流域水電開發(fā)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究現(xiàn)狀及應(yīng)用探討

摘要：

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)各利益相關(guān)方資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)互惠的重要手段，對于促進(jìn)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境服務(wù)均等化與發(fā)展公平化具有十分重要的意義。以流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢⒃瓌t、模式、基準(zhǔn)、資金來源等相關(guān)理論為切入點(diǎn)，分析目前流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯楷F(xiàn)狀。結(jié)合流域水電開發(fā)的特點(diǎn)，分析了流域水電開發(fā)的橫向生態(tài)補(bǔ)償及資金來源，探討了流域橫向生態(tài)補(bǔ)償模式在金沙江中游流域水電開發(fā)環(huán)境管理中的應(yīng)用，并提出面向流域上下游發(fā)電企業(yè)間的橫向補(bǔ)償機(jī)制和面向項目管理的橫向考核獎懲機(jī)制兩方面的應(yīng)用建議。

關(guān)鍵詞：

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償； 水電開發(fā)； 環(huán)境管理； 金沙江中游

中圖法分類號：TV213.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2025.01.002

文章編號：1006-0081（2025）01-0008-05

0 引 言

橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、協(xié)調(diào)地區(qū)間利益關(guān)系的重要制度。它是一種以市場和經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合去調(diào)節(jié)流域相關(guān)利益方之間關(guān)系的制度安排，是解決流域環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的有效途徑［1］。流域生態(tài)補(bǔ)償通常以兼顧上下游、左右岸等利益相關(guān)方，體現(xiàn)公平公正為原則，通過在流域范圍內(nèi)采取一定的生態(tài)補(bǔ)償政策對犧牲利益的一方進(jìn)行合理的補(bǔ)償，來促進(jìn)流域的可持續(xù)發(fā)展，并最終實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境效益和社會經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。

中國流域橫向生態(tài)補(bǔ)償始于2007年，原生態(tài)環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，將建立流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制明確為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償四大重點(diǎn)領(lǐng)域任務(wù)之一。黨的十八大以來，中國對流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的頂層設(shè)計進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和總體部署，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次納入橫向生態(tài)補(bǔ)償概念，2015年9月印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出制定橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法的要求，2021年《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》對橫向生態(tài)補(bǔ)償制度做出了具體規(guī)定，2024年4月印發(fā)的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》明確了橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶⒎绞健⒈Ｕ虾捅O(jiān)督管理等。自2012年新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)之后，中國目前已在21個省份的20個流域（河段）建立起跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，未來流域橫向生態(tài)補(bǔ)償將會得到長足的發(fā)展。本研究對流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，并結(jié)合流域水電開發(fā)實(shí)際需要進(jìn)行深入應(yīng)用討論，對于促進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵及應(yīng)用延伸具有重要意義。

1 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償研究現(xiàn)狀

1.1 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償概念

生態(tài)補(bǔ)償最早出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代，國際上常稱其為生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（Payment for Ecosystem Services，PES），即通過行政手段或制度安排平衡各利益相關(guān)方之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)供給和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，其本質(zhì)是對生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)者的支付［2-3］。國內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償則更多地體現(xiàn)為以政府為主導(dǎo)的制度性安排，通過財政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場機(jī)制補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制對按照規(guī)定或約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個人予以補(bǔ)償?shù)募钚灾贫劝才牛?］，并逐步發(fā)展為政府、市場和社會多元參與的理論體系。

橫向生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ街唬菫閷?shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與可持續(xù)利用，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段協(xié)調(diào)生態(tài)提供區(qū)與生態(tài)受益區(qū)利益關(guān)系的制度安排［5］。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償則是在江河流域上下游、左右岸、干支流區(qū)域之間協(xié)調(diào)生態(tài)提供區(qū)或利益受損區(qū)與生態(tài)受益區(qū)利益關(guān)系的制度安排，建立生態(tài)服務(wù)的市場交換關(guān)系。由此可知，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w為生態(tài)受益方，客體則為生態(tài)提供區(qū)或利益受損區(qū)，主客體之間無直接的行政從屬關(guān)系，更強(qiáng)調(diào)彼此之間的經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)責(zé)任。

1.2 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

在流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償方面，以“誰受益，誰補(bǔ)償”為基本原則［6］來確定流域上下游、左右岸、干支流之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。從辯證角度，“受益者”既包括流域生態(tài)資源的直接使用者、間接受益者，也應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境的破壞者。因此，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)施的過程中主要有破壞者補(bǔ)償、使用者補(bǔ)償、受益者補(bǔ)償?shù)葞状笤瓌t。

（1） 破壞者補(bǔ)償原則。該原則主要針對行為主體對公益性的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響，從而導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化的行為進(jìn)行補(bǔ)償，主要適用于生態(tài)問題責(zé)任的確定。

（2） 使用者補(bǔ)償原則。生態(tài)資源屬于公共資源，具有稀缺性，生態(tài)環(huán)境資源的占用者應(yīng)向國家或公眾利益代表提供補(bǔ)償，主要適用于占用耕地、采伐利用木材、礦產(chǎn)資源開發(fā)等事件中。

（3） 受益者補(bǔ)償原則。在區(qū)域之間或者流域上下游間受益者應(yīng)該對生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能提供者支付相應(yīng)的費(fèi)用。例如，對區(qū)域生態(tài)安全具有重要意義的江河源頭區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等區(qū)域的保護(hù)與建設(shè)，受益者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其保護(hù)與建設(shè)的主要責(zé)任。區(qū)域或流域內(nèi)的公共資源，由公共資源的全部受益者按照一定的分擔(dān)機(jī)制承擔(dān)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。

1.3 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?/p>

生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ桨ㄙY金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等多種方式。此外，碳交易、水權(quán)交易等隱式生態(tài)補(bǔ)償方式也在不斷研究中。其中，資金補(bǔ)償為最常見、最直接的生態(tài)補(bǔ)償模式，包括財政轉(zhuǎn)移支付、市場交易補(bǔ)償?shù)龋还步▓@區(qū)是指上下游政府共建工業(yè)園區(qū)，按比例對稅收進(jìn)行分成的生態(tài)補(bǔ)償方式；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指流域內(nèi)下游發(fā)達(dá)地區(qū)通過提供資金、技術(shù)及項目轉(zhuǎn)移等來援助中上游地區(qū)，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)用領(lǐng)域多見于跨省流域或省域內(nèi)（地）市際間的大江大河，或較大支流及經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)責(zé)任連接緊密的區(qū)域之間。典型的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償模式為流域上下游所在政府自主協(xié)商決定的橫向生態(tài)補(bǔ)償模式，通常應(yīng)用于相鄰的省域間或省域內(nèi)相鄰的市際間，通過協(xié)商談判簽訂“對賭”協(xié)議［7-8］，把各方均能接受的補(bǔ)償基準(zhǔn)設(shè)定為考核目標(biāo)，從而建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

在長江流域，安徽省與江西省簽訂《長江流域（贛皖段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，以長江干流巷口斷面和重要支流閶江鎮(zhèn)埠斷面的月均水質(zhì)類別作為補(bǔ)償基準(zhǔn)，建立長江流域（贛皖段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；湖北省與重慶市通過簽訂橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，以渝鄂兩省跨界的長江干流培石斷面、長江支流唐巖河周家壩斷面的水質(zhì)考核情況為補(bǔ)償基準(zhǔn)，建立長江流域跨省橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。在黃河流域，寧夏回族自治區(qū)與內(nèi)蒙古自治區(qū)簽署《黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，以黃河寧夏—內(nèi)蒙古段麻黃溝斷面當(dāng)年水質(zhì)的年均值達(dá)標(biāo)情況為補(bǔ)償基準(zhǔn)，建立黃河流域?qū)幭亩螜M向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；河南省與山東省簽訂《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，以豫魯跨省界斷面，即劉莊國控斷面的水質(zhì)年均值為補(bǔ)償基準(zhǔn)，建立黃河流域跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。貴州省通過《貴州省赤水河等八大流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，以水質(zhì)、水量目標(biāo)為補(bǔ)償基準(zhǔn)，在境內(nèi)的烏江、沅江、赤水河等八大流域上下游（州）市際建立了橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1.4 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償主要考核基準(zhǔn)

隨著實(shí)踐的不斷深入，中國典型的流域生態(tài)補(bǔ)償基準(zhǔn)包括了水量、水質(zhì)、污染物濃度、上游行為管控等，從國內(nèi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽?yīng)用來看，目前的補(bǔ)償基準(zhǔn)仍然以水量、水質(zhì)為主。

（1） 水質(zhì)補(bǔ)償基準(zhǔn)。水質(zhì)補(bǔ)償基準(zhǔn)是流域橫向生態(tài)補(bǔ)償基準(zhǔn)最常見的指標(biāo)之一，通常以協(xié)議雙方間的跨界水質(zhì)監(jiān)測斷面的水質(zhì)目標(biāo)作為補(bǔ)償基準(zhǔn)。達(dá)到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，下游政府向上游政府支付約定的生態(tài)補(bǔ)償資金，未達(dá)到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，上游政府向下游政府支付生態(tài)補(bǔ)償資金。在實(shí)際補(bǔ)償過程中，補(bǔ)償金額通常采用式（1）進(jìn)行計算。

Q1=A1×|N優(yōu)-N劣| （1）

式中：Q1為斷面水質(zhì)補(bǔ)償金額，萬元；A1為一次考核補(bǔ)償?shù)慕痤~，萬元；N優(yōu)為跨界斷面水質(zhì)優(yōu)于水質(zhì)目標(biāo)的月數(shù)；N劣為跨界斷面水質(zhì)劣于水質(zhì)目標(biāo)的月數(shù)。當(dāng)N優(yōu)gt;N劣時，下游方應(yīng)補(bǔ)償上游方；當(dāng)N優(yōu)lt;N劣時，上游方應(yīng)補(bǔ)償下游方。

（2） 水量補(bǔ)償基準(zhǔn)。水量補(bǔ)償基準(zhǔn)以協(xié)議雙方間的跨界水量監(jiān)測斷面的水量目標(biāo)為補(bǔ)償基準(zhǔn)，水量目標(biāo)一般以雙方確定的余額總水量目標(biāo)和日均最小下泄流量目標(biāo)為準(zhǔn)。補(bǔ)償金額計算公式見式（2）。

Q2=A2×|N高-N低| （2）

式中：Q2為斷面水量補(bǔ)償金額，萬元；A2為一次考核補(bǔ)償?shù)慕痤~，萬元；N高為跨界斷面月總水量或日均最小下泄流量高于水量目標(biāo)的月數(shù)；N低為跨界斷面月總水量或日均最小下泄流量低于水量目標(biāo)的月數(shù)。當(dāng)N高gt; N低時，下游方應(yīng)補(bǔ)償上游方；當(dāng)N高lt;N低時，上游方應(yīng)補(bǔ)償下游方。

1.5 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金來源和去向

1.5.1 資金來源

國際上，生態(tài)補(bǔ)償資金來源較為豐富，市場化、社會化特征明顯。歐洲許多國家通過設(shè)立環(huán)境稅、征收生態(tài)服務(wù)費(fèi)等方式，為生態(tài)補(bǔ)償提供穩(wěn)定資金來源。美國的私營部門參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性較高，通過設(shè)立基金會、企業(yè)社會責(zé)任項目等，成為生態(tài)補(bǔ)償資金的重要補(bǔ)充。此外，國際組織和多邊金融機(jī)構(gòu)的資助也為一些跨國界生態(tài)補(bǔ)償項目提供了重要支持。

中國在對生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟粩嘌芯亢吞剿髦幸残纬闪艘哉斦度霝橹鳎鐣⑵髽I(yè)和個人參與為輔的多元化的生態(tài)補(bǔ)償資金籌集機(jī)制。中央和地方政府設(shè)立的各類生態(tài)補(bǔ)償基金不斷壯大，同時鼓勵通過公益捐贈、生態(tài)旅游收入、綠色金融產(chǎn)品等方式籌集資金。例如，一些地區(qū)通過發(fā)行綠色債券、設(shè)立生態(tài)公益信托等方式，有效吸引了社會資本投入生態(tài)保護(hù)。

張叢林等［9］提出“生態(tài)銀行”概念，以流域為單位設(shè)立“生態(tài)銀行”，對流域下游地區(qū)利益相關(guān)方用水收取的水資源稅費(fèi)和對高耗能、高污染企業(yè)收取的生態(tài)環(huán)保稅及水電站的部分發(fā)電和供水收益納入“生態(tài)銀行”，其中的資金主要用于保障流域上游地區(qū)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、生態(tài)環(huán)境的治理，以及推動各類市場化運(yùn)營資金的融合互補(bǔ)。

1.5.2 資金去向

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔詾閷?shí)現(xiàn)流域上下游間資源互補(bǔ)、協(xié)同治理，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合目前國內(nèi)長江、黃河等流域開展的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償案例，補(bǔ)償資金主要用于所在流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、水污染防治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保能力建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級等方面。

2 流域水電開發(fā)的橫向生態(tài)補(bǔ)償

2.1 流域水電開發(fā)相關(guān)的橫向生態(tài)補(bǔ)償

水電資源開發(fā)涉及的生態(tài)補(bǔ)償問題比較復(fù)雜，既要協(xié)調(diào)水電開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，又要促進(jìn)水電資源可持續(xù)利用與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。隨著水電開發(fā)規(guī)模和范圍的擴(kuò)大，國家和地方政府先后出臺了相關(guān)條例，提出征收補(bǔ)償費(fèi)用，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2006年，國務(wù)院頒布《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，規(guī)定了大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。2008年，四川省人民政府正式批復(fù)《四川省建立水電資源有償使用和補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)方案》，提出征收水電資源開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)，建立水電開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償和利益共享機(jī)制。

水電開發(fā)項目補(bǔ)償主要包含兩方面，增益補(bǔ)償和抑損補(bǔ)償。對于增益補(bǔ)償，目前的主要方式為政策補(bǔ)償，包括政府給水電開發(fā)企業(yè)適當(dāng)放寬政策、一定的稅費(fèi)優(yōu)惠，以及通過調(diào)整水電上網(wǎng)電價等方式進(jìn)行補(bǔ)償。對于抑損補(bǔ)償，根據(jù)現(xiàn)行的法規(guī)和文件，水電開發(fā)者需支付具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的相關(guān)費(fèi)用，包括林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、草原植被恢復(fù)費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、水土流失治理費(fèi)、水資源費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、耕地占用稅等；此外，還需考慮針對生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)措施費(fèi)用。

2.2 流域水電開發(fā)橫向生態(tài)補(bǔ)償資金來源

根據(jù)國內(nèi)流域水電開發(fā)運(yùn)行現(xiàn)狀，除政府財政投入、社會、企業(yè)、個人等資金來源外，流域水電開發(fā)的橫向生態(tài)補(bǔ)償來源可從綠色電力交易、電價補(bǔ)貼等資金方面探討。

（1） 綠色電力交易。2021年9月，國家發(fā)展改革委、國家能源局批復(fù)《綠色電力交易試點(diǎn)工作方案》，明確了綠色電力交易的定義和交易框架、綠色電力產(chǎn)品的市場化定價機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了綠色電力交易的優(yōu)先原則，如綠色電力交易作為獨(dú)立交易品種、優(yōu)先組織有綠色電力消費(fèi)需求的市場主體開展市場化交易、綠色電力交易對應(yīng)的合同優(yōu)先執(zhí)行及優(yōu)先結(jié)算等。在方案中，綠色電力交易的價格未設(shè)限制，鼓勵交易價格可高于發(fā)電企業(yè)定的上網(wǎng)價格和電網(wǎng)企業(yè)收購的價格，由此帶來的收益分配給對應(yīng)的發(fā)電企業(yè)。水電作為綠色電力之一，可享受優(yōu)先原則，綠色電力交易的收益可作為開展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源之一。

（2） 碳排放補(bǔ)償機(jī)制。水電是重要的清潔可再生能源，運(yùn)行期碳排放量極少，對國家節(jié)能減排尤其是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要的意義。水電資源地犧牲一定的利益大力支持建設(shè)水電清潔能源，其受損的利益可通過建立碳排放補(bǔ)償機(jī)制［10］，提高上網(wǎng)電價的方式返還給發(fā)電企業(yè)，再通過發(fā)電企業(yè)執(zhí)行橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)換為對水電資源地的補(bǔ)償資金。

3 流域水電開發(fā)橫向生態(tài)補(bǔ)償在環(huán)境管理中的應(yīng)用探討

3.1 金沙江中游流域水電開發(fā)現(xiàn)狀

以金沙江中游流域水電開發(fā)為例來闡述橫向生態(tài)補(bǔ)償在環(huán)境管理中的應(yīng)用。金沙江中游是中國水能資源最豐富的河段之一，共規(guī)劃有8級電站，如表1所示，其中龍盤水電站為多年調(diào)節(jié)電站，梨園、阿海、龍開口、魯?shù)乩娬緸槿照{(diào)節(jié)電站，金安橋、觀音巖水電站為周調(diào)節(jié)電站，兩家人水電站為無調(diào)節(jié)電站。

3.2 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償在金沙江中游水電開發(fā)環(huán)境管理中的應(yīng)用探討

根據(jù)前面的論述，橫向生態(tài)補(bǔ)償目的是在生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域建立起生態(tài)服務(wù)的市場交換關(guān)系，從而使生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化［11］。基于此特點(diǎn)，在流域水電開發(fā)的參建企業(yè)、上下游發(fā)電企業(yè)的環(huán)境管理過程中，可引入橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾砟Ｊ剑ㄟ^在發(fā)電企業(yè)間、參建企業(yè)間設(shè)置生態(tài)環(huán)境基金銀行和對賭式考核目標(biāo)，促進(jìn)水電開發(fā)建設(shè)期和運(yùn)行期的環(huán)境保護(hù)工作。

3.2.1 面向流域上下游的橫向補(bǔ)償機(jī)制

金沙江中游水電開發(fā)共有華電、漢能（原華睿）、華能、大唐、四川能投、川投集團(tuán)6家開發(fā)企業(yè)，是中央企業(yè)和地方企業(yè)、國有企業(yè)和民營企業(yè)共同開發(fā)的流域開發(fā)體制。為統(tǒng)一金沙江中游的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，促進(jìn)金沙江中游梯級水電開發(fā)和環(huán)境保護(hù)要求相互協(xié)調(diào)，成立了國內(nèi)首家大型流域水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理中心。

為更好地發(fā)揮流域環(huán)境保護(hù)管理中心的職責(zé)和任務(wù)，參考橫向生態(tài)補(bǔ)償中的“生態(tài)銀行”模式，在流域環(huán)保中心建立“生態(tài)環(huán)境基金銀行”，基金來源可通過流域環(huán)境保護(hù)管理協(xié)調(diào)會議經(jīng)各家業(yè)主協(xié)商確定。上下游各企業(yè)間橫向補(bǔ)償?shù)娜蝿?wù)主要包括：① 生態(tài)環(huán)境基金比例與各發(fā)電企業(yè)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任和履行情況掛鉤，用于約束各家發(fā)電企業(yè)的環(huán)保行為；② 補(bǔ)償在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中犧牲利益的發(fā)電企業(yè)，尤其上游龍頭水庫建成后，作為唯一具有多年調(diào)節(jié)能力的電站，其巨大的庫容對金沙江中游的水能、徑流、洪水等均能起到很好的調(diào)節(jié)作用，對其下游河段的各電站有一定的徑流補(bǔ)償作用；③ 流域支流保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償。

結(jié)合流域上下游橫向補(bǔ)償?shù)娜蝿?wù)，經(jīng)初步研究，橫向補(bǔ)償舉措可包括：① 資金來源可從各發(fā)電企業(yè)的綠證收益或發(fā)電效益中籌集一定比例的資金存入生態(tài)環(huán)境基金銀行中，用于流域上下游各電站環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用。② 在環(huán)境管理的過程中，建議研究制定關(guān)于生態(tài)環(huán)境基金支付及補(bǔ)償管理的相關(guān)制度和管理辦法，規(guī)定流域內(nèi)各發(fā)電企業(yè)需支付的生態(tài)環(huán)境基金金額、補(bǔ)償情景、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額等內(nèi)容，形成各發(fā)電企業(yè)深度參與、積極聯(lián)動的流域環(huán)境管理機(jī)制，激活流域環(huán)保中心在流域環(huán)境管理中的統(tǒng)籌作用。

3.2.2 面向項目管理的橫向考核獎懲機(jī)制

水電開發(fā)建設(shè)期，各參建企業(yè)在履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中除考核和監(jiān)督管理措施外，亦可通過參考流域橫向生態(tài)補(bǔ)償模式建立面向項目管理的橫向考核獎懲機(jī)制。

橫向考核獎懲機(jī)制主要舉措包括：① 通過合同條款的方式在建管公司與各參建單位之間約定考核原則、考核目標(biāo)、考核機(jī)制、獎懲制度等內(nèi)容，約定合同額的一定百分比作為環(huán)境保護(hù)考核獎懲費(fèi)用，同時設(shè)立“生態(tài)環(huán)境基金”賬戶，突出項目建設(shè)過程中的環(huán)保水保責(zé)任和監(jiān)督考核。② 根據(jù)施工單位、監(jiān)理單位、監(jiān)測單位等參建單位的環(huán)保水保目標(biāo)責(zé)任，明確參建單位考核時間、考核標(biāo)準(zhǔn)，以每次考核的排序結(jié)果為準(zhǔn)，將考核獎懲費(fèi)用的支付與考核結(jié)果掛鉤，對環(huán)保水保考核不合格的單位，考核獎懲費(fèi)用暫緩支付，待整改合格后再支付，整改后仍不滿足考核標(biāo)準(zhǔn)的單位，可視情況扣除一定比例的考核獎懲費(fèi)用作為罰金，相關(guān)罰金納入“生態(tài)環(huán)境基金”賬戶中；對于環(huán)保水保考核合格的單位，按合同約定支付考核獎懲費(fèi)用；對于環(huán)保水保考核優(yōu)秀且排位靠前的單位，可從“生態(tài)環(huán)境基金”中提取一定比例作為獎金予以獎勵。該模式可從項目建設(shè)開始即敦促各參建單位提升環(huán)保水保意識，重視環(huán)保水保措施落實(shí)，并在各單位間形成比趕超越的良性競爭過程，確保獎罰制度真正發(fā)揮作用。

4 討論與展望

國家相繼出臺了一系列關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)，國內(nèi)多個省份多個流域間建立了流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在概念、原則、模式、基準(zhǔn)、資金來源等方面形成了一整套流域橫向生態(tài)補(bǔ)償理論體系。隨著國家對生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展的要求不斷深化，未來流域橫向生態(tài)補(bǔ)償需更進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)體系，構(gòu)建長效補(bǔ)償機(jī)制，探討設(shè)立橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，并加大社會力量的參與力度，不斷深化橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在宏觀、微觀等多領(lǐng)域的應(yīng)用。

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（編輯：江 文）

Research status and application of horizontal ecological compensation mechanism for basin hydropower development

HU Yajie，DONG Leihua，JIN Yi

（POWERCHINA Beijing Engineering Corporation Limited，Beijing 100024，China）

Abstract：

Horizontal ecological compensation in the basin is an important means to achieve resource complementary and economic reciprocity among various stakeholders within the basin，which is of great significance in promoting the equalization of ecological environment services and development equity within the basin.From the concepts，principles，models，benchmarks，funding sources，and other related theories of horizontal ecological compensation in river basins，we analyzed the current research status of horizontal ecological compensation in river basins.By combining the characteristics of hydropower development in river basins，the horizontal ecological compensation and funding sources related to hydropower development were analyzed，and the deepening application of the horizontal ecological compensation model in environmental management of hydropower development in the middle reaches of Jinsha River basin was explored.We proposed the application suggestions in two aspects，the horizontal compensation mechanism for upstream and downstream power generation enterprises in the basin and reward and punishment mechanism of horizontal assessment for project management.

Key words：

horizontal ecological compensation of basin； hydropower development； environmental management；middle reaches of Jinsha River