我國基礎(chǔ)設(shè)施投資：結(jié)構(gòu)變動、存在問題及優(yōu)化策略

改革開放以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高速高質(zhì)量推進，有力支撐了我國經(jīng)濟長期高速增長。當(dāng)前，我國正處于新一輪產(chǎn)業(yè)革命加速拓展、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，如何合理有效地安排基礎(chǔ)設(shè)施投資顯得尤為重要。黨的二十屆三中全會提出，健全現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制機制，為新階段基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了根本遵循。

一、基礎(chǔ)設(shè)施投資變動情況

（一）基礎(chǔ)設(shè)施投資現(xiàn)狀

從總體看，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資占比呈波動上升趨勢，投資增速整體放緩。從占比來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占比呈現(xiàn)波動上升趨勢，從2003年的約30%左右上升至2023年的近45%。特別是2008—2013年間出現(xiàn)明顯下降后快速回升。2014年后，基礎(chǔ)設(shè)施投資占比進入新階段，持續(xù)保持在較高水平。2019—2023年間，基礎(chǔ)設(shè)施投資占比顯著上升。從增速來看，2013年以來，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速進入下行通道，由兩位數(shù)持續(xù)回落。特別是從2018年起，投資增速出現(xiàn)斷崖式下滑，2018年為1.79%，2022年開始有所回升，2023年為8.2%。

從廣義基礎(chǔ)設(shè)施三大行業(yè)看，投資結(jié)構(gòu)逐漸向水利、環(huán)境、公共設(shè)施管理業(yè)傾斜。水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)的投資占比呈現(xiàn)顯著上升趨勢，從2003年的約31%逐步上升到2023年的42%左右。從其細(xì)分行業(yè)來看，包括水利管理業(yè)、環(huán)境管理業(yè)、公共設(shè)施管理業(yè)三個細(xì)分行業(yè)，公共設(shè)施管理業(yè)投資在整個行業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，投資占比穩(wěn)定在75%以上，水利管理業(yè)投資在10%以上，二者合計占比超過90%。行業(yè)整體投資增速波動較大，特別是在2009—2010年間出現(xiàn)了顯著的增長高峰，增速一度超過40%。2018年后進入下行通道，增速較為穩(wěn)定。

交通運輸、倉儲和郵政業(yè)的投資占比呈現(xiàn)波動下降趨勢，從2003年的約41%降至2023年的36%左右。從細(xì)分行業(yè)來看，包括鐵路運輸業(yè)、道路運輸業(yè)、水上運輸業(yè)、航空運輸業(yè)、管道運輸業(yè)、倉儲業(yè)、多式聯(lián)運和運輸代理業(yè)、裝卸搬運和郵政業(yè)九個細(xì)分行業(yè)。其中，道路運輸業(yè)投資在整個行業(yè)中占比最大，長期保持在50%以上，裝卸搬運和倉儲業(yè)占比30%左右，鐵路運輸業(yè)投資占比通常在10%以上，三者合計占比超過90%。行業(yè)整體投資增速呈現(xiàn)明顯的周期性波動的特征，2003—2009年間，整體保持在較高水平，尤其是2009年達到峰值。近年來，增速趨于平穩(wěn)，但在2020年受疫情影響出現(xiàn)短暫下滑后又快速反彈，2023年增速回升至11%。

電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的投資占比呈現(xiàn)先升后降的趨勢，從2003年的約28%上升到2010年左右的30%以上的高點，隨后逐漸下降，到2023年降至約22%。從細(xì)分行業(yè)來看，包括電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)三個細(xì)分行業(yè)，其中電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)投資在整個行業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，長期保持在70%以上的占比，水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)投資占比相對較小，通常在20%左右，二者合計占比超過90%。行業(yè)整體投資增速波動較大，特別是在2004年和2010年前后出現(xiàn)了顯著的增長高峰，2018年后觸底反彈，投資增速由2018年的-7%震蕩上升至2023年的23%。

從區(qū)域看，投資分化明顯。東部地區(qū)總體規(guī)模大、增速穩(wěn)定，但占比逐漸下降，從2003年的近50%降至2020年的38%左右。從區(qū)域內(nèi)部看，經(jīng)濟發(fā)達省份同其他省份增速出現(xiàn)分化，如北京、上海等一線城市的投資增速相對較緩，而河北、海南等地的投資增速較快。中部地區(qū)呈現(xiàn)出快速增長，占比從2003年的約20%上升到2020年的近30%。分省份看，中部各省的投資模式呈現(xiàn)出一定的同質(zhì)性，大多經(jīng)歷了2003—2010年的快速增長期、2010—2015年的相對平穩(wěn)期，以及2015年后的新一輪快速增長。同時，部分省份的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模已經(jīng)接近東部省份，例如，湖北省和湖南省的投資額在2020年達到25702.3億元，與經(jīng)濟體量更大的江蘇省和浙江省的總和接近。西部地區(qū)的投資呈現(xiàn)出典型的“U”型特征，占比從2003年的約25%上升到2020年的30%左右。區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟相對發(fā)達的四川、重慶等地投資規(guī)模較大，而青海、寧夏等省區(qū)由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，投資規(guī)模相對較小。東北地區(qū)基建投資占全國比重呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，且下降過程呈現(xiàn)“倒U型”特征。2003年，東北地區(qū)占比約為7.3%，到2010年，這一比例增至11.0%，2020年這一比例已降至3.8%，東北地區(qū)的基建投資波動性較大，這種劇烈波動反映了東北經(jīng)濟對國家宏觀政策的高度敏感性，同時也暴露了在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的滯后，以及區(qū)域發(fā)展動力不足的深層次問題。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源

從基礎(chǔ)設(shè)施整體融資來看，自籌資金在基礎(chǔ)設(shè)施融資結(jié)構(gòu)中占據(jù)主要地位，平均約為57%，該部分主要由上市基建類企業(yè)以及地方政府融資平臺通過內(nèi)源或債券融資籌得；國家預(yù)算內(nèi)資金占比在過去20年間緩慢上升，由2004年的9.07%提升至2022年的21.84%，這與土地財政的興起以及2015年新《中華人民共和國預(yù)算法》實施后地方政府債券被納入國家預(yù)算內(nèi)資金口徑密切相關(guān)；國內(nèi)貸款占比在過去20年間呈顯著下降趨勢，由2004年的32.26%下降至2022年的11.70%，這可能是由近年來基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)融資中債券融資對信貸融資的替代導(dǎo)致；利用外資和其他資金在基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源中的占比相對穩(wěn)定，合計約占9%。

從細(xì)分行業(yè)看，呈現(xiàn)出以下顯著特征：第一，自籌資金在絕大多數(shù)行業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，尤其是在郵政業(yè)、裝卸搬運和倉儲業(yè)、管道運輸業(yè)等行業(yè)，自籌資金占比均超過80%。第二，國家預(yù)算內(nèi)資金的占比在不同行業(yè)間差異顯著，從郵政業(yè)的幾乎為零到水利管理業(yè)的41%不等。第三，國內(nèi)貸款在多數(shù)行業(yè)中占比相對較低，除鐵路運輸業(yè)（31%）和道路運輸業(yè)（20%）外，大多數(shù)行業(yè)的國內(nèi)貸款占比不超過20%。第四，利用外資比例普遍較低，僅在水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)達到7%，其他行業(yè)均不超過5%。第五，其他投資在某些行業(yè)中占有相當(dāng)比例，如鐵路運輸業(yè)（25%）和水利管理業(yè)（21%）。

二、基礎(chǔ)設(shè)施投資存在的問題

（一）基礎(chǔ)設(shè)施投資投向存在結(jié)構(gòu)性不平衡

當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施投資的投向領(lǐng)域存在結(jié)構(gòu)性不平衡，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的投資不平衡。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施如交通、能源等領(lǐng)域投資占比較高，而新型基礎(chǔ)設(shè)施如5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域投資相對不足，不利于培育壯大新動能。二是生產(chǎn)性和消費性基礎(chǔ)設(shè)施投資不平衡。對生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施投資較多，而對教育、醫(yī)療、文化等消費性基礎(chǔ)設(shè)施投資相對不足，不利于擴大內(nèi)需。三是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資不平衡。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對完善，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然滯后，不利于促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，縮小城鄉(xiāng)差距。四是短期和長期項目投資不平衡。傾向于投資短期見效的項目，而忽視了一些長期效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如生態(tài)環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的投資。

（二）資金安排方式存在風(fēng)險隱患

資金來源的多元化程度在不同行業(yè)間差異顯著，如鐵路運輸業(yè)的資金來源結(jié)構(gòu)較為均衡，而其他許多行業(yè)則過度依賴單一來源，影響投資的可持續(xù)性和抗風(fēng)險能力。但總體看，自籌資金占比過高，雖然反映了市場化趨勢，但也存在項目資金管理隱患，導(dǎo)致部分項目融資困難或成本過高，利用外資比例普遍偏低，未能充分發(fā)揮國際資本的作用。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施投資與運營尚不能滿足高質(zhì)量發(fā)展要求

目前，我國已由高速增長階段進入高質(zhì)量發(fā)展階段，這對基礎(chǔ)設(shè)施投資效率提出了全新要求。“十四五”規(guī)劃中明確提出，要“優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效率”；2024年《政府工作報告》中也提出將債券資金向投資效率較高地區(qū)傾斜。當(dāng)前，基礎(chǔ)設(shè)施投資面臨投資效率下行、資金保障壓力加大、投融資體制不完善、重運營輕監(jiān)管等問題，需要進一步提升以滿足高質(zhì)量發(fā)展的需求。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施最優(yōu)融資結(jié)構(gòu)尚不明晰

我國歷經(jīng)多輪融資模式創(chuàng)新，目前呈多種融資模式共同發(fā)展的局面，但在實踐過程中，各類融資模式仍存在不規(guī)范、不完善、市場化程度不高等問題。如地方政府的發(fā)債機制亟待完善，投融資平臺公司的轉(zhuǎn)型尚未到位，社會資本參與意愿不高。基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式不可能由單一工具或渠道構(gòu)成，未來不同融資模式應(yīng)如何創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展并確定最優(yōu)融資結(jié)構(gòu)仍有待探索。

三、政策建議

（一）優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)

黨的二十屆三中全會提出，加快培育完整內(nèi)需體系，明確“形成市場主導(dǎo)的有效投資內(nèi)生增長機制”。逐步優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)，提高投資效率，才能更好地支撐經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。加強新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；提升文化、旅游、體育等消費基礎(chǔ)設(shè)施投資，改善消費軟環(huán)境，讓群眾放心、安心、舒心消費；加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點改善農(nóng)村交通、水電、通信等基礎(chǔ)條件，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；加大對生態(tài)環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的投資，平衡短期經(jīng)濟效益和長期社會效益。

（二）合理優(yōu)化政府債券結(jié)構(gòu)

在當(dāng)前經(jīng)濟增長承壓、內(nèi)需仍然不足、市場主體預(yù)期偏弱的背景下，積極財政需有所作為，可視實際情況研究年內(nèi)調(diào)升財政赤字的可行性，適當(dāng)提高國債及一般債占比。黨的二十屆三中全會強調(diào)“適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例”，地方財政承壓的背景下可以增加中央財政赤字的方式為主，可考慮適當(dāng)增發(fā)國債并轉(zhuǎn)移地方使用，同時可考慮適度增加地方一般債額度、提高一般債占比，既能緩解地方“三保”壓力，也能在一定程度上杜絕部分專項債挪用風(fēng)險；調(diào)升的財政赤字可用于加大基層民生補貼、發(fā)放消費券、償還政府拖欠賬款等，進一步助力穩(wěn)預(yù)期、提信心、擴內(nèi)需。

（三）注重建設(shè)完成后的維護和管理

超前建設(shè)規(guī)劃時要充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)的發(fā)展路徑，確保超前建設(shè)項目滿足未來經(jīng)濟發(fā)展需要，避免出現(xiàn)“重復(fù)建設(shè)”問題。制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃時要充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施的維護，依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)明確具體的建造和維護責(zé)任主體，強化政府對基礎(chǔ)設(shè)施維護的最終主體責(zé)任。建立規(guī)范的基礎(chǔ)設(shè)施維護資金籌集機制，要健全預(yù)算、非稅收入管理制度和財政投融資體制，保證基礎(chǔ)設(shè)施維護有穩(wěn)定規(guī)范的資金來源渠道。維修制度及其經(jīng)費保障，應(yīng)當(dāng)反映在預(yù)算相關(guān)法律中的預(yù)算編制、報送、審批和執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)，并應(yīng)當(dāng)設(shè)置常規(guī)性維修科目和與基建維修配套的應(yīng)急維修科目及管理制度，建立財政管理機制。健全政府預(yù)算和核算體系，部門預(yù)算體系應(yīng)得到進一步健全。細(xì)化項目資金預(yù)算信息，做好基建養(yǎng)護管理經(jīng)費預(yù)算編列工作。

（四）創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投資模式

充分挖掘項目回報機制，建立健全項目收費機制，積極實施以公共交通為導(dǎo)向的綜合開發(fā)模式（TOD）以及以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的綜合開發(fā)模式（EOD），將交通與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的外部收益內(nèi)部化，切實提高項目的財務(wù)可行性。同時，通過引入先進管理技術(shù)方法與專業(yè)運營管理人員，切實提高項目運營效率，由建設(shè)開發(fā)模式向全生命周期開發(fā)模式轉(zhuǎn)型。繼續(xù)推進基礎(chǔ)設(shè)施債券融資體系建設(shè)，進一步降低融資成本，延長債務(wù)期限，并鼓勵保險等長期資金通過債券或股權(quán)形式積極參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。

（趙惠，中國宏觀經(jīng)濟研究院投資所副研究員。牛嘉瑋，中國社會科學(xué)院大學(xué)博士生）