政府委托第三方評估何以促成專業自主？

摘 要：既有研究認為政府委托第三方評估中專業機構易對政府產生依附而難自主。該認知在M市文明城市建設績效評估案例中被打破，其中受M市政府委托的H研究院就展現了較強的自主性。運用遞進分析框架逐層解析該案例發現：表層互動行為反映著M市政府與H研究院立足多階段充分互動促成專業自主的過程；中層主體動因揭示了政府對技術資源較強依賴是形塑充分互動的前提；底層治理需求闡明政社合作動因衍生于二者在高層次治理需求上相契合。基于此，提煉一種詮釋政社合作結構的遞進式溯源邏輯，形成對依附抑或自主合作結構的學理思考。

關鍵詞：第三方評估；政社合作；專業自主；資源依賴；治理需求

一、問題的提出

政府委托第三方評估主要借助智庫、高校、科研企業和國際組織等機構的專業力量，針對政府某方面或整體治理績效情況施以合理指標設計、配以公正評估方式，最終獲取客觀評價反饋，讓參評部門全方位獲知治理績效情況以求改進，從而達到專業賦能實效^[1]。如今該類評估成為國家政府治理創新的重要舉措，在信息公開和財政透明、政府網站績效、高等教育、精準扶貧等領域均有所運用，借以促進政府工作不斷優化發展。然而，隨著政府委托第三方評估泛化使用，它逐漸出現脫離原本政社合作本意，因受政社合謀化、內卷化、行政化和趨同化等異化因素影響而產生評估形式主義的現象。這些現象使一些學者心生“外來和尚”能否比“自家和尚”念好經的顧慮，對泛化運用后的政府委托第三方評估實效性產生擔憂^[2]。其中，有學者認為如今多數該類評估實屬政府控制有余、專業賦能不足的狀況，易衍生“他山之石卻難攻玉”困局^[3]，難以實現專業優勢對政府治理工作的有益補充，同時可能助長有失公允的政社利益合謀行為，加劇利益交換風險^[4]。這正與第三方評估中失衡的政社角色關系有關。

基于傳統理論認知，實施第三方評估的專業機構受到政府控制絕非偶然，反而可能是一種必然。政府無論從資源占有角度，還是契約合作角度，均占據主導性和主動權^[5]。作為委托人的政府，在同專業機構合作中主要賦予其執行權力，并會控制和監督其代理行動，使其嚴格按照委托人意愿行事。相對地，專業機構考慮到組織運轉所需行政資源，不敢輕易回絕政府要求，外加受制政府或委托人角色權威，這使得他們在合作過程中更傾向于向政府妥協，機械地遵照政府意志開展第三方評估^[6]。

不過，現實中仍有一些政府委托第三方評估案例打破固有認知，在政社合作中較好緩和政府控制、有效促成專業自主。M市文明城市建設第三方評估即是其中之一。該案例較好地反映出政府給予專業機構自主行動空間的政社合作過程。那么，在政府委托第三方評估中這種轉變何以發生？政社合作中促成專業自主的實踐特征及其理論邏輯究竟是什么？這些均構成本研究亟待探究的問題，亦是對新時代下推進政府委托第三方評估中政社合作優化的理性探討。

二、文獻回顧：政府委托第三方評估的應然意義與實然樣態

既有研究探究政府委托第三方評估時，旨在論證其彌補政府內部考評不足上的應然意義。誠然，單憑政府自身力量，很難有充裕的時間和精力將復雜治理環境通盤考慮在內，難以排除信息障礙，乃至促成主體共識^[7]。況且專業機構依憑較為精專的技術手段，能夠衡平涉及國家要求和社會訴求的多方面績效因素，并在協調中給予科學考評結果^[8]，確保其具備公正性、客觀性、權威性以及由此產生的較強社會輻射影響效應^[9]。最終，依據評估結果多層次、多維度、多視角剖析政府治理瓶頸和推進策略，督促政府開展與國家發展相適應、與民眾訴求相結合的適宜市政建設^[10]。在該過程中有學者提出此類評估存在信息不對稱的可能性，政府需理性對待而非過度依賴評估結論，對評估反饋結果應當有必要的消化環節^[11]，并綜合內部評估形成“雙線”考評機制，在綜合審視政府治理績效基礎上做出針對性治理變革^[12]。

然而，政府委托第三方評估應然意義是否在實然樣態中充分實現，多數學者持懷疑態度。一方面，很多時候政府委托專業機構開展第三方評估并非自發所為，多數時候屬于國家要求下被迫推進的一項治理任務^[13]，過程中偏重治理績效信息生產和評估問責，相對忽視治理績效信息應用^[14]，無法督促政府學習和優化，難以推進政府治理體系和能力變革。這促使整個評估流程成為壓力性體制逼迫下的被動實踐，未真正發揮評估優勢，使其衍化為蘊藏在行政國家中的官僚體系形式主義運動^[15]。另一方面，政府固有強勢性讓雙方在契約中產生一些制約專業機構能力發揮的控制要求^[3]。這就讓原本不具備主宰自己未來能力、渴望換取行政資源的部分專業機構被迫調整合作動因，自覺成為政府信任的工具組織之一，展現強烈的專業依賴特質^[16]。誠如學者所言，像專業機構這類非政府組織倘若既缺乏生存能力，又想最短時間獲得社會公眾認可、推進組織發展，最有效的辦法即是盡可能獲取官方支持。鑒于此，它們從一開始懷著這種功利性動因與政府開展合作，自然甘愿全程受制于政府權威和資源控制，而少有自主表達機會^[17]。

故此，多數學者闡釋政府委托第三方評估中的實然樣態時，更傾向將其解讀為一種依附合作。政府對專業機構施以有限信任，致使專業機構未能獲取政府賦權，反倒受到嚴格控制，強制其仔細研讀上級偏好、作出符合上級意愿而非科學考量的評估規劃^[18]。此時，這些政府更在意中央政策推行的順利程度，側重將贏取“晉升錦標賽”視為評估促建目標^[19]，偏好以明示或暗示方式要求專業方機構舍棄科學指標、直奔落實主題，由此提煉的第三方評估指標多是對中央文件的照抄照搬，沒有結合地方特點予以科學考量，導致實際評估易出現“水土不服”現象^[20]，透露著功利主義導向。該情形中專業機構不得已在政府控制壓力下采取保守、被動和妥協等評估策略，選用政府預設的績效評估規劃和制度安排，并在第三方評估準備、實施等階段被迫接受一系列政府干預行為，導致評估結果有著浮于表面、描述膚淺和缺乏接納轉化等形式化特點，有時還會弄虛作假、刻意美化治理績效信息^[21]。如此第三方評估根本無法彰顯其專業性，更難談及對后續政府治理績效改進起到多大程度的幫助^[22]。

既有研究論證政府委托第三方評估時，發現其實然樣態難以彰顯其應然意義。通常第三方評估因限于政社契約雙方角色和權力不對等而易陷入專業依附狀態，由此逐漸異化為一種唯政府導向的形式化工具，難以充分達到專業賦能效果^[23]。不過，囿于“強政府”現實，少有研究者能夠找尋到比較成功的專業自主案例。此時，他們所作的研究更傾向在以往經驗觀察中提煉一系列可能性實踐改良設想，借以探索政府委托第三方評估中促成專業自主的實踐路徑^[24]。但這些設想由于缺少實踐檢驗而顯得較為理想化，在引導政社合作由體現政府選擇性的依附合作模式向彰顯社會選擇性的自主合作模式轉移上論證不足。因此，本研究選取M市文明城市建設第三方評估作為案例，試圖結合案例系統解答政府委托第三方評估何以促成專業自主問題，就具有較為重要的現實意義和理論價值。

三、研究設計：“剝洋蔥式”遞進分析思路

（一）遞進分析框架建構

遵照“深度模式”新理論提煉策略，若將政府委托第三方評估中政社合作逐層“剝離”，將事件梳理清晰，即需借助一整套科學嚴謹的“剝洋蔥式”遞進分析思路，逐步探索彰顯社會互動儀式鏈的表現情節、發生動機與主觀感知，以此完整還原事件全貌^[25]。回溯政社合作本身，將社會互動儀式鏈的表現情節、發生動機與主觀感知三元素依次從表層、中層和底層予以闡釋，發現其表層反映著由一系列互動行為構成的政社合作情節；中層揭露著生成互動行為的政社主體動因；底層揭示了政社主體動因衍生于主觀認同的多樣治理需求，由此建構“表層互動行為—中層主體動因—底層治理需求”遞進分析框架，如圖1所示。

立足遞進分析框架，結合M市文明城市建設第三方評估案例，解讀層次依次深入。分析框架表層致力于結合案例揭示政府委托第三方評估中政社合作如何改變以往專業依附狀態，直至促成專業自主的整體互動過程。同時，立足案例闡明政府委托第三方評估蘊含的專業賦能價值。

分析框架中層反映著政社互動行為發生的主體動因。案例中除彰顯專業機構對行政資源的組織依賴性外，還側重突出政府期待借助專業機構技術資源改進自身治理效能方面的行政依賴性。資源依賴理論提及組織對所處環境的資源依賴^[26]，會在政策實踐中轉化為特定組織對其他組織的資源依賴，同時伴有控制權讓渡^[27]。因而，政府委托第三方評估中政府對專業機構透露出較強的資源需求，并有意愿向對方讓渡控制權和行動空間。

分析框架底層彰顯著蘊藏于主體動因的核心治理需求。政府治理需求程度以及專業機構評估與該需求的契合程度，成為在政府委托第三方評估中直接促使政府對技術資源產生較強的依賴，直至促成專業自主的核心動因和行動本源。

（二）案例選擇與資料收集

基于遞進分析框架，本研究采取案例研究法對政府委托第三方評估中的表層互動行為、中層主體動因和底層治理需求予以逐層探究，以期揭示其促成專業自主的實踐原理。M市文明城市建設第三方評估是M市政府委托H研究院運用評估方式精準捕捉本市文明城市建設問題的實踐過程，以此助力M市政府改進文明城市建設績效和提升文明城市建設效果。之所以選擇M市文明城市建設第三方評估為案例，主要考慮到以下兩個方面原因：

其一，M市文明城市建設第三方評估符合研究案例基本擇取要求。既有研究將政府委托第三方評估視為政府依托非政府的民間機構開展的、以實行內外部監管為核心的政府購買社會公共服務行為^[28]。這在案例中均有體現。H研究院發端于民間，是致力于為政府和社會提供一流決策咨詢服務的社會服務機構，在發展中始終堅持以人為本、實事求是原則，積極推動社會和諧進步，表現出社會性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性等社會組織基本特性^[29]。案例中它受M市政府委托開展了M市文明城市建設第三方評估。該評估作為政府購買社會公共服務典型實踐，可較好揭示政社合作過程。當然，相較一般類型社會組織，H研究院具有較強的專業性。該特性是佐證政府委托第三方評估促成專業自主的關鍵。

其二，從可進入性上考慮，選擇M市文明城市建設第三方評估是因為研究者能夠進入評估環節，實地了解評估狀況。研究者長期在H研究院參與觀察，并在2021年9月全程參與M市文明城市建設第三方評估，全面獲知該評估過程中的政社合作情況。同時，獲取到M市政府的評估佐證材料和H研究院的評估實施方案。

四、表層互動行為：多階段充分互動促成專業自主

聚焦M市文明城市建設第三方評估案例，主要歷經評估確立、評估實施和評估總結三個階段，均反映著M市政府與H研究院的充分互動形態。同時，各個階段蘊含著M市政府對H研究院技術資源的充分吸納，以及H研究院專業能力對M市城市治理方式改進的有益補充。

（一）評估確立階段：政府考評訴求依托專業加工

在實地開展M市文明城市建設第三方評估前期，M市政府與H研究院開展了針對M市文明城市建設第三方評估方案的互動協商。此時，M市政府賦予H研究院評估決定權，并向其分享文明城市建設相關信息；H研究院盡可能從專業視角順應政府期待，基于專業判斷自主設計符合M市文明城市建設實情的第三方評估方案，規范有序地推進M市文明城市建設第三方評估開展。故此，評估確立階段政社互動呈現為專業技術對政府治理考評訴求的自主加工過程。

之所以M市政府愿意賦予H研究院足夠的獨立空間，僅在溝通中表達訴求而非干涉方案設計，這是源于其對H研究院專業實力的充分認可。H研究院作為早年間承接《全國文明城市測評體系》研制任務的專業機構，在該領域有著較強的專業影響力和廣泛的社會資本。2017年，M市政府慕名邀請H研究院觀測本地區文明城市建設基礎，并提供針對性指導。H研究院順勢在M市設立研究基地，實時監測M市文明城市建設整體規劃及其落實效果。H研究院成員表示：“我們相當于對M市文明城市建設做即時輔導，幫助M市精準發現問題、集中整改，最終讓M市老百姓滿意。”（訪談資料：HC20210911）隨后至2021年期間，H研究院不間斷地監測和指導M市文明城市建設，深獲M市政府信任。故此，當M市政府面對2021年11月全國文明城市復檢時，M市政府自然有強烈意愿與H研究院開展合作，委托其運用第三方評估方式實現專業賦能實效。尤其在評估確立階段，M市政府向H研究院表達了較強的合作誠意，提出靜態評估文明宣傳、文明設施和文明環境等建設是否合規，以及動態考察M市中存在哪些有違文明城市建設要求的社會現象兩方面考評訴求。同時，M市政府表明愿意積極配合H研究院完成評估方案設計，并為H研究院提供了宣傳社會主義核心價值觀、開展新時代文明實踐活動、倡導綠色低碳生活方式和組織開展精神文明創建活動等文明城市建設政策信息。H研究院將M市文明城市建設多年來的監測結果、M市政府提供的政策信息和其他城市的文明城市建設經驗充分融入M市政府考評訴求中，形成具有操作性、匹配性的M市文明城市建設《實地點位考察細則》以及居民問卷調查方案。

（二）評估實施階段：政府內部考評失真依靠專業彌補

結合《實地點位考察細則》和居民問卷調查方案，H研究院在2021年9月10日召開M市文明城市建設第三方評估動員會議，要求所有參與成員需熟悉實地評估方法并在為期6天的M市文明城市建設第三方評估中，客觀真實地評估M市文明城市建設現狀。其中，真實性成為會上反復強調的核心要求。這是因為H研究院意識到M市傳統內部績效考評存在失真困境，故需依靠專業力量彌補。

M市政府曾嘗試設立文明城市工作督查組開展內部績效考評，督促各區強化文明城市建設績效。不過，主客觀失真使評估工作陷入困境。在主觀層面，不同于H研究院，M市文明城市工作督查組難以完整了解《全國文明城市測評體系》《全國未成年人思想道德建設工作測評體系》等標準編制實施過程，造成對某些標準的誤讀，使得考評過程可能偏移標準真實要求。加之技術培訓以及技術儲備不足，內部績效考評易造成主觀誤判，這些都加劇了評估失真性。據相關參與人員回憶：“我們對全國文明城市創建標準把握不夠精準，就像公益廣告，到底其中要求的‘濃厚’意味著什么，是不是滿大街都是公益廣告就是濃厚呢，說實話我們很難判斷。”（訪談資料：HC20210911）另外，在客觀層面，這種定期考評方式給予被考評地區較多時間突擊準備，使得考評結果易出現表面繁榮現象，難以獲知真實情況。這就說明傳統評估方式面臨較為嚴峻的失真困境。

后來，M市政府委托H研究院開展第三方評估后，發覺外部評估一方面主觀上不會出現標準誤讀情況；另一方面客觀上非官方評估讓M市各區難以突擊準備，使得評估情況更接近日常。故此，H研究院動員會提出M市文明城市建設第三方評估預期，即一方面是檢驗M市文明城市建設是否全面；另一方面也是從他者視角獲知真實情況，為M市文明城市建設方向和內容糾偏。H研究院C主任談到：“我們H研究院了解文明城市建設標準，懂得應測什么、怎么測，而且不先入為主，保持一視同仁的客觀公平性，給M市政府提供本市文明城市建設最真實成績，同時幫助他們制定針對性改良方案。”（訪談資料：HA20210910）

后續評估中，H研究院專業團隊充分發揮他者視角觀測優勢，運用科學評估方式考察現實績效，綜合考察街道辦事處、街道新時代文明實踐所、城市社區、社區新時代文明實踐站、主次干道、主要商業大街、公共廣場、建筑工地、公園、政務大廳、醫院、銀行網點、營業廳、主要交通路口和實體書店等29種固定實地點位以及背街小巷、居住小區和出租車等隨機實地點位的文明城市建設情況。同時，在評估中采用居民問卷調查方式，了解民眾對體現文明城市建設的社會主義核心價值觀宣傳、公筷公勺倡導、新時代文明實踐活動、志愿服務活動、法治宣傳教育活動、綠色低碳生活方式和精神文明創建活動等諸多方面工作的滿意度。評估過程較好地規避了政府主客觀失真困境，更易從外部觀測到M市文明城市建設真實狀況，有效地彌補了傳統內部評估方式的不足，有利于后期依據評估結果幫助M市文明城市建設精準施策、改進績效。

（三）評估總結階段：政府治理績效改進意愿有賴專業賦能

2021年9月18日，M市文明城市建設第三方評估進入收尾階段。該階段M市政府對評估結果充滿期待，欲依憑H研究院評估后給出的整改意見，趕在全國文明城市復檢前夕對癥施策。H研究院不負M市政府所托，在向上對接中央要求、對下鏈接民眾訴求的基礎上，匯總實地點位考察和居民問卷調查中發現的問題，形成問題清單和M市文明城市建設第三方評估調查報告，為實現M市文明城市建設科學化、民主化和高效化改進提供可操作性整改意見，較好地發揮了政府理性決策外腦、社會基層利益代言以及社會監督幫手等綜合作用，達到專業賦能效果。

為進一步順應政府治理績效改進意愿，H研究院沿襲過往政社合作經驗，以召開培訓會方式開展基于評估反饋的專項指導。尤其在民生領域，H研究院提出自上而下與自下而上相結合的基層文明建設策略。一方面，自上而下推進社區文明城市建設經驗分享。在“紅黑榜”激發基層文明建設活力基礎上，H研究院提出以開展經驗交流會的方式讓先進社區帶動后進社區，實現基層文明建設優秀經驗的廣泛傳播和運用，以期帶動基層文明建設共同進步。另一方面，自下而上激發民眾參與積極性。M市政府在發動群眾、引導群眾和組織群眾參與文明城市建設活動方面仍需加大工作力度，在運用各類媒體渠道傳播社會主義核心價值觀基礎上，號召社區、學校和企業等文明城市建設主體積極組織開展民眾喜聞樂見的精神文明活動，進一步增加活動次數、豐富活動內容，提升民眾參與興趣。最終經雙方共同努力，M市順利通過國家復檢，既保住M市“全國文明城市”招牌，也進一步改善了該市社會環境、提升了民眾滿意度。

綜上所述，M市政府與H研究院形塑的戰略伙伴關系自然生成融合政府賦權和專業賦能的政社自主合作狀態，利于持續性發揮二者合力，協同推進M市文明城市建設。

五、中層主體動因：互動生成自政府對技術資源的較強依賴

聚焦M市文明城市建設第三方評估案例，M市政府主觀傾向賦予H研究院專業評估獨立空間，突破傳統“強政府”環境下社會依附參與范式，營造出“強政府”與“強社會”在保有各自自主性前提下的強強聯合局面^[30]。雙強局面形成蘊含一種等價交換的資源依賴訴求，構成觸發M市政府和H研究院開展充分互動的主體動因。區別于傳統認知，案例中M市政府表現出的對技術資源的行政依賴性遠高于H研究院對行政資源的組織依賴性，說明此次合作中技術資源相比行政資源更為重要，前者相較后者會直接決定政社合作效果達成，故而M市政府更有動力與H研究院開展合作，并竭力促成多階段充分互動，從而讓H研究院更加充分地投入和運用自身技術資源。故此，若由表層互動行為延伸至中層主體動因討論，闡釋政府對技術資源產生較強依賴何以可能的問題，可從H研究院的技術資源儲備及其與政府合作的主體認知上探尋緣由。

（一）前提條件：專業機構技術資源儲備

M市文明城市建設第三方評估案例中存在一個反常識情節。M市政府雖具權威，卻不輕易地駁斥H研究院提出的M市文明城市建設觀點及其第三方評估方案。這就使得整個政社協商環節，M市政府較多呈現出一種求教姿態，基本上對H研究院所言之事較為認同，反映出M市政府充分肯定H研究院技術資源的權威性。該情節觸發研究者深思H研究院發跡史。

H研究院技術資源之所以具備較強權威性并非一朝一夕生成，而是歷經一個探索過程。1994年至2000年期間，H研究院并未確立“小而精”建設道路，起初僅為組織生存和可持續運轉承接很多主題不一的課題，無法積累為成熟的技術資源。誠然，這種發展模式實則與H研究院建院初衷背道而馳。只是剛開始作為H研究院順利起家、生存發展而采取的權宜之策，被迫做“雜家”。1994年至2000年，H研究院“雜家”狀態在后續兩年中被打破，實現從“雜家”向“專家”轉變。由于2001年S市文明辦委托H研究院完成的《S市文明社區測評體系》獲得中央文明辦認可，因而在2002年中央文明辦就委托H研究院承擔《全國文明城市測評體系》研制工作。H研究院珍惜此次契機，動用全研究院所有資源投入《全國文明城市測評體系》研制工作中。經反復調研、座談和中試方才設計出較為合理的測評體系。之后，H研究院以測評體系為點，由點及面推進文明城市建設理論與實踐結合，并匯聚一批領域聚焦、專業不一的高學歷技術人才，形成具有知識和團隊儲備的技術資源。基于該資源創制以開展第三方評估方式指導地方文明城市建設的技術流程，有針對性地協助政府完善文明城市建設基礎、改進文明城市建設手段以及提升文明城市建設績效。自此，H研究院確定“小而精”發展思路，不再隨意接課題，僅做文明城市建設、健康中國評估、中國特色營商環境研究與評估等方面的專業研究，從而與政府建立充分互動關系，將技術資源自主運用于城市建設中。為確保技術資源運用有效，H研究院在與政府合作前需先考察當地政府對待文明城市建設態度及其具備的基礎發展條件，再確定評估資源投入意向。在H研究院看來，合作默契度、品牌影響力遠勝于政府的行政資源供給，畢竟憑借技術資源換取的合作機會并不匱乏。不過，為確保H研究院可持續發展，務必謹慎擇取合作方。據院長闡述：“我們是非營利組織，非營利不代表不盈利，只不過盈利并非初衷，是保證組織可持續運轉的手段而已。盈利所得是用于科研工作和研究院品牌建設。我們更應關注H研究院的可持續發展，像是文明城市建設評估上，我們在理論和實踐雖做出了很多成績，后面還要繼續跟進發展，找尋愿意合作、能夠合作的政府一起去做，幫他們創品牌。他們創出品牌，我們自然有新成績產生。”（訪談資料：HA20210622）

（二）訴求驅動：技術資源的主體認知與依賴過程

政府會對技術資源存在較強依賴，主要與政社雙方對待技術資源的認知相關。在M市文明城市建設第三方評估中，M市政府充分信任H研究院專業實力，主動依賴其技術資源及其轉化的第三方評估實踐，借此不斷完善政府治理能力、提升政府治理績效。該情形下H研究院除能較好地從政府那里獲取行政資源外，也易在合作中充分投入技術資源并產生較好的合作治理成效。如此，既有效達成政府治理目標，也彰顯研究院指導業績，形成基于組織資源與社會影響力交叉互換的雙贏效果。這即印證了主體認知是決定技術資源融入政府治理環節的關鍵。

此外，深究H研究院技術資源運用，可進一步詮釋政府對其存在較強依賴的緣由。以M市文明城市建設第三方評估為據，H研究院技術資源運用主要體現在評估設計、評估轉化和評估回訪三個階段。第一，評估設計上，H研究院既非過度考究文明城市建設實際項目數量^[31]，也未完全順應從效率導向到公共價值導向過渡的評估趨勢，過度看重主體認同必要性^[32]，而是堅持從實際出發，基于對政府治理內外部影響因素及其真切績效表現的多方面考察^[33]，結合國家政治邏輯、科層制邏輯、企業發展邏輯、社會公益邏輯乃至民眾參與邏輯等制度邏輯以及合法性、有效性等行動目標，秉承兼顧治理效率和治理質量原則^[34]，作出更為完善的M市文明城市建設第三方評估安排。第二，評估轉化上，H研究院可為以政府為中心的各方利益主體提供反饋信息，同時轉化為一系列配套實施方案^[35]，以確保評估結論有效指導文明城市建設優化。第三，評估回訪上，H研究院深知良好的第三方評估絕非一次性的，因而重視評估回訪跟蹤，基于原有評估成果形成可檢驗的持續評估體系，發揮第三方評估長效性功能^[36]。綜上，H研究院技術資源及其運用過程較好滿足了M市政府的期待。自然，M市政府能夠信任H研究院、依賴其技術資源，并依據H研究院發布的第三方評估調查報告作出相應治理調整，以期不斷提升文明城市建設水平。

六、底層治理需求：資源關系衍生于高層次治理需求契合

鑒于M市政府對H研究院技術資源存在較強的依賴，促使二者在政府賦權和專業賦能上取得平衡和統一，最終在政府委托第三方評估中促成專業自主。但止于實踐特征分析難以洞察主體動因中資源關系形成的深層因由，故需從底層治理需求上探尋依據。

M市政府和H研究院所締結的契約合作行為與經濟人假設中偏向謀求組織個體利益最大化的理性行為不同，形塑的是一種基于社會人假設和雙方利益共同點，以達成共同利益為目標的政社合作樣貌^[37]。這在二者合作伊始就有所體現。M市政府和H研究院其實都期待通過M市文明城市建設第三方評估這種形式，激發全市政府、企業、社會組織和民眾等治理主體關注和參與該項城市治理，促成文明城市建設合力，在國家復檢中守住“全國文明城市”金字招牌。如此既打響M市城市治理聲望，也提升H研究院在指導文明城市建設上的品牌影響力，形成一種雙贏政社合作。“M市政府和我們H研究院也都更希望M市創上文明城市品牌，畢竟這是他們城市治理成績體現，也凸顯著我們的指導效果。”（訪談資料：HC20210911）

細究M市政府和H研究院合作過程，個體治理需求實則蘊含在政社合作形成的集體治理需求中，并依托集體治理需求的達成而實現。因而政社治理需求層次契合與否直接關乎資源關系的產生。政社合作類似兩個差異化個人的合作，借助馬斯洛需求層次理論有利于將政社合作過程中蘊含的治理期許按照縱向層次劃分維度進一步予以明確。在馬斯洛看來，個人需求分為五個層次，分別為保證物質供應、維持生命存續的生存需求；保障生活不遭受危險的安全需求；獲得社會或團體的認同、被接受的情感需求；獲取威望、承認、地位和認同的尊重需求；以及達成人發展的終極目標、獲得人性升華的自我實現需求^[38]。類比個人層面需求，如圖2所示，政社合作的治理需求依次對應為以完成治理任務為主的治理存續需求、以符合治理規范為標準的治理安全需求、以獲取社會多方主體認同為期待的治理情感需求、以獲得國家榮譽為目標的治理尊重需求，以及以打造治理品牌為使命的治理主體自我實現需求。

立足治理需求層次，若M市政府僅追求治理存續和治理安全需求，出于治理任務落實效率和規范考慮，很大程度上它會找尋一個聽命政府要求、協助政府高效合規完成治理任務的專業機構，而非尋求專業自主意識較強的H研究院幫助。另外，由于這樣的政府本身就想找專業機構快速消解繁雜治理任務，缺乏消耗時間和精力與專業機構進行協商的主觀傾向，更難有意愿獲取專業機構技術資源對政府治理能力改進作出的有益補充。在此情境下政府找尋專業機構更看重其執行程度，運用“正式合同”向專業機構釋放有限獨立空間，再通過“隱性契約”嵌入到專業機構行動中進一步對專業機構獨立空間予以限制，使之只能在“正式合同”和“隱性契約”雙重約束下開展委托行動^[39]。相對地，專業機構普遍受到政府控制，表現為政府選擇和權威控制下專業機構徘徊在治理外圍，僅開展單一化、片面性合作的現象。也許，政社在治理目標上，看似主體認知與行為是統一的，實然作為代理人的專業機構在參與中傾向依附行政資源和治理規劃行事，它參與政府治理的需求是實現自身獲益，不介意采取妥協、讓步和配合等權宜之計得到行政資源，不會輕易與政府商議或博弈、分享專業視角和貢獻技術資源，因而政社間呈現出的主體認知與行為契合，實則是一種政府控制下的偽契合，彰顯著濃郁的行政化色彩。

當部分地方政府治理意識覺醒時，它們會不甘于現狀，對高層次治理需求產生追求，迫切期待將城市打造為國家治理標桿，如案例中M市政府欲將本市打造為常態化文明城市，試圖在全國城市治理中彰顯治理代表性。故而，這些政府會自覺自愿尋求如H研究院這樣在治理領域較為資深的專業機構幫其糾偏，形成政府對專業機構技術資源較強依賴的偏好，直至逐步實現治理情感、治理尊重乃至治理自我實現等方面的高層次治理需求。這促使政社關系從一開始就具備了民主化潛質。政府向專業機構釋放獨立空間并向其賦予資源和權力，以此換取專業機構技術資源的充分融入與運用。此時，專業機構有了自主選擇權力，傾向與這些尊重和認同自身專業實力的政府合作，演化出基于信任和賦權的自主行為并實現了對政府治理的全過程參與，打造了一種網絡化、全面性合作格局。因此，本研究認為政府委托第三方評估中促成的專業自主及其對技術資源的強依賴現象，均衍生于政社在社會認同、國家榮譽乃至治理品牌打造等高層次治理需求上的契合，從而愿意形成政社充分信任、協同聯動的民主型政社合作。

七、同形異構：政社合作結構的遞進式溯源邏輯

基于對政府委托第三方評估的實踐闡釋，結合M市文明城市建設績效評估案例，可進一步延伸至政社合作結構的理論探討，實現由現象到本質的理論轉化。

政社合作結構分析順應“公共行政”到“新公共管理”再到“新公共治理”三大范式演進趨勢，夾雜著科層制思維以及聯合共治思想^[40]，屬于對政社互動理想樣貌的探索性解讀。此外，政社合作結構也從現實角度描繪了在國家和社會建設中由單一行政管理走向多元主體治理的內在因由和外在特征，刻畫了政社間由分離步入統一的系統過程及其達成的治理成效^[41]。時至今日，政社合作結構仍值得繼續深化探究，不斷根據國家和社會演進過程豐富其理論意涵。那么，依據政府委托第三方評估中專業依附抑或自主的實踐發現，本研究提煉了一種政社合作結構的遞進式溯源邏輯，旨在詮釋“同形異構”實踐現象，即同屬政社合作形態卻演化出依附、自主兩類合作結構，并賦予其理論因由，如圖3所示。

誠然，政社合作結構的遞進式溯源邏輯與本研究建構的遞進式分析框架存有一定的聯系。不過，相比于遞進式分析框架，遞進式溯源邏輯更側重揭示政社合作結構的普遍性運轉規律。現實中多數政社合作結構之所以多具依附色彩，從表層來看正是由政社有限互動狀態導致的。然而，這種有限互動狀態又主要源于社會力量單向依賴政府行政資源的合作現象。此時，政府由于掌握著決定政社合作走向的關鍵資源，因而占據絕對的合作主動權，致使合作雙方主體地位存在明顯非對稱性，社會力量要時刻按照政府意愿行事，由此在政社間產生了有限互動^[42]。當然，止步于中層主體動因是不夠的，倘若至底層治理需求上作出深入解讀，會發現依附合作結構生成的根源在于政府的底層治理需求較為基礎，通常表現為完成治理任務、符合治理規范等意涵。因此，它在擇取社會力量合作時更多考量與自身治理需求的配合度，對第三方評估“以評促建”的理解也止于監督治理落實效果層面，忽視依憑社會力量賦能優化治理行為的重要性。

相較而言，M市文明城市建設績效評估案例反映的政社合作形態雖與以往政社合作形態相一致，但其合作結構類型卻明顯不同，實屬自主合作結構典型。從表層互動行為上看，政社雙方更有意愿采取民主協商方式，共同促成政府主動賦權和專業全面賦能的充分互動狀態。這種充分互動狀態的產生與政府對社會力量技術資源的較強依賴密切相關，由此形成以資源互賴為特點的中層主體動因。探索至底層，政府其實在基礎性治理需求得到滿足的前提下，還有較強意愿追求獲取社會認同、獲得國家榮譽以及以打造治理品牌等高層次治理需求，故此表現出對社會力量技術資源的較強依賴，促成政社充分互動，直至生成自主合作結構。

根據政社合作結構的遞進式溯源邏輯啟示，若欲引導政社合作結構由依附向自主轉型，應先提升政社主體治理需求認知層次及其匹配度，再依靠內生動力帶動外在合作，同時逐步增進專業機構資源儲備，直至促成政社充分互動。具體而言，針對政社治理需求認知提升，需通過創建共同價值認同的多渠道傳播空間，配合線上網絡持續科學經營和線下配套去邊界化合作場域，闡明治理存續需求、治理安全需求、治理情感需求、治理尊重需求和治理主體自我實現需求五個層次治理需求對應的現實治理寓意，從而為二者提供較為明確的合作方向指引。這是保證政社合作邁向自主而非依附的根本所在。在此基礎上，社會力量需強化自身專業積累，提升對政府治理和國家發展的專業理解，形成能夠被政府所依賴和信任的技術資源，以此吸引政府主動與之開展合作并對技術資源產生較強依賴。當然，從長期政社合作發展來看，應減少政府過度控制并通過制度化手段保障和強化專業自主，以此實現政社充分互動，達到專業賦能行政的有益效果。

不過，在運用案例詮釋政府委托第三方評估何以促成專業自主基礎上提煉的，包含表層互動行為、中層主體動因和底層治理需求的遞進式溯源邏輯是否可應用于其他政社合作實踐解讀，會不會受到治理事項、社會環境、互動技巧以及利益相關者網絡等更多因素的影響和干擾，后續有待進一步拓展研究。

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How to Promote Professional Autonomy Through Government

Commissioned Third Party Evaluation

—Taking the Third Party Evaluation of M City’s

Civilized City Construction as an Example

Zhang Sheng / Chen Zitao

Abstract： Existing research suggests that professional institutions commissioned by the government to conduct third party evaluations are prone to dependence on the government and difficult to be autonomous. This cognition was broken in the performance evaluation case of building a civilized city in M city. In this case， H research institute， commissioned by the M city government， demonstrated strong autonomy. This paper uses a progressive analysis framework to analyze the case layer by layer. In the analysis， it was found that the surface interactive behavior reflects the process of M city government and H research institute fully interacting in multiple stages to promote professional autonomy; The motivation of middle-level subjects reveals that the government's strong dependence on technological resources is a prerequisite for shaping full interaction; The explanation of the underlying governance needs and the motivation for political and social cooperation stem from their alignment with higher-level governance needs. Based on this， the paper extracts a progressive traceability logic to interpret the structure of political and social cooperation， forming a theoretical thinking on the structure of dependence or autonomous cooperation.

Keywords： Third Party Evaluation；Political and Social Cooperation；Professional Autonomy; Resources Dependence；Governance Requirements

（責任編輯 周 巍）