構建巨災保險的多層次風險分擔機制

近年來，全球自然災害呈現頻發高發的態勢，具有不確定性強、災害損失大、連鎖性強等特征。面對巨災損失，我國主要通過財政撥款等傳統行政救災機制來應對，財政資金負擔較重、壓力較大。與此同時，我國巨災保險的整體保險賠付與國際成熟保險市場相比仍有一定差距，還有大量損失不能被保險覆蓋。尤其是隨著自然災害脆弱性持續增加，巨災保險的發展面臨著賠付成本提升和保險覆蓋面不足的壓力，作為災害治理重要金融工具的巨災保險制度仍處于探索發展中。其中，多層次風險分擔機制是巨災保險制度重要的組成部分，有助于為巨災保險的運轉提供安全保障預期，推動巨災保險的有效供給和可持續性發展，完善巨災保險的保障體系建設。為提升巨災保險的風險保障能力，國際上比較

通行的做法是在發展保險市場的同時，重視政府與資本 市場的參與，建立由投保人、保險市場、再保險市場、 巨災證券等資本市場、巨災保險基金等共同構成的巨災 保險多層次風險分擔機制，通過多元主體的參與、在市 場—社會效用標準下拓展巨災風險的可保性，為巨災保 險的功能發揮奠定了風險保障基礎。 構建多層次風險分擔機制為巨災保 險提供風險保障 近年來，巨災保險多層次風險分擔機制的發展日 益受到關注。2021年12月，國務院印發的《“十四五” 國家應急體系規劃》提出，強化保險等市場機制的積極 作用，探索建立多渠道多層次的風險分擔機制，大力發展巨災保險。2024年4月，國家金融監管總局印發《關于推動綠色保險高質量發展的指導意見》，強調推動巨災保險發展，擴大巨災保險覆蓋面，運用再保險有效分散風險，研究探索通過巨災債券等新型風險轉移方式拓寬風險分散渠道，推動形成多層次多維度的巨災風險分散體系，提升行業巨災風險承擔能力等。2024年9月， 國務院印發《關于加強監管防范風險推動保險業高質量發展的若干意見》，提出豐富巨災保險保障形式。堅持政府推動、市場運作原則，探索建立多渠道多層次巨災保險保障機制。實踐中，我國巨災保險的多層次風險分擔機制仍處于探索發展階段。

其中，我國巨災保險風險分擔機制中，投保人和保險機構是傳統的風險承擔者。投保人常常承擔著風險的第一層損失，投保人是巨災保險產品的購買者，為避免其對巨災風險分散機制產生路徑依賴、鼓勵其更多參與到災害預防中，需要求投保人在可負擔的范圍內以自留的方式承擔小額度部分風險，如設置免賠額、免賠率等；保險機構承擔著巨災保險自留保費所對應的第二層損失，與此同時，保險機構在業務開展過程中，除了進行災后賠付，還通過發揮風險減量、防災減災功能進行有效的風險控制。

再保險是保險機構之后的巨災風險分散制度安排，常規、簡單的風險通常由保險機構直接面對，而超過自留額、波動頻率較大的風險則由再保險機構來進行風險分散。早在2016年，我國出臺的《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》中就提出按照“風險共擔、分級負擔”的原則分擔損失，其中，再保險機構承擔地震巨災保險分入保費對應的第三層損失。2024年2 月，國家金融監督管理總局、財政部出臺《關于擴大城鄉居民住宅巨災保險保障范圍進一步完善巨災保險制度的通知》，擴展巨災保險的損失分層安排，按照城鄉居民住宅地震巨災保險制度的標準得以延續。目前，我國的再保險機構在為巨災保險提供技術支持和再保保障、承擔超額風險份額等方面發揮著重要作用，并助力多個省份巨災保險試點落地實施。

巨災債券是使用資本市場來分散巨災風險的一種重要方式，有助于化解傳統的保險和再保險在承保巨災保險特別是巨災后市場保障能力不足的問題，其將和保險相關的一些非金融性風險進行證券化，將發行收益與特定巨災損失相連接。近年來，全球巨災債券的發行規模持續上升，整體投資收益較高，巨災債券存續額已接近年均保險損失的一半，成為部分國家巨災保險損失分擔的重要組成部分。2023年，全球巨災債券余額約450億美元，發行量為164億美元，近十年增速為7%。相比之下， 我國的巨災債券發展仍處于探索階段，2015年我國在百慕大發行了首筆巨災債券，2021年和2022年，內地機構成功在香港發行了兩筆巨災債券，實踐了設立、發行、注銷等全流程運作。當前，加快培育我國巨災債券市場具有積極意義。由于我國巨災保險市場發展主要依靠財政資金采購巨災保險服務，加上再保險承保能力有限，巨災債券可以通過市場化的方式將政策性巨災保險的風險分散到資本市場，有助于減輕財政壓力、保障保險市場安全。

巨災保險基金一般包括按照保費收入一定比例逐年計提的準備金或從財政安排的公共巨災保險經費中專門定期計提的準備金，用于大災年份中保險機構、再保險等未能覆蓋的風險損失，從時間上分散應對災害的償付能力風險。當前，我國巨災保險基金仍處于探索發展中，當前城鄉居民住宅巨災保險制度中主要對從保費收入中提取的準備金進行了規定，要求其按照相關管理辦法從保費中提取、以專項準備金余額為限，單獨立賬、逐年滾存。其中，專項準備金在我國城鄉居民住宅巨災保險制度中，承擔第四層保險損失。在此基礎上，如損失仍不能被覆蓋，通過由財政提供支持或通過巨災債券等緊急資金、啟動賠付比例回調機制等進行賠付，承擔著第五層和兜底的保險損失。當前，我國尚未建立全國層面的巨災保險基金，部分地方從財政經費和保費收入中計提巨災風險準備金，在臺風、農業巨災風險等領域進行了初步探索。

巨災保險多層次風險分擔機制發展中面臨的挑戰

當前，我國巨災保險多層次風險分擔機制尚未發展成熟。一方面，保險和再保險、巨災債券等各類風險分擔機制發展尚不充分；另一方面，各層次之間缺乏系統性整合，主要體現在以下方面。

保險和再保險機構等面臨著可持續發展挑戰，風險減量能力還有待提升。目前，保險和再保險機構等主要基于已掌握的巨災數據、利用災害風險概率損失模型定價進行運營，然而，近年來愈發高頻的自然災害及其次生災害風險導致賠償損失不斷增加。自1994年以來， 全球自然災害造成的保險損失每年增長5.9%，而全球GDP的增速為2.7%，累積損失與創造財富之比已增加一倍多。在此背景下，保險和再保險機構等不僅對于巨災的預測難度增加、風險減量能力有限，而且面臨著高額賠付，影響著其承保能力的可持續性。在風險減量方面，我國保險業對于災害原始數據的獲取能力仍較弱， 數據質量、更新頻率等難以滿足高質量的風險模型開發、建設等需求，影響著其風險識別、預警、排查等能力的發揮。

巨災再保險的產品支持性不足、覆蓋率有限，其作用發揮仍有提升空間。一方面，巨災再保險產品的多樣性和創新性不足，尤其在風險量化分析評估、巨災產品及解決方案的提供等方面對保險機構的支持仍較為有限。另一方面，再保險主要參與了城鄉居民住宅巨災保險、政府巨災賠付率超賠項目及各類單個政府項目等， 呈現出碎片化發展狀態、覆蓋率不高，整體上尚未形成架構成熟的巨災再保險體系。

巨災債券面臨著制度發展與市場發展雙重困境。一是巨災債券相關法律和管理制度不成熟。巨災債券是一種保險連結證券的創新型風險管理工具，一般由保險公司、再保險公司、政府部門、企業等發行人委托中介機構設立一家從事單一特殊目的交易的保險公司（SPI），為了規避發行人和投資者之間的信用風險，需由SPI發行收益與巨災損失相連接的債券。目前，我國對于SPI的設立、監管等尚缺乏相關規定，國際上對于SPI在資本金、豁免償付能力等方面的要求遠低于普通保險公司，與我國保險法規定的設立保險公司需滿足最低2億元注冊資本的要求也有較大差距。同時，尚缺乏關于SPI、巨災債券發行、交易、債券額度及相關稅務問題等方面的管理制度。二是巨災債券的市場建設有待加強。從供給側來看，由于我國巨災保險發展程度不高、總體市場規模有限，市場發行巨災債券、將其作為風險保障工具的需求度有限。同時，巨災債券還可能面臨著較高的發行成本、復雜的運作流程，涉及巨災風險模型建構、風險評估、由權威的資信評級機構進行信用評級等環節，而我國在上述方面尚未達到成熟市場的專業水平。此外，巨災債券的購買人一般為特定的機構投資者，還存在著發行失敗的可能。從需求側來看，國內資本市場正處于發展中，對于未正式在境內發行、風險收益信息不明確的巨災債券，相關的投資群體尚處于培育之中。同時，由于國際上巨災債券信用評級較低及其市場發展初期的低標準化和低流動性，在國內大多數投資者具有風險回避傾向的背景下，影響到其投資意愿和配置需求。

巨災保險基金的發展較為分散、規模不足。我國尚未在全國層面建立巨災保險基金，多由保險機構層級進行管理、從保費中分散提取巨災準備金，在管理主體、資金來源上較為單一。同時，資金額度仍難以覆蓋異態巨災風險大額度損失。在我國巨災保險的試點實踐中，由于巨災風險評估能力及保險機構承保能力相對有限等因素，準備金的提取金額相對既往巨災風險的年度最大損失評估偏低。此外，巨災保險基金的運作效率仍有提升空間，其作用機制與風險承擔力、支出規模與影響力、使用效率與社會效益等方面的研究有待加強。

此外，在巨災保險制度中上述各要素發展不充分的情況下，我國巨災保險多層次風險分擔機制還存在著系統性發展不足，各要素之間尚未形成充分互動、功能互補。例如，巨災保險數據模型等在各主體之間的共享機制、再保險對于保險的支持機制、資本市場對于保險、再保險或巨災保險基金的資金儲備擴大和流動等功能發揮、巨災保險基金對巨災債券的融資擔保支持等方面還有待加強，同時，財政資金在縱向時間周期中對于巨災保險基金等的補充功能、巨災保險基金的保值增值運轉機制等還需要進一步完善。

推動構建巨災保險多層次風險分擔機制構建的路徑

未來，需積極推進巨災保險多層次風險分擔機制的系統化發展，既重視對各類風險分擔機制的分別推動，也關注多層次之間的互動，具體可考慮從以下方面入手。

進一步提升保險和再保險機構的風險減量能力， 通過數據賦能強化其發展的持續性。發揮保險、再保險機構等在數據資源聚合、跨行業數據連接等方面的潛力，通過科技賦能進行數據整合和分析，助力巨災保險的風險量化。一是需探索完善政府與企業之間、行業之間的巨災數據共享機制。當前，風險減量管理中尚未實現全領域數據互聯互通，需進一步通過連接氣候、地震等災害歷史數據以及建筑物、人員、設備等關鍵過程數據來預告潛在風險，加強政府、再保險機構和保險機構、社會大眾之間的數字化協同。在以數據共享為基礎增強巨災風險識別能力的同時，需打通風險減量服務的“最后一公里”，設立一線風險災害信息處置的“第一響應人”。二是使巨災模型、3S技術（地理信息系統、遙感技術、全球定位系統）、云服務、大數據、區塊鏈等科技手段融入保險和再保險的全流程業務和風險減少服務。三是夯實巨災模型這一量化巨災風險的基礎。近年來，我國已自主研發了地震、洪澇、臺風等巨災模型，下一步需加快推進巨災模型的研發和升級，對氣候風險領域及野火災、泥石流等災害頻發的領域實現巨災模型全覆蓋。在此過程中，需加強與人工智能平臺和相關政府部門的合作，建立損失數據庫及自然災害風險分析模型和巨災模型智能平臺等。

加強供給側改革、建立保障功能更為完備的再保險產品供給體系。首先，擴大再保險覆蓋范圍。積極培育巨災再保險市場，提升再保險市場的供給與需求，完善巨災再保險市場基礎設施、制度體系等。其中，需重視再保險的公共性，加強對再保險參與政策性和商業巨災保險等項目的政策支持，建立標準化的再保險公共產品體系。其次，再保險需注重為巨災保險提供穩定承保能力支持，提升專業性和有效性。在產品開發、定價風控、產品服務創新等方面為直保公司提供技術賦能，為其輸出更為專業的公共產品、實現持續發展奠定基礎。

重視巨災債券制度框架建設，培育促進其發展的市場環境。首先，為巨災債券的發展創造基礎條件。以促進市場培育和發展、減少過多限制性條件為基本理念，探索研究制定巨災債券相關的法律法規和制度規范，對SPI的設立條件和運行、巨災債券發行和交易規則、巨災債券的監管等作出規定。其次，創新巨災債券市場的激勵機制，激發有效需求。探索巨災債券發行費用補貼、稅收減免、設立信用擔保機構或部分引入政府信用、巨災保險基金對巨災債券進行融資擔保等機制， 吸引保險機構、再保險機構等多元主體發行巨災債券。培育專業化程度高的服務商及風險損失評估公司、資信評級機構、風險模型機構等中介機構，嚴格設定準入條件，打造完備的服務生態。同時，積極培育市場環境， 通過多種方式提升投資者參與度。例如，明確巨災債券的風險收益信息、降低信息的不對稱性，鼓勵國內投資者對海外巨災債券試點投資、探索將巨災債券納入傳統投資組合等。

建設國家層面統籌的巨災保險基金，更好地提供巨災風險保障。在當前各領域、機構分散管理巨災保險準備金的基礎上，探索構建由政府主導、巨災保險和再保險機構等共同參與的巨災保險基金，整合各方力量、提高資金配置效率，以更好地化解風險。成立統一管理和協調巨災保險基金的機構，對基金進行統籌管理、集中運營，對基金的償付能力進行監督。設立中央和地方不同層次的巨災保險基金，注重地方巨災保險基金的地域性、差異性特點，發揮中央層面基金對地方層面基金的再保險職能。在資金來源上，可探索政府、市場、社會共同合作的方式，包括國家和地方財政資金和稅收、保險和再保險機構的保費提取、社會捐贈等。

（作者陳偲系中共中央黨校〔國家行政學院〕報刊社副編審，陳經偉系中國社會科學院金融研究所執行研究員）

責任編輯：孫 爽