新時代城鄉融合發展的路徑與策略探索

摘要：城鄉融合發展是中國式現代化的必然趨勢。黨的二十屆三中全會對城鄉融合發展作出了重要安排，并提出了一系列關鍵性的改革措施。在全新的時代浪潮與奮進征程中，深度整合城市的資金、技術、人才優勢與農村的土地、生態、民俗文化等資源潛能，實現優勢互補、協同增值。秉持規劃先行理念，以高瞻遠矚的戰略定力謀長遠、布全局，繪就城鄉融合發展的精細“藍圖”。扶持特色產業發展，縮小城鄉收入差距。將縣域作為關鍵的切入點，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，率先在縣域內消除城鄉二元結構。

關鍵詞：城鄉融合發展；縣域城鎮化；特色產業發展

引言

城鄉關系是我國全面建設社會主義現代化國家新征程中必須積極面對和正確處理的重大關系。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下文簡稱《決定》）圍繞“完善城鄉融合發展體制機制”作出了重要部署，為新時代新征程上加快推進城鄉融合發展提供了重要遵循和依據[1]。

一、城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求

（一）城鄉融合發展是城鄉關系不斷演進的時代命題

隨著社會生產力的進步和社會分工的發展，城鄉關系也在不斷演進。當前，我國已經進入城鎮化工業化進程的中后半段，與此同時，信息化持續深化推進、農業現代化進程全面提速，既具備了以工促農、以城帶鄉的物質條件，也到了推動城鄉融合和一體化發展的重要階段。在此情形下，《決定》將新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興放在一個大盤中考慮，實現城鄉聯動，推進城鄉融合發展，是構建新型城鄉關系、適應新型城鄉關系演進趨勢，順應城鎮化規律和適應我國發展階段的主動選擇，也是協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的重要內容，符合時代發展大勢和國家戰略發展導向。

（二）城鄉融合發展是建設農業強國的現實需要

在中國式現代化進程中，農業農村現代化一直是薄弱環節。沒有農業農村現代化，中國式現代化就無法實現，而推動城鄉融合就是實現農業農村現代化的必由之路。我國是一個農業大國，也是農村人口大國。2023年末，我國城鎮化率已達66.16%，但仍有4.77億人生活在農村。14億多人口要整體邁進現代化社會，其艱巨性和復雜性前所未有[2]。在中國式現代化進程中，唯有推進城鄉融合發展，才能讓廣大農民平等參與現代化進程、分享現代化成果。

（三）城鄉融合發展是構建新發展格局的內在需求

當前，我國經濟總體呈現增長較快、結構優化、質效向好的特征，但也面臨有效需求不足、國內大循環不夠順暢等挑戰。從促進供給和需求兩端動態平衡、良性互動上看，農村是擴大內需和深化供給側結構性改革的重要載體。農村擁有著龐大的消費市場和要素供給市場，暢通工農城鄉循環，就是暢通國內經濟大循環、提高我國經濟韌性的重要方面。通過促進城鄉資源要素自由流動，挖掘城鄉市場巨大潛力，為構建新發展格局、推動高質量發展提供強勁動力。

二、新時代下城鄉融合發展的主要內容

（一）健全推進新型城鎮化體制機制

中國式現代化既不同于西方發達國家，又不同于其他發展中國家，具有特殊性。不同于多數西方發達國家的“串聯式”過程，我國是新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展“并聯式”過程[3]。2023年，我國城鎮化率達到66.16%，比1978年的17.92%提升48.24個百分點（數據來源于《滄桑巨變換新顏城市發展啟新篇——新中國成立75周年經濟社會發展成就系列報告之十九》）。雖然在統計上提升了城鎮化率，但質量并不高，被城鎮區域擴張納入的鄉村居民僅是“就地被城鎮化”。因此，此次黨的二十屆三中全會著重強調要深入實施以人為本的新型城鎮化戰略。一方面是加快農業轉移人口市民化。據統計，約有1.7億進城農民工和隨遷家屬尚未完全市民化，我國戶籍制度改革政策尚未得到全面落實[4]。因此，要統籌推進深化戶籍制度改革和健全常住地提供基本公共服務制度，完善農業轉移人口市民化激勵政策，健全進城落戶農民農村權益維護政策。另一方面是推動大中小城市與小城鎮協調發展。當前，我國大中小城市與小城鎮仍然存在鏈接不緊、協作不強、分工不優等結構性失衡問題。因此要健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局，根據不同城市和區域自然稟賦、發展階段、產業結構的不同，形成城市發展的多元化趨勢。

（二）鞏固和完善農村基本經營制度

此次黨的二十屆三中全會中明確提出要鞏固和完善農村基本經營制度。一方面繼續深化土地“三權分置”改革，發展農業適度規模經營，并有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年的工作。另一方面要“完善農業經營體系”“促進農民合作經營，推動新型農業經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤”和“健全便捷高效的農業社會化服務體系”。其中，促進農民合作經營主要是促進農民之間的合作經營，構建現代農業經營體系是解決“誰來種地”和“誰能種好地”的問題，推動新型農業經營主體發展是要推動真正能帶動農戶增收的新型農業經營主體，而健全高效的農業社會化服務體系目的是要為廣大農戶提供便捷高效的社會化服務。除此之外，發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益也是本次《決定》中關于鞏固和完善農村基本經營制度的重要部署。因此，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，因地制宜地探索適合本地不同類型集體經營性資產的發展模式。

（三）完善強農惠農富農支持制度

黨的二十屆三中全會通過的《決定》首次提出“完善強農惠農富農支持制度”。一方面是“壯大縣域富民產業”“培育鄉村新產業新業態”。當前，鄉村新產業新業態的培育主要面臨要素制約、規范不足、頂層設計不清等問題，如何創新理念和模式，延伸產業鏈是引領新產業新業態發展的關鍵點。只有堅持做深做透鄉村“土特產”文章，推動產業轉型升級，實現三產融合發展，才能做好特色產業，實現產業振興。另一方面是構建農村低收入人口常態化幫扶機制。加快構建農村低收入人口常態化幫扶機制對有效防范規模性返貧、全面推進鄉村振興、實現共同富裕具有重要意義。如何構建有效的低收入家庭增收創新機制，一個是要加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，有效增加低收入群體收入，穩步擴大中等收入群體規模。另一個是健全政府投資有效帶動社會投資體制機制，形成市場主導的有效投資內生增長機制。因此不僅要保證對低收入群體的兜底保障程度，還要保持其內生增長動力。只有積極探索拓寬農村低收入群體增收致富路徑，構建農村低收入人口常態化幫扶機制，才能保障低收入群體收益，實現有效脫貧不返貧，推進鄉村全面振興。

（四）深化土地制度改革

處理好農民和土地的關系，始終是農村改革的主線。黨的二十屆三中全會通過的《決定》延續了以往農村土地改革實踐的擴權賦能思路。一是在農村宅基地制度改革方面，聚焦農戶住房盤活利用，允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，進一步擴大農民的宅基地權利。根據農業農村部抽樣調查數據，2019年我國農村宅基地閑置率高達18.1%，由此也帶來農民財產性收入偏低、城鄉收入差距偏大等問題[5-6]。如何破解土地資源緊缺和閑置資產“沉睡”的矛盾，有效激活農業農村發展活力，是推進城鄉融合發展、深化新時代“千萬工程”、拓寬“全域共富”的核心要義。但與此同時，宅基地使用權自愿有償退出政策制定和實施過程中一定要保持謹慎態度，要給農民留個后路，確保其長遠福祉得到保障。二是有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。只有堅持深化農村土地改革，完善土地增值收益分配機制，多措并舉增加農民收入，才能激發農村發展活力，促進城鄉共同繁榮。

三、新時代推動城鄉融合發展的實踐要求

（一）打破農村和城市“壁壘”，整合資源優勢，推動城鄉要素雙向流動

新時代新征程上，要持續深化改革，推動城鄉要素雙向流動，進一步在“人地錢”上做文章。具體而言：一是要健全人才發展機制。要健全人才激勵機制，培養支持鄉村人才發展，造就新時代的“三農”工作人才隊伍，真正實現讓人才“引得來、育得優、用得好、留得住”。二是要不斷深化土地制度改革。加快城鄉建設用地市場，促進城鄉土地在“三權分置”下有效流動，讓土地“活”起來。三是要完善金融體制改革。深化財政體制和制度改革，完善農村金融體系，創新農村金融服務方式，逐步實行城鄉一體化的財政體制，暢通城鄉資金流動。

（二）堅持規劃引領，保持戰略定力，以釘釘子的精神完成每一項任務

新時代新征程上，要結合社會經濟發展規律和自身優勢，強化科學規劃設計和市域統籌，循序漸進、久久為功，以釘釘子精神推動上級決策部署各項任務順利完成。具體而言：一是要強化科學規劃設計。根據“規劃先行、科學引領”的原則，考慮到地方特色，因地制宜制定科學的發展規劃，為構建融合發展新型城鄉關系提供科學指引。二是要持之以恒推進。要發揮“久久為功、滴水石穿”的精神，在保持工作任務連續性的同時，順應新形勢新要求創新，不斷提升統籌城鄉發展理念，積極探索切實有效的統籌城鄉發展路徑。三是要堅持系統觀念。把城與鄉視作有機整體系統考慮、統籌協調，實現以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動的城鄉發展新格局。

（三）扶持特色產業發展，提高農民收入，縮小城鄉之間收入差距

新時代新征程上，要聚焦高質量發展，因地制宜發展鄉村特色產業，推動一、二、三產業融合發展。具體而言，一是要確保農業產業優先發展。要牢固樹立農業農村優先發展的政策導向，持續推進農村特色產業融合發展，完善產業發展服務體系建設，推動產業發展服務轉型升級。二是要因地制宜科學定位產業發展思路。要科學定位不同村莊、不同品種特色農業產業發展布局，因地制宜構建特色鮮明的現代農業產業。三是要促進融合發展。要聚力延長產業鏈，拓展產業資源優勢，引導小農戶融入現代產業鏈。

（四）以縣域作為重要切入點，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，率先在縣域內破除城鄉二元結構

新時代新征程上，要堅持以縣域作為重要切入點，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。具體而言，一是要加快農業人口市民化。圍繞推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，加快健全農業轉移人口市民化機制，強化人口集聚功能。二是要促進要素配置市場化。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，加強體制機制創新，暢通城鄉要素流動。加大縣、鄉、村公共服務資源投入和統籌配置力度，不斷提升縣域綜合承載能力，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，全面提高縣域內要素協同配置效率。三是要推進城鄉基本公共服務一體化。充分發揮縣城對鄉村的帶動作用，推動公共設施建設向鄉村延伸覆蓋、公共資源向鄉村下沉配置，以標準化促進基本公共服務均等化。

四、結語

城鄉融合發展，契合了城鄉關系進階的時代召喚，是邁向農業強國、構建新發展格局的關鍵。黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》，對“完善城鄉融合發展體制機制”做出宏大擘畫，推出諸多關鍵改革舉措。立足當下，本文梳理出實踐要點：打破城鄉“隔閡”，促進資源互通，疏通城鄉要素雙向流通渠道，讓人力、資金、技術等自由流動；秉持規劃先行，戰略上篤定堅守，以嚴謹務實態度落實每項任務，穩扎穩打推進；深耕特色產業，挖掘鄉村多元價值，如特色農產品、鄉村文旅等，助力農民增收，縮減城鄉收入差距；鎖定縣域為突破口，加快縣城城鎮化步伐，集聚資源、優化服務，率先在縣域破除城鄉二元結構藩籬，探索新時代城鄉融合發展的高效路徑。

參考文獻：

[1]劉國中．完善城鄉融合發展體制機制[N]．人民日報，2024-08-01（006）．

[2]朱鵬華．城鄉融合發展：中國式現代化的必然要求[N]．中國社會科學報，2024-08-13（004）．

[3]沈江平．中國式現代化的總體性闡析[J]．中州學刊，2024（04）：5-13．

[4]袁紅英．健全推進新型城鎮化體制機制[N]．學習時報，2024-08-12（005）．

[5]陸銘，樓帥舟，李鵬飛．大國的城鄉融合：城市化和相關改革的進展與問題[J]．中央財經大學學報，2023（12）：101-107．

[6]魏后凱，姜長云，孔祥智，等．全面推進鄉村振興：權威專家深度解讀十九屆五中全會精神[J]．中國農村經濟，2021（01）：2-14．

（作者簡介：徐戈，浙江紅船干部學院、中共嘉興市委黨校經濟學教研室講師）