歐盟貿易委員“上新”，中歐經貿關系走向何處

2024年12月1日，由馮德萊恩任主席的新一屆歐盟委員會正式就職，任期五年。在當前世界經濟格局快速演變，歐盟經濟政策轉向保護主義、干預主義及中歐貿易摩擦更趨頻繁之際，新一屆歐委會的對外經貿政策、特別是對華經貿政策走向備受關注。其中，頗為重要的貿易委員一職由來自斯洛伐克的塞夫柯維奇擔任，他對中歐經貿關系的認知與舉措將對至少未來五年雙邊經貿關系的發展帶來重要影響。

對華貿易政策正式與“經濟安全”掛鉤"

與上任歐盟貿易委員的職責有所不同，新任貿易委員塞夫柯維奇在負責貿易事務的同時還負責經濟安全事務。這意味著，歐盟已正式將對外貿易政策與所謂“經濟安全”捆綁：繼續落實上屆委員會2023年6月提出的《歐洲經濟安全戰略》的同時，對外貿易政策將成為其落實該戰略的最重要政策工具之一。

《歐洲經濟安全戰略》是歐委會基于“去風險”理念提出的旨在確保歐盟“經濟安全”的一項綜合戰略。該戰略的提出標志著歐盟內外經濟政策的底層邏輯正在由“效率至上”轉為“效率與安全并重”，在某些領域甚至是“安全至上”。戰略確認了歐盟面臨的四類所謂“經濟風險”，分別是供應鏈韌性和能源安全風險、關鍵基礎設施的物理和網絡安全風險、與技術安全和泄漏相關的風險以及將經濟依賴“武器化”或經濟脅迫的風險。基于此，歐盟設計了以提升、保護、合作這三條為主的“去風險”路徑。“提升”指提高歐盟競爭力，加強歐洲經濟韌性；“保護”指通過一系列防御性政策工具來維護“經濟安全”；“合作”則是在全世界范圍內建立合作伙伴關系，促進供應鏈多元化。

《歐洲經濟安全戰略》基于馮德萊恩2023年3月底對華關系講話中提出的“去風險”概念設計，諸多工具直接或間接地涉及中國，帶有明確的加強對華競爭、降低對華依賴的意味。實際上，戰略出臺后，歐盟不僅更頻繁、更嚴苛地對中國采用貿易防御工具，相關工具還出現了明顯的政治化趨勢，即更多出于所謂的“政治和安全考慮”。一個典型的例子是2023年10月歐委會發起的對進口自中國的純電動乘用汽車的反補貼調查，該調查主要受到政治驅動，而非基于歐盟企業申訴。

不難預見，未來五年歐盟對華貿易政策將正式與“經濟安全”掛鉤。塞夫柯維奇本人在歐委會已工作約15年，曾負責歐盟的英國脫歐事務并在上屆歐委會負責推進歐洲綠色協議，頗受馮德萊恩器重。馮德萊恩在新一屆歐委會中安排他擔任貿易與經濟安全事務委員，可謂委以重任。在處理對華經貿關系上，馮德萊恩在給塞夫柯維奇的任命書中寫道，“你將遵循‘去風險’而非‘脫鉤’政策處理與中國的貿易和經濟關系。為此，你將積極參與和中國的現有對話，確保雙方保持互惠、平衡的經濟關系，應對（中國）非市場政策與做法造成的溢出效應、市場扭曲以及有害的過剩產能問題，可以視需要使用自主性政策工具。”2024年11月，在歐洲議會舉行的新一屆歐委會聽證會上，塞夫柯維奇明確表示中國是歐盟“最具挑戰性的貿易伙伴”，并宣稱將全力以赴打擊中國的“過剩產能”。這一表態與上任貿易委員東布羅夫斯基斯相比顯然更為強硬，這意味著新一屆歐委會將繼續推進對華“去風險”，不僅會強化現有防御性經貿政策工具，而且不排除出臺新的工具。

三方面強化對華經貿防御政策

結合《歐洲經濟安全戰略》的內容、近兩年歐盟已采取的對華經貿舉措以及新一屆歐委會就職前后馮德萊恩和塞夫柯維奇的相關表態，預計歐盟將重點從以下三方面著手強化對華經貿防御政策。

第一，歐盟將繼續炒作所謂中國“過度補貼”與“產能過剩”問題，并且利用新生效的《外國補貼條例》等政策工具壓縮在歐盟的中資企業經營空間，或借用貿易防御工具對中國向歐盟出口的新能源產品發起調查，以保護本土產業。根據歐盟中國商會2024年12月發布的《中國企業在歐盟發展報告（2024/2025）》，自2023年7月《外國補貼條例》實施至2024年10月，歐盟基于該條例陸續針對中國企業發起了五項調查，涉及光伏、風電等清潔能源行業以及機車和安全設備行業，其中三項調查已迫使中企退出合同競標，另外兩項正在進行中的調查也嚴重影響了中企的運營。此外，歐委會2024年4月再次發布所謂用于貿易救濟調查的中國經濟存在“嚴重扭曲”的報告，未來不排除會基于該報告的結論對中國向歐盟出口的光伏和風電設備等新能源產品發起貿易救濟調查，并采取加征關稅等措施。

第二，歐盟將繼續遵循經濟安全戰略以應對技術泄露風險，效仿美國在尖端科技領域采取“小院高墻”的做法，進一步收緊對華技術轉移。2023年10月，歐委會公布了一份包含十個領域的關鍵技術清單，認為需要防范這些關鍵技術落入競爭對手國家進而威脅歐盟的安全和利益，或被用于侵害人權。在這十個技術領域中，歐盟又確定了四個被認為極有可能帶來技術安全和泄漏風險的最敏感領域，分別是先進半導體技術、人工智能技術、量子技術和生物技術。預計未來歐盟將基于這份清單加強對中國的出口管制和雙向投資審查。實際上，上屆歐委會已經通過2024年1月發布的“歐洲經濟安全一攬子計劃”提出了《外資安全審查條例修訂案》《對外投資白皮書》和《出口管制白皮書》，新一屆歐委會將繼續推進相關立法出臺和政策落實，中歐科技與產業合作空間可能會被進一步壓縮。

第三，歐盟將進一步降低對華關鍵原材料依賴。上屆歐委會曾于2021和2022年先后發布兩份戰略性依賴調查報告，認為歐盟在一些關鍵原材料的進口方面對中國依賴度過高。此后，歐盟《關鍵原材料法》出臺并于2024年4月生效。該法提出到2030年歐盟關鍵原材料消費量中至少有10%的提取、40%的加工和15%的回收要在本土進行，來自中國等單一第三方國家的比例不得超過總消費量的65%。新一屆歐委會就職后即開始加快落實該法。2024年12月，歐委會通過創新基金發布資助可再生氫項目的招標指南，其中提及中國多達16次，并且明確規定投標項目中最多只能有25%的電解槽（電解槽的制造依賴多種關鍵原材料）來自中國。

經貿合作仍是中歐關系的“壓艙石”

不難預見，未來中歐經貿合作會因歐方態度更趨保守而遇到更多阻力。特別是，在歐盟經營的中國企業將面臨更多挑戰。根據歐盟中國商會發布的《中國企業在歐盟發展報告（2024/2025）》，被調研的中資企業普遍反饋，在歐經營的最大挑戰是歐盟貿易壁壘加劇。

然而，需要看到的是，中歐雙方并無根本的政治利益沖突，彼此已形成高度緊密的經濟聯系，利益融合深廣，加之當前歐洲經濟再次陷入低迷，歐盟推進對華“去風險”的空間有限。特別是，歐盟在經濟領域與美國的利益分歧將長期存在，因此破壞中歐經貿合作大局并不符合歐方利益。近幾年，美國出臺的《通脹削減法案》等諸多經濟政策嚴重損害了歐洲的利益，歐洲政界與經濟界對此頗有抱怨。此外，特朗普重返白宮后或將大力發展油氣產業進而壓低國內能源價格，同時很可能對歐盟產品加征關稅，這將進一步加劇歐美在經濟領域的矛盾。基于此，雖然歐盟對待與中國經貿合作的態度趨于強硬，但是，視中國為重要經貿伙伴、保持與中國對話合作仍是其主流認知。

目前，中歐雙方對于保持對話和加強務實合作擁有高度共識，未來只要保持各層級密切溝通，關注彼此重要關切，妥善管控競爭與分歧，雙邊經貿合作仍有較大發展空間。在相當長一段時期內，經貿合作仍將在中歐關系中發揮“壓艙石”作用。在綠色領域，雙方可依托中歐環境與氣候高層對話等機制充分探討管理競爭與促進合作的新路徑。中歐若能通過談判就電動汽車貿易爭端達成最終解決方案，將有望為雙方在新能源領域逐步形成良性競爭與合作關系打下良好基礎。在數字領域，雙方可依托中歐數字高層論壇和中歐數據跨境流動交流機制等渠道充分溝通，探索務實合作空間。在關鍵原材料領域，2023年12月第二十四次中國—歐盟領導人會晤同意探討建立中歐關鍵原材料預警機制，隨著相關工作取得進展，雙方有望逐步構建起穩定、互信的供應鏈合作關系。

中歐是全面戰略伙伴而非對手，中國始終認為，中歐經貿關系的本質是互利共贏，保護主義沒有前途，開放合作才是正道。

中國和歐盟互為第二大貿易伙伴，2024年前11個月，中國與歐盟貿易總值為5.09萬億元，增長1.3%，占中國外貿總值的12.8%。其中，中國對歐盟出口3.34萬億元，增長3.8%。2024年以來，中歐雙方日均貿易額超20億歐元。中歐班列累計開行突破10萬列，已成為名副其實的亞歐貿易“黃金通道”。中歐之間已形成供應鏈、產業鏈、價值鏈相互交融、深度互嵌的格局。中國將堅持推進高水平對外開放，致力于為各國企業提供開放、包容、透明的營商環境。希望歐方恪守堅持自由貿易、反對保護主義的承諾，同中方共同維護中歐經貿合作大局。

（作者為中國社科院歐洲研究所研究員、歐洲經濟研究室主任）