職人員更清楚地把握行為邊界，恪守紀律和法律的紅線，筑牢“不想腐”的思想防線。

（三）以容錯糾錯激勵干事創業

改革創新精神是社會發展進步的不竭動力，嚴管和厚愛結合、激勵與約束并重是管黨治黨的一貫要求。2016年，習近平總書記明確提出“三個區分開來”^［7］，強調“要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來”。此后，中共中央辦公廳在2018年印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，對建立健全容錯糾錯機制作出專門安排。作為“三個區分開來”的具體運用和體現，容錯糾錯的根本目的在于保護干部干事創業的積極性，推動改革創新和事業發展，要發揮其激勵保障作用就必須依靠完善的體制機制和嚴格的運行標準。2020年，《中國共產黨黨員權利保障條例》得到修訂，第三十三條將“三個區分開來”作為黨員權利保障的重要內容。2024年，《紀律處分條例》也充實了從嚴監督管理和鼓勵擔當作為的相關條款。這些重要舉措從規范層面明確事業為上、實事求是、依紀依法、容糾并舉“四個原則”和動機態度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響、挽回損失“六個要件”，為紀檢監察機關開展容錯糾錯工作提供了基本遵循。

容錯糾錯工作具有較強的政治性、紀律性和法定性，隨著各級紀檢監察機關容錯糾錯實踐探索走向深入，相關機制也得到逐步健全，取得了明顯效果，但在政策法規界限把握、事實認定程序、執紀執法尺度等方面存在理解和執行偏差。為提高容錯糾錯工作的法治化規范化水平，總第11號案例對容錯糾錯的程序要求和實體要求進行了專門指導，闡明其具體構成要件、紀法邊界和適用標準。第一，履職行為必須是職權范圍內的正當行為，符合權力法定的基本要求，任何超越職權之濫權行為均不在可以寬容之列；第二，行為人的主觀目的應當是履職盡責，而非以公事之名行牟利之實；第三，行為人造成的損害后果并未超出黨內法規和監察法律法規的效力范圍，如行為后果已經達到刑事追責的標準，則不應以容錯糾錯替代刑事追責。除此以外，案例也明確了容錯糾錯的適用情形還應包括在加強基層治理、維護社會穩定、推動重大項目建設、處理歷史遺留問題等“急難險重”任務中出現失誤或錯誤。

四 執紀執法指導性案例的參照適用

（一）指導性案例的參照效力

指導性案例是由有權機關發布的、在實踐中具有廣泛代表性和典型性的案例，明確案例在規范層面和事實層面的約束效力是案例指導制度發揮實際效能的關鍵。在英美法系國家，裁判形成的判例具有當然的法律拘束力，而大陸法系國家的判例遠不像英美法系國家那樣具有法律拘束力，一般只是具有事實上的約束力。判例具有事實上的約束力，其內在邏輯包括法律適用的統一和審級制度的保障。下級審判服從最高人民法院發布的指導性案例，在裁判過程中對同樣或類似案件適用統一的法律，是司法滿足公平要求的基本原理；同時，指導性案例的拘束力還來自審級制度的內在制約。

盡管執紀執法案例與司法判例有所不同，但就紀檢監察機關的領導體制與運行機制以及案例本身的科學性和權威性而言，紀檢監察機關發布的指導性案例具有顯著的事實上的約束效力。其一，從規范層面的正當性看，執紀執法案例并不具有嚴格正式的法源地位。司法案例無法作為一類獨立的法源而在中國語境中存在，指導性案例要想成為法源，就必須借由制定法來獲得效力^［8］279。同樣，執紀執法案例成為法源的前提條件就是由制定法明確其法源地位，但目前并沒有出臺直接相關的法律規范對此進行調整。因而，雖然《關于加強和改進案件審理工作的意見》以“應當參照”對指導性案例的規范拘束力進行了自我確認和宣示，但也無法賦予指導性案例在規范層面的法源地位。其二，從發布主體的制度權威看，紀檢監察機關在體制上具有金字塔形的科層結構，除接受同級地方黨委領導外，各級紀檢監察機關的業務工作都接受中央紀委國家監委的統一領導。作為紀檢監察案件審理領域一項制度化的業務工作，中央紀委國家監委在案例收集、篩選、編寫、發布等工作中的權威自不待言。其三，從案例本體的科學性和權威性看，雖然執紀執法案例的產生空間并非訴訟程序，但所選取的案例在規范解釋、規范適用、業務指導方面都體現了規范選擇的準確性、解釋說理的可接受性、定性處置的正確性，因而指導性案例本身就具備較強的參照正當性。

（二）參照適用案例的基本方法

中央紀委國家監委在明確要求各級紀檢監察機關在辦理同類案件、處理同類問題時應當參照執紀執法指導性案例，但對此目前尚無其他黨內規范性文件或監察法規對指導性案例的參照事項作出解釋說明或制度安排。這里的“參照”意指參考比照而非參考按照或參考依照，這是因為指導性案例的功能主要在于解釋或補充立法，不能獨立作為司法裁判的規則或準據，不能像對待法律文本那樣按照或依照。

從學理上看，執紀執法指導性案例語境下的“應當參照”在本質上和司法指導案例同樣屬于規范適用機制。就參照內容而言，指導性案例的參照內容集中于執紀執法要點、指導意義和相關條款。其一，作為案例結構中的功能要素，執紀執法指導性案例的“執紀執法要點”和最高人民法院指導性案例的“裁判要點”存在明顯差異。與最高法指導性案例高度原則化和抽象化的裁判要點不同，執紀執法指導性案例的執紀執法要點詳細論述了與案件處理問題直接相關的背景、理由、目的、方法等要素，內容涵蓋反腐敗政策策略，并且涉及政治話語和法治話語之間的轉換，因而執紀執法要點不僅發揮著規范解釋功能，也具有加強對類案整體性理解的功能。其二，“指導意義”部分涉及對案件處置爭議、規范理解難點、執紀執法程序要求等方面，是對執紀執法要點的具體展開，對類案處置有更廣泛而具體的指導意義，能在執紀執法實踐中產生更為直接的參照效用。其三，“相關條款”具有明確規范依據的重要功能。執紀執法所涉及的實體規范依據在范圍和空間上包含黨內法規、監察法律法規以及其他規范性文件，如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《財政違法行為處罰處分條例》《黨政機關國內公務接待管理規定》等，這些規范對識別動態性的監察對象和準確認定違紀違法行為具有直接的指導作用。

就參照方法而言，執紀執法指導性案例的參照方法應遵循相似性判斷的一般邏輯，包括基于規范要素和事實要素的形式相似性判斷、基于爭議焦點的實質相似性判斷。第一，參照適用的基本前提是出現了不能直接適用執紀執法規范予以處理的待決案件，如果待決案件能夠在無需參照指導性案例的情況下得到正確公正處理，那自始便無參照案例的現實必要。第二，如有參照必要，則需在明確待決案件基本類型的前提下進行類案檢索，而后進行形式相似性判斷。比對判斷的范圍包括待決案件的規范要素和事實因素，如行為主體身份、主要違紀違法事實、客觀后果、免責事由。第三，對實質性要素進行相似性判斷，即找到待決案件中所爭議的法律問題或難題，將待決案件的法律爭點與指導案例的執紀執法要點進行比較。這一判斷過程綜合了案件事實和法律規范方面的要素，在判斷時應結合待決案件的具體情境進行。如違紀違法行為應當定性為形式主義還是一般的落實不到位，如偏遠地區因實際工作需要而產生“私車公用”如何定性，違規攤派和自愿捐贈的本質區別，法定從輕從重情節的判斷等都涉及爭議點的比照，如不結合案件具體情境則會得出完全相反的結論，從而影響案件審理，也可能損害監察對象的合法權益。

（三）提升案例參照效果的建議

首先，統一案件辦理尺度是指導性案例的基礎功能，由于執紀執法在范圍上具有廣泛性，違紀違法案件審理在規范依據上也具有多樣性，應遵循與執紀執法相適應的思維方法，以避免產生參照適用上的混亂。一是政治思維，紀檢監察機關首先是政治機關，因而在案件辦理過程中，應結合指導性案例對黨的決策部署、大政方針精神、法律法規的實質內涵進行理解并用以指導工作，要善于從政治上作出領悟和判斷，避免在實踐中產生理解誤區和操作偏差；二是法治思維，權力運行必須遵循法定原則，在相似性判斷的前提下紀檢監察辦案的援引規范應參照指導性案例，所援引的法律規范可以在效力位階上超越或低于案例中的規范，但不能與其相左而造成程序運行錯誤或論證說理錯誤；三是系統思維，即注重從政治效果、社會效果、法律效果相統一的角度理解指導性案例，將一體推進“三不腐”貫徹落實到執紀執法的全過程，把問題查處、建章立制和警示教育協同推進。

其次，就案例本體而言，案例在結構上應提高指導性案例在法律要素方面的廣度和密度，提高案例對執紀執法業務指導的針對性。執紀執法案例對反腐敗政策策略的內在要旨做出情境化闡釋有其正當性和必要性，現有案例也將其作為重點內容，這有利于在權力監督實踐中形成統一認識。從參照適用的實用性角度看，應加強對執紀執法程序要素和實體要素的條理化呈現，以提供更為直接的應用價值。一方面，案例在“執紀執法要點”部分應基于所涉案情的具體內容將參照重點進行提煉歸納，可以是某種違紀違法行為性質的判斷、某種法律關系組成要件的展示、某個具體條規的比照邏輯、某個政策策略的內涵把握，既要體現案例的政治引領性特質，也要體現其法律規范性特質；另一方面，案例在體例結構上可以增加具體案件辦理流程，如可以將線索處置、初步核實、立案、調查、審理、處置、移送審查起訴等具體環節的實際運行情況納入案例之中，以發揮指導紀檢監察機關規范程序運行和限制自由裁量的作用。

最后，執紀執法指導性案例既涉及違紀違法案件調查環節，也包括調查終結后的案件審理環節，應將對案例的參照貫穿執紀執法和案件審理全過程，避免出現案例學習脫離實際操作的問題。案例學習培訓的方式可打通參照適用的內化路徑，開啟案例推動紀檢監察機關自身能力建設的功能。當前，我國并未出臺針對指導性案例具體參照適用方式的專門規范性文件，相關黨內法規和監察法規及其他法規也有待作出適配調整^[9]，因而在制度建立健全過程中，可以結合本地區實際情況探索建立指導性案例學習培訓機制，以保障指導性案例發揮實際功能，具體包括現場專題授課、線上自學測評、理論界和實務部門集中研討等方式。此外，相關部門也可以在指導性案例辦案標準的基礎上定期開展以案件審理質量、紀檢監察文書質量為重點的評查活動，拓展案例的糾錯引導功能。

五 結 語

法學研究是為探求法律的新穎性、可靠性知識，采取相應的方法與技巧而進行的智力創造活動^[10]。而其中，指導性案例的研究及其制度化頗具中國特色，在統一法律適用、推進公正執法司法、促進法律法規健全、提高法治效能等方面發揮著重要作用。作為一體推進“三不腐”的重要制度成果，執紀執法指導性案例制度豐富和發展了我國指導性案例制度，為各級紀檢監察機關準確把握反腐敗政策策略、有效開展工作指導、嚴格公正執紀執法、加強法制教育和道德教育提供了重要案例參照。在完善黨和國家監督體系與反腐敗國家立法持續推進的背景下，有關單位可結合《監察法》的修改以及《中華人民共和國反跨境腐敗法》的出臺，進一步探索建立案例應用培訓機制、案例適用監督機制和案例參照激勵機制等相關問題。

［參 考 文 獻］

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