研究型審計(jì)服務(wù)高校審計(jì)全覆蓋研究

高校內(nèi)部審計(jì)體系作為新時(shí)代國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，有效推進(jìn)審計(jì)全覆蓋對(duì)保障我國(guó)高等教育事業(yè)健康發(fā)展有著重要意義。文章在厘清研究型審計(jì)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，從提升高校內(nèi)部審計(jì)效能的視角，探索研究型審計(jì)服務(wù)高校審計(jì)全覆蓋路徑，從加強(qiáng)研究型內(nèi)部審計(jì)體系建設(shè)、加強(qiáng)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的研究、加強(qiáng)對(duì)審計(jì)整改工作的研究三方面提出相關(guān)建議，對(duì)于提高高校審計(jì)全覆蓋的主動(dòng)性、及時(shí)性和建設(shè)性，充分發(fā)揮高校內(nèi)部審計(jì)“經(jīng)濟(jì)體檢”和“免疫衛(wèi)士”功能具有重要意義。

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）首次提出審計(jì)“全覆蓋”，強(qiáng)調(diào)在公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等4個(gè)方面實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋；隨后印發(fā)的系列配套文件要求“摸清審計(jì)對(duì)象底數(shù)，充分考慮審計(jì)資源狀況，明確審計(jì)重點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分類實(shí)施，有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效地推進(jìn)。建立健全與審計(jì)全覆蓋相適應(yīng)的工作機(jī)制，統(tǒng)籌整合審計(jì)資源，創(chuàng)新審計(jì)組織方式和技術(shù)方法，提高審計(jì)能力和效率?！蓖七M(jìn)高校審計(jì)全覆蓋是高校貫徹《意見》精神的重要舉措，不僅能夠提高高校內(nèi)部審計(jì)工作的效率和效果，而且能夠更好地實(shí)現(xiàn)高校治理能力現(xiàn)代化，助力高校實(shí)現(xiàn)“雙一流”建設(shè)目標(biāo)和社會(huì)主義接班人的培養(yǎng)目標(biāo)。現(xiàn)階段，高校內(nèi)部審計(jì)工作的開展距離審計(jì)全覆蓋要求還有較大的差距?；谥卫砟芰ΜF(xiàn)代化視角，本文認(rèn)為，研究型審計(jì)作為近年來(lái)提出的新概念，在實(shí)踐上，如何合理運(yùn)用研究型審計(jì)對(duì)于解決高校審計(jì)全覆蓋過(guò)程中遇到的種種問題有著重要作用。

一、高校推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的局限分析

高效推進(jìn)審計(jì)全覆蓋首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是充分理解審計(jì)全覆蓋的概念，本文認(rèn)為審計(jì)全覆蓋包括橫向覆蓋和縱向覆蓋兩個(gè)維度。首先，橫向覆蓋維度指的是對(duì)審計(jì)內(nèi)容的全覆蓋。上級(jí)文件指出審計(jì)內(nèi)容包括公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等。在組織開展審計(jì)工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮現(xiàn)有審計(jì)工作的涵蓋范圍與上述要求是否一致。其次，縱向覆蓋維度指的是對(duì)審計(jì)內(nèi)容的有序高效推進(jìn)，高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃以及建設(shè)目標(biāo)，找準(zhǔn)辦學(xué)過(guò)程中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，對(duì)以上審計(jì)內(nèi)容按重要性和緊急程度進(jìn)行排序，優(yōu)先對(duì)限制學(xué)校發(fā)展和提升的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目開展審計(jì)，對(duì)其他項(xiàng)目合理安排，實(shí)現(xiàn)連續(xù)年度滾動(dòng)式縱向全覆蓋。

目前，高校推進(jìn)審計(jì)全覆蓋存在以下幾方面的局限。

（一）對(duì)審計(jì)全覆蓋內(nèi)涵理解不透徹

部分高校將全覆蓋簡(jiǎn)單等同于全程參與，忽略了審計(jì)全覆蓋首先要發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督職能，要求內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)參與到學(xué)校各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體決策和各類項(xiàng)目的實(shí)施全過(guò)程中。如在工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，要求內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)參與具體工程項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、簽證變更確認(rèn)、隱蔽工程量的審核、竣工驗(yàn)收簽字；在對(duì)校屬企業(yè)、附屬單位的管理過(guò)程中，要求內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，參與具體的董事會(huì)、股東會(huì)等議事機(jī)構(gòu)，參與對(duì)具體經(jīng)營(yíng)事務(wù)的決策和執(zhí)行；在招標(biāo)采購(gòu)工作中，要求內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)參與具體事項(xiàng)的論證、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)；在科研項(xiàng)目結(jié)題中，指導(dǎo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人填寫項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)決算表?！督逃到y(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令第47號(hào)）指出，“教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)是對(duì)本單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施的獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議”，要求“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)人員依法獨(dú)立履行職責(zé)”。審計(jì)監(jiān)督的一個(gè)重要特征是獨(dú)立性，高校應(yīng)當(dāng)正確把握審計(jì)全覆蓋的內(nèi)涵，充分理解審計(jì)全覆蓋的監(jiān)督屬性，審計(jì)全覆蓋是指在各類審計(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，并非在審計(jì)項(xiàng)目開始前就參與各種形式的前置審核。高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》的規(guī)定，找準(zhǔn)自身定位，“保持獨(dú)立性和客觀性，不得負(fù)責(zé)被審計(jì)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的決策與執(zhí)行?！?/p>

（二）審計(jì)力量不足，導(dǎo)致無(wú)法做到橫向覆蓋

審計(jì)全覆蓋要求對(duì)審計(jì)對(duì)象開展全面覆蓋的審計(jì)，高校作為我國(guó)培養(yǎng)高層次人才的主要陣地，近年來(lái)，隨著招生規(guī)模的擴(kuò)大，人才引進(jìn)需求的提高，科研到款、財(cái)政撥款等資金管理體量的增加，維護(hù)師生日常教學(xué)生活等各類保障設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)、及時(shí)更新的需求不斷提高以及校區(qū)建設(shè)要求的提高等對(duì)審計(jì)工作提出了更高的要求。為了更好地服務(wù)高校各項(xiàng)教育事業(yè)發(fā)展，提高教育資金使用效益，高校審計(jì)形成了以學(xué)校預(yù)決算管理、學(xué)生管理、科研管理、資產(chǎn)管理、收入管理、支出管理、合同管理、采購(gòu)管理、工程項(xiàng)目管理、財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目管理、其他附屬單位管理等為審計(jì)內(nèi)容的業(yè)務(wù)體系，面對(duì)龐大的審計(jì)范圍和審計(jì)業(yè)務(wù)量，高校的內(nèi)部審計(jì)力量明顯不足，主要體現(xiàn)在：

1.高校領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)審計(jì)工作重視程度不夠。我國(guó)2018年成立中央審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，教育系統(tǒng)內(nèi)部也出臺(tái)相關(guān)文件要求各高校加強(qiáng)對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)的體制機(jī)制建設(shè)，盡快成立審計(jì)委員會(huì)。現(xiàn)階段，部分高校尚未成立審計(jì)委員會(huì)，部分高校雖然成立了審計(jì)委員會(huì)，但沒有召開具體會(huì)議進(jìn)行議事，沒有發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)對(duì)內(nèi)審工作的指導(dǎo)、統(tǒng)籌作用。

2.審計(jì)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理。高校內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)大多為會(huì)計(jì)、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)管理類學(xué)科，雖然有深厚的審計(jì)專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，但知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，對(duì)工程建設(shè)造價(jià)、合同管理等內(nèi)容缺少了解，一旦遇到這類審計(jì)項(xiàng)目，無(wú)法深入開展審計(jì)工作。

3.專職審計(jì)人員人數(shù)配備不足。高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)人員配備基本在個(gè)位數(shù)。在審計(jì)任務(wù)重、時(shí)間緊的情況下，經(jīng)常出現(xiàn)1個(gè)審計(jì)人員同時(shí)進(jìn)駐多個(gè)審計(jì)項(xiàng)目或者1個(gè)審計(jì)人員直接包攬一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的情況，嚴(yán)重影響審計(jì)效果。

（三）審計(jì)工作開展未形成有效閉環(huán)，導(dǎo)致無(wú)法做到縱向覆蓋

就單個(gè)審計(jì)項(xiàng)目而言，傳統(tǒng)意義上的審計(jì)流程主要包括審前調(diào)查、審計(jì)項(xiàng)目方案編制、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)結(jié)果報(bào)告等環(huán)節(jié)。高?！爸貙徲?jì)結(jié)果、輕審計(jì)整改”的工作模式以審計(jì)報(bào)告的出具作為審計(jì)項(xiàng)目完成的標(biāo)志。但形成審計(jì)報(bào)告并不意味著審計(jì)工作已經(jīng)結(jié)束，高校內(nèi)部審計(jì)的重要作用之一是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，出具審計(jì)報(bào)告僅僅代表高校治理中存在的問題浮出水面，高校內(nèi)部審計(jì)對(duì)審計(jì)整改工作推進(jìn)力度不夠，未能及時(shí)跟進(jìn)、有效追蹤，沒有建立審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改長(zhǎng)效機(jī)制等，導(dǎo)致審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題未能得到妥善解決，影響了審計(jì)工作的質(zhì)量和成效，使審計(jì)工作的開展無(wú)法形成有效閉環(huán)。就年度審計(jì)計(jì)劃而言，高校內(nèi)部審計(jì)部門制定年度審計(jì)計(jì)劃時(shí)，沒有全盤考慮各類審計(jì)項(xiàng)目的聯(lián)系，比如開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是基于校內(nèi)組織人事部門的委托，開展基建工程審計(jì)是基于校區(qū)建設(shè)規(guī)劃，開展科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)是基于科研項(xiàng)目結(jié)題需要，開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)審計(jì)是基于上級(jí)主管部門要求等，導(dǎo)致各類審計(jì)項(xiàng)目的推進(jìn)零散無(wú)章，不僅工作量增加，還存在重復(fù)監(jiān)督的現(xiàn)象。

二、研究型審計(jì)的具體內(nèi)涵

審計(jì)署2021年1月發(fā)布的《審計(jì)署關(guān)于印發(fā)全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)2021年度工作要點(diǎn)的通知》提出，“審計(jì)機(jī)關(guān)要積極開展研究型審計(jì)，推進(jìn)審計(jì) ‘研究化’”。2022年1月，侯凱在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上指出，深入開展研究型審計(jì)是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代審計(jì)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。研究型審計(jì)作為新形勢(shì)下的一種創(chuàng)新審計(jì)理念已被國(guó)家審計(jì)署認(rèn)可，并運(yùn)用到具體工作實(shí)踐中。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)研究型審計(jì)的內(nèi)涵尚無(wú)明確統(tǒng)一的界定。金顯威（2021）認(rèn)為，研究型審計(jì)就是把對(duì)政策、體制、制度、機(jī)制的研究作為審計(jì)的前置準(zhǔn)備，把研究貫穿審計(jì)實(shí)施全過(guò)程，改變以往只注重揭露問題、簡(jiǎn)單提出建議的慣性思維，站在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度思考審計(jì)工作；徐智花（2022）認(rèn)為，研究型審計(jì)是指，在進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)要將研究性思維運(yùn)用到整個(gè)過(guò)程中，包括審計(jì)工作的前、中、后環(huán)節(jié)；姜軍（2022）認(rèn)為，研究型審計(jì)可以概括為以高質(zhì)量發(fā)展為指導(dǎo)理念，運(yùn)用研究思維開展審計(jì)工作、進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的新型審計(jì)應(yīng)用范式；鄭石橋等（2022）認(rèn)為，研究型審計(jì)包括對(duì)審計(jì)工作和審計(jì)客體的研究，最主要是對(duì)審計(jì)客體的研究。

本文認(rèn)為，研究型審計(jì)是指在審計(jì)工作中確立研究性思維，并把研究這種學(xué)術(shù)方法應(yīng)用到審計(jì)工作的全過(guò)程的一種新型的審計(jì)模式。審計(jì)工作既包括在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的各流程、各環(huán)節(jié)涉及的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)項(xiàng)目的組織形式、審計(jì)方法等理論層面的內(nèi)容，也包括具體審計(jì)實(shí)踐中涉及的各類審計(jì)業(yè)務(wù)及在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問題和后續(xù)整改情況。研究型審計(jì)具有一定的前瞻性，不同于傳統(tǒng)的審計(jì)只聚焦審計(jì)項(xiàng)目本身，重點(diǎn)關(guān)注具體問題的發(fā)現(xiàn)與解決，研究型審計(jì)將研究這種思維方式引入到審計(jì)實(shí)踐中，更強(qiáng)調(diào)宏觀把控和提煉歸納，將審計(jì)工作提上了新的高度。

三、研究型審計(jì)服務(wù)高校審計(jì)全覆蓋實(shí)施路徑

雖然學(xué)術(shù)界對(duì)研究型審計(jì)的內(nèi)涵尚未有統(tǒng)一的界定，但國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、各級(jí)政府行政管理部門已紛紛開展研究型審計(jì)相關(guān)實(shí)踐，基于上文的高校審計(jì)全覆蓋的局限分析和研究型審計(jì)的內(nèi)涵分析，在高校領(lǐng)域開展研究型審計(jì)將有利于高校正確理解審計(jì)全覆蓋的內(nèi)涵、找到審計(jì)力量不足與審計(jì)任務(wù)繁重的矛盾的突破口，從宏觀層面推動(dòng)審計(jì)工作形成有效閉環(huán)，從而更有效地推進(jìn)審計(jì)全覆蓋。本文提出以下幾種研究型審計(jì)服務(wù)高校審計(jì)全覆蓋的實(shí)施路徑。

（一）加強(qiáng)研究型內(nèi)部審計(jì)體系建設(shè)，強(qiáng)化研究思維

審計(jì)署發(fā)布的《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）明確提出要“創(chuàng)新審計(jì)理念思想，積極開展研究型審計(jì)”。高校內(nèi)部審計(jì)要站在戰(zhàn)略高度，創(chuàng)新審計(jì)理念，加快構(gòu)建研究型內(nèi)部審計(jì)體系，積極建立研究型審計(jì)研討與引導(dǎo)機(jī)制，結(jié)合高校的發(fā)展目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、管理體制的現(xiàn)狀，就審計(jì)工作的各個(gè)方面分類、分批次開展系統(tǒng)性、專題式的研討活動(dòng)，如將推進(jìn)審計(jì)全覆蓋作為重要課題，梳理相關(guān)政策文件，理清概念內(nèi)涵，調(diào)研國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、其他高校審計(jì)全覆蓋實(shí)施情況，結(jié)合學(xué)校實(shí)際制定詳細(xì)的審計(jì)全覆蓋實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃。高校審計(jì)人員要提高政治站位，深入領(lǐng)會(huì)《規(guī)劃》精神，不斷創(chuàng)新審計(jì)理念，強(qiáng)化研究思維。學(xué)會(huì)用研究的眼光看項(xiàng)目、用研究的思路分析問題，跳出傳統(tǒng)的就項(xiàng)目論項(xiàng)目的思維慣式，將每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目當(dāng)做研究課題去調(diào)研現(xiàn)狀、歸納問題、剖析原因、總結(jié)規(guī)律，立足審計(jì)實(shí)踐，開展審計(jì)創(chuàng)新大討論，不斷提升審計(jì)工作質(zhì)效。

（二）加強(qiáng)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的研究，找準(zhǔn)審計(jì)全覆蓋的重點(diǎn)

高校內(nèi)部審計(jì)要加強(qiáng)對(duì)本校各類審計(jì)項(xiàng)目的全面研究。一是加強(qiáng)對(duì)單個(gè)審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)流程的全鏈條研究，在開展審計(jì)工作前，做好調(diào)查工作，充分利用職業(yè)敏感度，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目涉及的宏觀政策、背景環(huán)境、內(nèi)部控制情況等進(jìn)行分析，提前剖析可能涉及的各類風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化審計(jì)目標(biāo)、更新審計(jì)思路；在審計(jì)過(guò)程中，注重審計(jì)方法的探索與創(chuàng)新，根據(jù)審計(jì)目標(biāo)綜合選擇適用的方法開展審計(jì)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理，分析研判問題產(chǎn)生的原因及問題對(duì)本單位教育事業(yè)發(fā)展的影響程度，做到查深查透；在審計(jì)完成后對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)盤，總結(jié)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，拓寬審計(jì)思路，由點(diǎn)及面、從解決具體問題到完善體制機(jī)制提出對(duì)策建議。二是加強(qiáng)對(duì)審計(jì)計(jì)劃的統(tǒng)籌研究，從審計(jì)范圍的大小、審計(jì)周期的長(zhǎng)短、發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量及金額大小、造成后果的嚴(yán)重程度等方面建立多維度的審計(jì)項(xiàng)目綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)所有審計(jì)項(xiàng)目劃分不同的優(yōu)先級(jí)，不斷優(yōu)化審計(jì)組織形式，統(tǒng)籌安排各類審計(jì)項(xiàng)目，科學(xué)制定年度審計(jì)計(jì)劃，充分利用審計(jì)資源，通過(guò)有效開展審計(jì)項(xiàng)目“一拖N”、合理利用社會(huì)審計(jì)力量等措施，抓住關(guān)鍵領(lǐng)域的關(guān)鍵問題、多發(fā)問題、嚴(yán)重問題，找準(zhǔn)分步推進(jìn)審計(jì)全覆蓋過(guò)程中不同階段的監(jiān)督重點(diǎn)。

（三）加強(qiáng)對(duì)審計(jì)整改工作的研究，促進(jìn)審計(jì)有效閉環(huán)

“行百里者半九十”，高校內(nèi)部審計(jì)工作要充分認(rèn)識(shí)審計(jì)整改的重要性和必要性，充分發(fā)揮審計(jì)整改工作在高校審計(jì)全覆蓋中的關(guān)鍵作用，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)整改工作的研究，促進(jìn)審計(jì)有效閉環(huán)。一是加強(qiáng)對(duì)審計(jì)整改制度的研究，深入研究上級(jí)主管部門關(guān)于審計(jì)整改工作的指示和批示，建立健全審計(jì)整改規(guī)章制度，明確整改責(zé)任的劃分和歸屬，規(guī)范審計(jì)整改工作要求，不斷細(xì)化整改舉措，壓實(shí)整改責(zé)任，對(duì)審計(jì)整改工作督查督辦，高效開展審計(jì)整改工作。二是加強(qiáng)對(duì)審計(jì)整改機(jī)制的研究，探索建立健全審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)和會(huì)商機(jī)制、審計(jì)整改對(duì)賬銷號(hào)機(jī)制、審計(jì)整改不力追責(zé)問責(zé)機(jī)制、與其他監(jiān)督力量信息共享等成果運(yùn)用機(jī)制，確保對(duì)能立刻整改的問題立行立改，對(duì)需要長(zhǎng)期推進(jìn)的問題追蹤到位，對(duì)完成整改的問題常態(tài)化回頭看。

（作者單位：常州大學(xué)）

基金項(xiàng)目：常州大學(xué)思想政治工作研究會(huì)資助課題 23DJSZ05。