棉花目標價格政策與棉花“保險+期貨”差異性研究

摘要：深入剖析棉花目標價格政策與棉花“保險+期貨”的差異性，為完善我國棉花支持政策提供參考。采用比較研究法，從政策目標實現方式、政策運行機制、政策成本和政策可持續性4個維度對兩者進行全面的對比與分析。研究發現：相比于棉花目標價格政策，棉花“保險+期貨”降低了各類市場主體對政府補貼的依賴程度，市場化程度高，棉農在風險管理環節的參與度高；政策成本降低且可控；能避免直接價格干預，減少國際貿易摩擦，更具有可持續性。通過分析可得到如下啟示：應進一步完善棉花目標價格政策，加快發展棉花“保險+期貨”，推動棉花支持政策的多元化和組合化。

關鍵詞：棉花；目標價格；保險+期貨；政策優化；差異性；多元化；運行機制

收稿日期：2024-04-15" " " " "第一作者簡介：劉小鳳，在讀博士研究生，研究方向為棉花產業經濟、農業經濟理論與政策，liuxiaofeng16124@163.com。*通信作者：王力，博士，教授，博士生導師，研究方向為農業經濟理論與政策、棉花產業經濟，wl2745@shzu.edu.cn

基金項目：國家自然科學基金地區科學基金項目（72163028）；2023年新疆生產建設兵團研究生創新項目“新疆棉花‘價格保險+期貨’機理探索與優化設計研究”

棉花作為我國重要的經濟作物之一，其價格波動不僅會影響農民收入的穩定性，還關乎國家棉花產業的健康發展。近年來，為了應對棉花市場價格風險，我國政府相繼推出了棉花目標價格政策和棉花“保險+期貨”試點，旨在通過政策手段穩定棉花市場價格，保障棉農收益。對2種政策進行對比研究，以揭示兩者在政策目標實現方式、政策運行機制、政策成本和政策可持續性等方面的差異性，對于完善我國棉花支持政策具有重要意義。

當前學術界對棉花支持政策的研究主要集中在以下三大領域：第一，政策效果評價。棉花目標價格政策是我國棉花產業的重要政策之一。對于該政策的效果評價，學者們存在不同的觀點。有觀點指出，棉花目標價格改革試點建立農產品價格市場形成機制，保護了棉農的基本利益，促進了棉花產業的健康發展和地方經濟發展[1]。還有學者通過實證分析進一步證實了棉花目標價格改革對國內棉花市場的正面影響，包括市場價格機制的完善以及產業結構的優化[2]。然而，從財政成本角度出發，有學者認為棉花目標價格改革可能帶來一定的財政壓力，且面臨世界貿易組織（World Trade Organization， WTO）“黃箱”補貼的限制，需要綜合考慮其長期影響[3-4]。相比之下，棉花“保險+期貨”則是1種更為市場化的風險管理工具，能夠更有效地分散風險，減少棉農的損失[5]，推進棉花產業融合，規避WTO“黃箱”政策的約束，保障棉農的基本收益，降低政府財政成本[6]。第二，國內外棉花支持政策對比。從國際視角來看，不同國家在棉花支持政策上存在差異。美國棉花補貼政策執行時間長且力度大，巴西棉花補貼政策目標與美國相似，但補貼強度明顯不及美國。中國棉花實行補貼政策的時間短，存在政策不完善與前瞻性不充分的問題，導致國家財政負擔較重[7]。美國棉花保險政策演變表明，構建政府、棉花經營者與市場主體間的聯動機制至關重要，以市場化運作減少信息不對稱，運用風險管理策略協調棉花產業各環節，才能構建協調政策體系[8]。與美國相比，中國目前推行最基本的棉花物化成本保險，還存在保障水平不足和保費補貼政策單一等問題[9]。第三，對農戶生產和收益的影響效應。目標價格政策對棉農收入具有顯著的正向影響已得到眾多學者的肯定[10-11]：目標價格政策通過提高棉農的收入預期，激發了其生產積極性，促進了棉花種植面積的擴大和產量的提高[12]。“保險+期貨”試點對農戶也具有顯著的增收效應，能夠使農村居民人均可支配收入平均提高2.75%[13]。

通過對現有文獻的梳理可以發現，我國在棉花支持政策制定方面已經取得了一定的成效，但仍存在一些問題和不足。目前關于棉花目標價格政策與棉花“保險+期貨”差異性的分析還較為鮮見。為了深入探究棉花“保險+期貨”是否能夠成為替代棉花目標價格政策的補貼新方式，有必要對2種政策進行差異性對比分析。因此，從政策目標實現方式、政策運行機制、政策成本以及政策可持續性這4個維度出發，對這2種棉花支持政策進行全方位、多角度的差異性對比研究，進而得出完善中國棉花支持政策的啟示，以期為我國棉花產業的健康發展提供有益的參考。

1 棉花目標價格政策分析

1.1 政策背景

我國作為棉花生產和消費大國，棉花產業在國民經濟中占據重要地位。然而，長期以來，我國棉花生產面臨價格波動大、市場競爭力不足等問題。為了穩定棉花市場價格，保護棉農利益，國家出臺相關政策進行引導和調控。2011―2013年，我國連續3年實施棉花臨時收儲政策[14]，在一定程度上穩定了國內棉花價格，保障了棉農的收益，但也產生了“棉花種植成本大幅上升、市場活力下降、國內棉花價格與國際市場逐漸脫軌、我國棉花在國際市場上的競爭力減弱”等一系列負面影響。同時，收儲的棉花庫存量巨大，也給國家財政帶來了沉重負擔。因此，在2014年，國家提出開展棉花目標價格改革試點[14]，由市場的供需關系來確定棉花的價格，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。新疆是我國最大的棉花主產區，棉花目標價格改革率先在新疆進行試點。

1.2 主要內容

政府每年春播前公布棉花的目標價格，棉農根據市場價格出售棉花，市場價格由市場的供需關系決定。當市場價格低于目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價，對試點地區的棉農給予補貼；反之，國家則不需要發放補貼。2014―2016年棉花目標價格政策的目標價格水平按照“成本+基本收益”的方法調整確定，2017年起目標價格水平開始實行3年一定的政策，2017―2025年棉花目標價格均為18 600元·t-1 [14]。歷年新疆棉花目標價格政策補貼方式和目標價格水平見表1。

1.3 實施效果

棉花目標價格政策實現了棉花價格由市場供求決定，探索出了1條農產品價格與政府補貼分離的新道路。其主要成效如下：第一，棉花市場價格形成機制初步建立，有效縮小了國內外棉花價格差。2013年2月1日，我國棉花臨時收儲價為20 400元·t-1，而按滑準稅計算的國際棉花到岸價為15 524元·t-1，價差高達4 876元·t-1[15]。而2014年我國實施棉花目標價格政策后，國內棉花價格完全由市場供求決定，逐步與國際市場接軌，提升了我國棉花在國際市場上的競爭力。第二，棉花目標價格政策有效保障了棉農的收益，降低了棉農的風險。棉花目標價格釆取“生產成本+基本收益”的原則確定，無論棉花市場價格如何波動，目標價格政策都能確保棉農獲得一定的收益，降低棉農的種植風險。第三，棉花目標價格政策對紡織企業也產生了積極影響。在臨時收儲政策實施期間，由于國內棉花質量不穩定且價格偏高，許多紡織企業更傾向于使用進口棉花。實施目標價格政策后，國產棉花質量得到顯著提升且價格穩定在13 000～15 000元·t-1，紡織企業原材料得到保障，產品質量也隨之提高。這不僅減少了紡織企業對進口棉花的依賴，還降低了紡織企業的用棉成本，改善了紡織企業的經營狀況[1，4，12]。第四，提高了棉花的市場流通效率，減輕了國庫財政壓力。目標價格政策減輕了政府過度干預市場導致的價格扭曲，使得棉花價格更加貼近市場實際價格，提高了棉花在市場上的流通效率，從而減少了棉花庫存積壓。此外，目標價格政策使得棉農重回市場，棉農根據市場需求調整種植結構，提高棉花品質和產量，使得棉花供應更加符合市場需求，減少了因供需失衡導致的庫存積壓。

1.4 面臨的挑戰與問題

首先，棉花目標價格政策補貼資金量巨大。自2014年至2023年，僅2021年的新疆棉花市場價格高于目標價格。2022年，新疆維吾爾自治區和新疆生產建設兵團公布的陸地棉籽棉交售量補貼標準分別為1.93元·kg-1[16]和2.154元·kg-1[17]，固定補貼產量為510萬t。應用簡單平均加權法（假設衣分為40%）估算出的2022年度新疆第2批棉花目標價格補貼額高達257.48億元（因質量補貼和特種棉補貼數據缺失，本研究計算的棉花目標補貼額未包含這2項）。其次，棉花目標價格政策受WTO“黃箱”政策補貼上限的限制。WTO《農業協定》規定，成員國為支持本國農業而實行的農業補貼不能超過該產品總值的8.5%，按此估算目前新疆棉花目標價格補貼空間已經極其有限[18-19]。再次，棉花目標價格政策補貼資金發放效率較低，耗時較長。雖然棉花目標價格在播種前已經公布，但是新疆棉花的市場平均價格需要國家統計局根據每年9-11月棉花收購期間所采集的市場數據計算得出，還需要經過中央預撥補貼資金、擬定補貼方案和新疆維吾爾自治區撥付補貼資金、公示補貼信息等程序，導致補貼資金一般于次年六七月才能基本兌付完畢，晚于棉農還貸款的時間。如新疆庫爾勒市人民政府網站顯示，到2023年6月中旬，庫爾勒市2022年度棉花目標價格補貼7.83億元才兌付完畢[20]。最后，入庫公證檢驗程序復雜、費用高、檢驗周期長。由《國家棉花公證檢驗經費管理辦法》文件計算得出，平均每噸棉花的公證檢驗費用在200元左右。同時，棉花公證檢驗周期較長，企業加工的皮棉至少要等10 d[12]，影響皮棉銷售的時間。棉花的市場價格瞬息萬變，相關企業為了縮短公證檢驗時間以抓住棉花銷售的最佳機會，容易產生尋租行為。

2 棉花“保險+期貨”政策分析

2.1 政策背景

鑒于WTO“黃箱”政策中綜合支持量（aggregate measure of support， AMS）的限制以及財政方面的沉重壓力，棉花目標價格政策在我國是1個過渡性政策。從2016年起至2023年，“中央一號文件”已連續8年提出開展“保險+期貨”試點。2017年3月的《關于深化棉花目標價格改革的通知》也指出，要積極探索新型棉花補貼方式，合理利用保險、期貨等金融工具，擇機開展目標價格保險、“保險+期貨”試點，為進一步完善農業補貼政策提供參考。2018年“中央一號文件”《關于實施鄉村振興戰略的意見》[21]中明確指出要穩步擴大“保險+期貨”試點，當年新疆維吾爾自治區開展了棉花“價格保險+期貨”試點工作，試點的保費補貼資金來源于中央棉花目標價格改革補貼資金。

2.2 主要內容

棉花“保險+期貨”有效結合了保險的風險保障功能與期貨市場的價格發現與風險對沖功能，為棉農提供了全方位、多層次的風險管理支持。依據保險責任不同，棉花“保險+期貨”分為價格保險和收入保險。棉花“保險+期貨”運行機制如圖1所示。棉農通過購買棉花價格保險或棉花收入保險，實現風險的第一次轉移。當棉花市場價格或棉農的實際收入低于保險合同所約定的目標價格或目標收入時，保險公司將依據合同規定啟動理賠程序，向棉農支付相應的保險賠償金。為了有效分散經營風險，保險公司進一步選擇向期貨公司購買場外看跌期權，從而實現風險的二次轉移，最終將這部分風險有效分散至期貨市場，實現風險的廣泛分擔與有效管理。

2.3 實施效果

棉花“保險+期貨”通過2次風險轉移，將棉農面臨的市場價格風險有效分散到資本市場，既保障了棉農的經濟利益，又推動了農業保險和期貨市場的創新與發展。棉花“保險+期貨”實施效果主要有以下幾點：（1）棉花“保險+期貨”可有效地降低棉農面臨的市場風險。在無政策支持下，棉農往往直接承受市場價格波動的風險，一旦市場價格下跌，棉農的收入就會受到嚴重影響。而棉花“保險+期貨”通過引入保險公司和期貨市場，為棉農提供了1種風險轉移和分散的機制，可有效降低棉農面臨的市場風險。鄭州商品交易所數據顯示，2016―2020年累計支持19個新疆棉花“保險+期貨”試點，賠付總額超過1 504萬元，平均賠付率為85.6%[22]。（2）棉花“保險+期貨”可穩定棉農的收入預期，提高棉農的生產積極性。由于棉花“保險+期貨”的保障，棉農在面對市場價格波動時能夠保持較為平穩的心態，有效緩解其對價格下跌可能導致的收入損失的焦慮。這有助于棉農更好地安排生產，提高生產效率，進而提高棉花產量和品質。2023年，新疆瑪納斯縣創新性地推出了棉花“保險+期貨+訂單”試點項目[23]，幫助棉農與軋花廠簽訂購銷合同，通過穩定棉花銷售渠道打消了棉農對棉花價格下跌的擔憂，充分保障其利益。（3）棉花“保險+期貨”對棉花產業的健康發展起到了積極的推動作用。通過引入期貨市場的價格發現功能，有助于形成更為合理的棉花價格，引導棉農根據市場需求調整種植結構，優化資源配置。同時，棉花“保險+期貨”也有助于提升棉花產業的競爭力，推動棉花產業的升級和發展。

2.4 面臨的挑戰與問題

第一，期貨市場與保險市場的聯動機制尚不完善。盡管棉花“保險+期貨”模式在理論上可以實現風險的有效轉移和分散，但在實際操作中，保險公司通常將場外看跌期權權利金與一定手續費之和作為價格指數保險費，實質上扮演的是“中介”角色，其盈利機會受限且地位被動。2019年新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿圖什市格達良鄉開展棉花“保險+期貨”項目，保險公司將期貨公司賠付的資金盡數理賠給棉農，并未盈利[24]。第二，棉農對棉花“保險+期貨”的認知程度和接受度有限。棉農對期貨和保險等金融衍生品的了解不足，導致其對棉花“保險+期貨”產品的信任度和參與度較低。因此，在試點初期，只有在政府或期貨交易所給予高額補貼的情況下，棉農才愿意參與棉花“保險+期貨”。如在2018年和2019年新疆維吾爾自治區實施棉花“價格保險+期貨”的試點項目時，所有相關保險費用均由政府全額承擔，并且保險合同的簽訂工作也由政府統一完成。第三，保費和費率問題成為制約棉花“保險+期貨”發展的關鍵因素。由于棉花價格受多種因素影響，波動較大，保險公司難以準確制定棉花保險的保費和費率。相應的保費如果過高，則農民難以接受；如果過低，則保險公司面臨巨大的賠付風險。因此，如何同時保障保險公司和棉農的利益，是推廣棉花“保險+期貨”中需要解決的重要問題。第四，市場監管和風險管理也是推行“保險+期貨”中不可忽視的問題。在期貨市場和保險市場中，存在信息不對稱、市場操縱等風險；因此，為了保障市場的公平和透明，需要加大相關監管的力度，制定相應的法律法規，建立健全的風險管理機制。

3 政策差異分析

3.1 政策目標實現方式對比

梳理以往文獻[1，6]，總結出棉花目標價格政策與棉花“保險+期貨”共同的政策目標，分別是“棉花價格形成機制、化解價格波動風險和棉農收入保障”。棉花目標價格政策與棉花“保險+期貨”在政策目標實現方式上存在明顯的差異。棉花目標價格政策更注重政府的直接補貼，以穩定棉花產業的棉花供應。而棉花“保險+期貨”則更注重市場化和金融化的風險管理手段，通過保險和期貨市場的結合，化解棉花市場風險，并提高棉農收入的穩定性。兩者政策目標實現方式的對比見表2。

3.2 政策運行機制對比

棉花目標價格政策更多依賴于政府的直接補貼，棉農在風險管理環節的參與度相對較低；而棉花“保險+期貨”則更加注重市場化風險管理，通過保險和期貨市場實現風險的分散和轉移，棉農在風險管理環節的參與度相對較高，且能夠更好地反映市場需求和價格變化。兩者運行機制對比見表3。

3.3 政策成本對比

首先，從補貼成本來看，棉花“保險+期貨”相較于棉花目標價格政策更低。棉花目標價格政策往往需要政府進行大量的財政補貼，以保障棉農的收益。而棉花“保險+期貨”作為我國正在探索的新型棉花補貼方式，政府僅需投入有限的保費補貼，便能發揮杠桿作用，有效實現與棉花目標價格政策相當的效果。例如：2022年，棉價大幅波動，從2月的22 210元·t-1跌至11月的12 215元·t-1，招商期貨通過“保險+期貨+訂單”模式，為新疆阿瓦提縣棉花提供了2 070萬元的保險保障，覆蓋籽棉4 000 t，賠付39.75萬元，賠付率超過90%[25]，有效減輕了棉花生產者因市場波動而面臨的風險。其次，從政策操作成本來看，棉花“保險+期貨”也表現出一定的優勢。在測量棉花種植面積、核實棉花產量方面，政府在執行棉花目標價格政策時需要投入大量的人力、物力，增加一定的政策執行成本；而保險公司在開展這些工作方面比基層行政人員更專業、效率更高，因此“保險+期貨”的政策執行成本更低。最后，棉花“保險+期貨”相較于棉花目標價格政策，在降低財政風險和提高執行效率方面展現出顯著優勢。我國政府財政體系采用的是預算制，這要求政府對每年的財政收支進行精準預估和規劃。然而，隨著我國棉花價格與國際市場日益接軌，其波動幅度顯著加大，這無疑給棉花目標價格政策下的財政支出預算規劃帶來了極大的不確定性。相比之下，棉花“保險+期貨”的保險費率可以提前確定，使得財政預算支出更加精準。通過上述對比分析發現，棉花“保險+期貨”不僅能夠降低政策補貼成本，更在財政資金的使用效率上具有顯著優勢，為政府財政管理提供了更為高效和精準的解決方案。兩者的政策成本對比見表4。

3.4 政策可持續性對比

棉花目標價格政策作為政府對棉花產業的直接補貼措施，雖然在一定程度上能夠穩定市場價格、保障棉農收入，但其補貼額度受到WTO“黃箱”政策的嚴格限制。這種限制不僅可能影響政策的實施效果，還可能引發國際貿易摩擦，從而對政策的可持續性構成挑戰。相比之下，棉花“保險+期貨”則通過引入保險公司和期貨市場，將棉花價格風險或收入風險轉移至金融領域，實現風險的市場化分散和管理；政府在棉花“保險+期貨”實施過程中的作用主要體現在政策引導和支持上，而非直接的價格干預和補貼。因此，從WTO《農業協定》來看，棉花“保險+期貨”更符合國際貿易規則的要求，有助于減少國際貿易摩擦，展現出更高的政策可持續性。

4 結論與啟示

4.1 結論

通過對棉花目標價格政策與棉花“保險+期貨”差異性的深入對比，得出了以下結論：首先，在政策目標的實現方式上，棉花目標價格政策依賴于政府補貼降低棉花價格波動風險，而棉花“保險+期貨”則更加注重市場化和金融化的風險管理手段。其次，在政策運行機制上，棉花目標價格政策更多依賴于政府的直接補貼，棉農在風險管理環節的參與度相對較低；而棉花“保險+期貨”則注重市場化風險管理，棉農在風險管理環節的參與度相對較高，能夠更好地體現市場需求和價格對棉花生產的導向作用。再次，從政策成本角度來看，棉花“保險+期貨”相較于棉花目標價格政策具有更低的補貼成本、運營成本，并能夠有效降低財政風險。最后，在政策的可持續性上，棉花“保險+期貨”能避免政府對棉花生產進行直接價格補貼，可降低國際棉花貿易摩擦的風險，更符合WTO《農業協定》的要求，展現出更高的可持續性。

4.2 啟示

基于以上結論，可以得出以下啟示：（1）完善棉花目標價格政策。一是，嘗試以基期植棉面積對棉花進行補貼，不與當期棉花的價格、產量和面積掛鉤，以便既能高效率運行保障棉農的收益，又能符合WTO規則，避免國際貿易糾紛。二是，優化補貼發放流程，提高發放效率，確保棉農及時獲得補貼。三是，簡化入庫公證檢驗程序，降低費用、縮短周期，減輕企業負擔，促進市場流通。（2）加快發展棉花“保險+期貨”。首先，深化期貨市場與保險市場的聯動機制，確保保險公司能更直接地參與并提升盈利能力。其次，通過風險管理教育和成功案例分享，提升棉農對“保險+期貨”的認知度和接受度。再次，保險公司應結合棉花期貨和現貨市場兩者的價格制定合理的保費和費率，同時政府可提供風險補償以平衡各方利益。最后，加強市場監管和風險管理，確保市場公平透明，減少信息不對稱和市場操縱風險。（3）推動棉花支持政策的多元化和組合化。從目前的試點效果來看，棉花“保險+期貨”和棉花目標價格政策各有優缺點，棉花“保險+期貨”政策短時間內難以全面替代棉花目標價格政策，但可以作為重要補充，形成多元化的棉花政策組合，更好地保障棉農的收益。

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（責任編輯：楊子山 責任校對：秦凡）