基于PPP模式重啟建設的高速公路項目風險管理研究

摘要 中斷項目以PPP模式重啟建設，面臨更多的風險和挑戰，實踐經驗匱乏，管控難度更大。文章以S9段高速公路PPP項目為例，開展風險管理研究。首先，采用WBS工作分解和頭腦風暴法，識別出項目全周期的主要風險因素。其次，采用德爾菲法評估風險，其中發生可能性高或影響程度大的風險有調整總投資、征遷、金融政策、工程變更、材料價格。最后運用風險預防、風險分擔、風險規避等思維，提出了應對措施。

關鍵詞 PPP項目；高速公路；風險管理；項目投資；變更

中圖分類號 U415 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2025）01-0158-03

0 引言

高速公路建設項目投資規模大，運營周期長，收益回報慢，部分項目會因資金問題而中斷建設，影響區域經濟發展。PPP模式是工程建設領域中一種較為新穎的模式，吸引社會資本參與公共基礎設施建設和運營，解決地方政府融資需求，緩解財政壓力，提升項目品質與服務水平。“十三五”期間，PPP模式在高速公路建設領域開始推廣，目前PPP模式發展尚處于探索階段，風險管理經驗匱乏，特別是以PPP模式重啟建設的中斷項目，因此亟須研究。

各學者對高速公路PPP模式開展了廣泛研究。傅博琦等[1，2]對高速公路PPP項目進行全生命周期風險識別與分析。徐梅萬[3]分析了PPP模式下高速公路融資模式存在的問題。吳笛等[4]分析了PPP項目實施階段的造價控制與管理策略。劉悅[5]研究推進中斷PPP項目重整時的關鍵因素。江春霞[6]分析了25個交通PPP項目的敗因。總結發現：對中斷項目以PPP模式重啟建設的風險研究極少，許多研究局限于未完工項目，全周期風險分析較少。

該文研究對象為以PPP模式重啟建設的高速公路項目，項目中斷時間長，投資規模大，類型新穎，風險管控難度大。研究方式上，采用WBS工作分解等，識別出全周期主要風險，并結合具體案例進行分析。

1 S9段高速公路PPP項目簡介

1.1 項目基本情況

S9段高速公路項目位于浙江省西部，是長三角都市圈高速公路網規劃的重要組成部分，連接了滬杭高速、杭浦高速、杭甬高速，并南延與杭紹臺高速直聯浙中、浙南，北延與蘇臺高速直聯江蘇。路線全長11.415 km，設Q樞紐互通、Y樞紐互通、Z一般互通。按雙向六車道高速公路標準建設，設計速度為100 km/h。

1.2 實施過程

項目于2008年獲批；初步設計于2009年批復，概算為21.18億元；施工圖設計于2010年批復。由J市交投下屬子公司投資建設，2011年初開工建設，然而2014年初建成約1 km后，中斷建設。近幾年隨著J市經濟快速發展，區域交通量顯著增加，建成S9段高速迫在眉睫，因此2017年采用PPP模式重啟，2018年開工，2021年如期建成通車。

1.3 管理模式

項目采用特許經營的PPP模式，實施機構為當地市交通運輸局，政府方和社會資本方共同組建項目公司，政府方3家國企持30%股權，社會資本方3家公司持70%股權。合作期為28年，其中建設期3年，運營期25年，項目回報機制為使用者付費+可行性缺口補助。

1.4 項目風險管理存在的問題

該項目是當地首個以PPP模式建設的重大交通基礎設施項目，實施機構與項目公司均缺乏PPP項目風險管理的相關經驗，亟須研究分析風險因素。

1.4.1 風險識別不夠全面

S9段高速公路PPP項目為重啟項目、實施周期較長、施工技術難度大、任務緊，實施過程中出現了較多問題。該問題沒有在項目前期進行系統、全面地識別和預判。其中較為突出的風險問題是征遷受阻，既影響項目推進，也影響社會資本方的投資效率，另外項目參建方較多，利益關系復雜，導致風險來源也較多。

1.4.2 風險評估不足

PPP項目合同雖然列出了工程變更等部分風險因素，但未對風險發生的可能性及影響程度進行評估。例如該項目實施過程中出現融資問題，因項目跨越年代久遠，實施中產生大量變更，增加投資約2.41億元，導致融資額度不足，增加了項目公司的融資負擔。為有效控制項目推進中的重點風險因素，保障項目順利實施，亟須開展風險評估。

1.4.3 風險應對措施過于單薄

當面臨風險問題時，應對措施過于單一，處理結果不盡如人意，部分問題甚至沒有事先約定措施，各方容易出現利益博弈。例如該項目實施過程產生大量變更，因項目籌備時間緊張，對變更引起投資增加的責任分擔，合同中沒有較為細致的約定，易引起各方博弈。

2 項目風險識別

以S9段高速公路PPP項目為背景開展風險識別。步驟如下。

2.1 確定風險識別維度

傅博琦[1]給出項目實施各階段、工程管理四大目標控制、風險來源主體3個識別維度。為使風險識別邏輯更加清晰、全面系統，該文選擇項目實施各階段維度進行風險識別，根據建設程序，主要劃分為準備階段、融資階段、設計回溯階段、建設階段、運營階段。

2.2 各階段任務分解

采用WBS法對以上5個階段分別進行任務分解（如圖1所示），分解后的任務與風險密切關聯，有助于更好地識別風險。

2.3 風險因素分析

利用頭腦風暴法對各階段風險因素進行分析，組織實施機構、項目公司、設計單位、跟蹤審計單位負責人，以及財政部門專家，以會議形式進行充分討論。

2.3.1 準備階段風險

（1）調整總投資風險

PPP項目招標準備階段距初設概算批復已近10年，期間工料機價格增長、稅制改革（營改增）、貸款利率調整、部分施工工藝變化，影響總投資因素較多，而總投資的重新測算直接關系到投標報價及后續融資金額。此外后續建設階段也存在工程變更、設計服務費等影響投資的不確定因素，這些因素在合同中如何界定，進一步增加了投資控制的難度。

（2）征拆風險

公路建設項目為線性項目，涉及面廣，征遷工作量大，采用PPP模式重啟建設以來，仍有部分征遷工作未及時完成，特別是Z互通區范圍內，因征遷補償價格不達農戶預期，致使一段時間內無法進場施工，影響項目的整體推進。若征遷導致工期延誤，需進行工期索賠，并且隨著征遷補償政策逐年變化，征遷成本也會增加，容易引起各出資方之間的博弈。

2.3.2 融資階段風險

（1）放款進度風險

PPP項目總投資24.52億元，其中35%為資本金，65%來自銀行貸款，債務資金占比高。該項目融資結構單一，只向一家銀行貸款，而銀行對PPP項目的貸款審核比較嚴格，若銀行受市場等因素影響，放款不及時，將影響項目公司的籌資進度和項目如期推進。

（2）金融政策風險

政策變化會引起利率的變動，而利率變化是融資的核心風險點。例如利率重定價政策出臺，涉及貸款基準利率LPR調整，若利率上浮過大，將增加社會資本方的償貸壓力。

2.3.3 設計回溯階段風險

（1）技術規范更新產生的風險

項目中斷期間，較多技術規范進行了更新，面臨原設計方案難以滿足現行規范的問題。例如新規范對橋梁荷載組合進行了強化，設計單位對原設計中橋梁樁基、蓋梁等方案按現行規范要求進行驗算，部分結構驗算未通過。

（2）設計復核錯漏風險

項目重啟建設時，沿線交叉工程發生諸多變化，且原設計技術人員進行了人事調動，增加統籌排查設計沖突問題的難度。例如Q樞紐匝道橋下方燃氣管道已先行完工，若按原設計橋梁樁基與燃氣管道間距進行施工，將影響燃氣管道及施工安全，此類問題未及時排查到位，會影響項目的有序推進。

2.3.4 建設階段風險

（1）工程變更風險

因施工圖批復年份較遠，建設期間受技術規范更新、沿線規劃調整等因素影響，發生了63個工程變更，而且審批程序較為復雜。工程變更由實施機構負責協調管理，實施機構僅有2名兼職工作人員，技術、管理力量配置較薄弱。

（2）施工技術風險

PPP項目全線共14處涉跨線施工，包括跨高速公路、城際鐵路、高等級航道等，技術難度大。項目公司首次嘗試上跨高速施工新工藝，在不阻斷高速交通情況下，應用頂升落梁技術，經驗不足，可能引起質量、安全問題。

（3）材料價格風險

根據PPP項目合同，用于橋梁、路基等永久性工程的主材可調差。建設期間，受市場價格波動、疫情等因素影響，主材價格相比2016年的基準價上漲幅度較高，經測算，材料調差約增加投資0.6億元。另外項目處于平原地區，路基填料宕渣的供應較少，需從湖州等地方長途運輸，構成賣方市場，議價空間被壓縮。

（4）超概風險

該項目為重啟建設項目，建設過程中，由于征遷補償政策調整、工程變更、材料價格調差等，投資增加，超出概算約56.7%，面臨調概報批問題。實施機構需花大量時間對接調概報批方式，梳理調概范圍和計算方式。

2.3.5 運營階段風險

運營期間，運營機構的管理水平、服務質量直接關系到運營質量，也與實施機構對其年度績效考核掛鉤，從而確定可行性缺口補助的金額。該項目超概幅度較大，若可行性缺口補助發放不及時，可能引發運營質量問題。

3 風險評估

對識別出的11個風險因素，采用德爾菲法評價其發生的可能性和影響程度。邀請5名專家組成評估小組，專家組成員為實施機構負責人、項目公司副總、合同處負責人、設計單位負責人、跟蹤審計單位負責人。以問卷形式，對11個風險因素發生的可能性、影響程度分別進行打分，打分劃分為高（8～10分）、中（4～7分）、低（1～3分）3檔。結果發現，調整總投資風險、征遷風險、金融政策風險、工程變更風險、材料價格風險更受專家關注。

4 風險應對

風險評估后，針對發生可能性高或影響程度大的風險，運用風險預防、風險分擔、風險規避等思維，提出對策。

4.1 調整總投資風險的應對

項目以PPP模式重啟時，距離施工圖批復年份較遠，需以前瞻思維充分考慮后續工程變更，以及由此引起的設計服務費、跟蹤審計服務費增加等不確定因素，并在合同中，將這些因素納入總投資調整的范圍。

4.2 破解征遷難題

征遷問題發生概率高，且對項目進度影響大，需采取有效措施。一是建立合理的風險承擔機制，簽署PPP項目合同時，明確政府方中各方的征遷任務、時間限制、違約責任的分擔，及社會資本方的服務內容、費用配合等。二是通過設計變更的技術措施，減少不必要的征遷。

4.3 分擔融資風險

該項目特許經營期長達28年，期間難免發生LPR浮動，將直接影響融資成本。為預防此風險，可在PPP項目合同中約定LPR變化幅度限值AL，假定LPR增長A個基點，當-ALlt;Alt;AL時，由社會資本方承擔風險；當Agt;AL時，超出限值增加的成本由政府方承擔；當Alt;-AL時，融資成本降低，降低的費用可作為項目的資金結余。此外，項目融資結構單一，抗風險能力差，可考慮拓寬融資渠道，形成組合型融資方案，例如社會資本方可通過出讓股權方式與大型投資公司合作，分散融資風險。

4.4 優化變更管理

實施機構需牽頭完善工程變更管理機制，進一步明確審批任務的分工、審批時間節點，以及由此引起的投資風險的分擔。對變更按照輕重緩急進行分類，不定期組織項目公司及各參建單位召開變更專題協調會，實行重大、較大變更優先辦理、一般變更集中統一辦理，最大限度提高審批效率。同時提升人員配置，強化設計管理力量，而對變更引起的投資，按照“誰提出、誰受益，誰承擔”的原則進行落實。

4.5 靈活應對價格波動

PPP項目建設周期長達36個月，工程體量大，涉及大量主材價格波動問題，需積極應對。一是因地制宜選材，平原地區路基材料優先選用石灰土，可就地取材，消納棄土，既環保又經濟，且工程特性好。二是風險轉移，對于用量較大的材料采購，實行分包，與材料供應商簽訂總價包干合同，由此應對材料價格上漲幅度過高。

5 結語

該文以S9段高速公路PPP項目為研究背景，采用WBS工作分解和頭腦風暴法，識別出11個主要風險因素，解決了風險因素識別不全面的問題。采用德爾菲法評估風險，其中發生可能性高或影響程度大的風險主要包括調整總投資、征遷、金融政策、工程變更、材料價格。需提前識別影響總投資調整的各類因素、明確征遷的責任和時限、分擔融資風險、提升變更報批的效率、靈活應對價格波動。相信PPP模式有關制度后續能夠更加成熟完善，在交通強國建設中發揮更大的能量。

參考文獻

[1]傅博琦.CF市G508段公路PPP項目風險管理研究[D].大連：大連理工大學， 2022.

[2]廖波.高速公路項目PPP模式投資風險因素識別與管理措施研究—以H高速公路項目為例[D].西安：長安大學， 2022.

[3]徐梅萬.PPP模式下高速公路建設融資方式的發展方向[J].工程技術研究， 2022（2）：213-216.

[4]吳笛，寧可.PPP模式下公路工程造價的控制與管理分析[J].運輸經理世界， 2024（1）：62-64.

[5]劉悅.基于演化博弈視角的交通基礎設施PPP項目重整方案分析—以D公路為例[D].唐山：華北理工大學， 2023.

[6]江春霞.交通基礎設施PPP項目失敗誘因及啟示—基于25個PPP典型案例的分析[J].北京交通大學學報， 2016（3）：50-58.

收稿日期：2024-11-28

作者簡介：郭淇鋼（1989—），男，碩士，工程師，研究方向：公路工程建設管理、軟土固結。