同一違法洗沙案，適用“一事不二罰”？

某市一洗沙場建設的洗沙項目于2020年4月投入生產，現場設置有洗沙生產線一條，沉淀池兩個。洗沙設備接水管將含泥漿廢水接入沉淀池，廢水經沉淀池沉淀后，再由抽水泵將廢水外排至周邊雜草地。該洗沙項目的實際經營者為李某。某市生態環境局經立案調查，認定該洗沙生產項目屬于《建設項目環境影響評價分類管理名錄》中列明的“137土砂石、生產開采加工”，應編制環境影響報告表。現場檢查時，該洗沙場已于2020年4月建成投產，配套建設的沉淀池等設施尚未通過環境保護竣工驗收。

2022年4月22日，生態環境主管部門作出《行政處罰決定書》，認定李某的行為違反了《建設項目環境保護管理條例》第十九條第一款的規定，根據《建設項目環境保護管理條例》第二十三條第一款的規定，決定處以罰款20萬元。另外，李某未經批準違法占用土地建洗沙場被自然資源主管部門依法予以處罰。李某認為生態環境局作出的行政處罰系重復罰款，遂向人民法院提起訴訟，一審、二審法院均維持了涉案行政處罰決定，李某仍不服而申請再審，再審法院最終裁定駁回李某的再審申請。

法院觀點

一審法院認為，生態環境局對李某作出的本案《行政處罰決定書》所依據的事實與自然資源局作出的行政處罰決定所依據的事實不同，不適用“一事不再罰”原則。自然資源局對李某作出的行政處罰決定的事實是未經批準違法占用土地建洗沙場，破壞了土地原狀。而生態環境局對李某作出行政處罰的事實是其建設的洗沙項目配套建設的污染防治設施未經環境保護驗收即正式投入生產，二者系不同的違法行為。李某提出的兩個違法行為屬于牽連違法關系無任何法律依據。

此外，本案中所涉及的法律關系受不同法律規范所調整。在本案中，生態環境局基于李某洗沙項目配套防治設施未經環境保護驗收便投入生產的行為是受《中華人民共和國環境保護法》《建設項目環境保護管理條例》所調整。而自然資源部門對李某作出行政處罰決定的依據是《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《中華人民共和國基本農田保護條例》。可見，李某的兩種違法行為分別受不同法律規范所調整，并不存在適用當中的某一項法律規范后便無法適用其他項法律規范的情況。

律師點評

如何理解同一違法行為？

從行政處罰的定義而言，《中華人民共和國行政處罰法》第二條規定，行政處罰是指行政機關依法違反行政管理秩序的行政相對人予以懲戒的行為，因此，違反行政管理秩序的不同，實施行政違法的主體不同，均是區分是否同一違法行為的重要因素。一般而言，“同一違法行為”是指以同一法律、法規或者規章條款項進行查處的違法行為。廣東省生態環境廳出臺的《廣東省生態環境行政處罰自由裁量權規定》第二十一條關于“同類違法行為”的規定亦支持該觀點。

本案中，自然資源部門作出的行政處罰決定載明的違法行為是：李某未經批準，違法占用土地建洗沙場，破壞了土地原狀，根據《中華人民共和國土地管理法》第七十五條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十條以及《基本農田保護條例》第三十三條的規定作出處罰。生態環境部門于2022年4月22日作出的被訴行政處罰載明的違法行為是：李某建設的洗沙項目配套建設的污染防治設施未經環境保護驗收即正式投入生產，系根據《建設項目環境保護管理條例》第二十三條規定作出處罰。

上述兩條行政處罰決定系不同的行政機關、根據李某的不同違法行為、依據不同的法律法規規定作出，不屬于重復處罰。李某主張其實施一個違法行為不應給予兩次罰款處罰，缺乏事實和法律依據，其有關被訴行政處罰違反“一事不再罰”原則的主張亦不能成立。

如何理解“按照罰款數額高的規定處罰”？

《中華人民共和國行政處罰法》所規定的“一事不再罰”原則，是指對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。那么，又該如何準確理解“按照罰款數額高的規定處罰”？參考《中華人民共和國行政處罰法理解與適用》一書中的解釋：“按照罰款數額高的規定處罰”，是不同行政機關分別履行行政程序，明確擬罰款的金額之后，互相協商比較，再作出一個數額較高的處罰，還是直接比較兩種違法行為法律責任中罰款的幅度？實務中，出于行政效率和可操作性的考量，應當理解為后者為宜。

相關專家學者亦持此觀點，并進行了舉例說明：理解和掌握“罰款數額高”的規定應當注意以下幾點，一是按法律規定比較，而不是按實際處罰比較。A法與B法都對同一行為作出罰款規定，哪個法律規定罰款數額高的，就適用哪個法律。不能按照實際處罰決定中的罰款數額比較。二是當法律規定罰款幅度時，按法律規定的罰款幅度中的上限比較，而不能按下限比較。如A法規定的罰款是“1-15萬”，而B法規定的罰款則是“3-10萬”，那就應當適用A法而不是B法。如果法律采取分檔規定罰款幅度的，那就按照最高檔的最高限比較。三是當一個法律規定固定罰款額，另一法律規定一種罰款計算標準時，按照該案適用兩法結果進行比較。假如A法規定對該行為罰款30-100萬，B法規定按違法所得的5倍處罰。如果當事人違法所得是10萬。那么，依據A法最高可罰100萬，依據B法最高可罰50萬，那就應當適用A法。四是如果兩個法律所規定的最高罰款數額相同，那就按最近管轄原則選定。

綜上，筆者認為，為規范環境執法和提升依法行政水平，一線執法人員應注意準確理解適用“行政處罰法”中的“一事不二罰”原則，并依法、正當履職，對當事人違反了不同法律規范的違法行為。除了自身部門要依法予以處罰外，對涉及的其他違法行為也應當及時移送有權處理部門予以處罰；同時，對當事人的同一環境違法行為違反了不同的生態環境法律規范的，也應當正確進行處罰裁量，避免過罰不相當。【作者章利兵系廣東卓凡（仲愷）律師事務所主任；曾智群系廣東卓凡（仲愷）律師事務所律師；梁文靜系惠州市生態環境局政策法規科干部】

相關法條

《中華人民共和國行政處罰法》

第二十九條 對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。

《生態環境行政處罰辦法》

第七條 對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。

實施行政處罰，適用違法行為發生時的法律、法規、規章的規定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規、規章已經被修改或者廢止，且新的規定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規定。