數字技術“賦能”何以產生基層治理“負能”？

摘 要：數字技術賦能基層政府已經成為基層治理的新形態，但是也導致了治理的“負能”。基于“技術-制度-組織”的分析框架，通過B市C區12345政務服務便民熱線的案例，分析了數字技術“賦能”產生基層治理“負能”的具體表現及其深層原因。研究發現：基層治理“負能”表現為技術規制下的“重壓”、制度運行中的“重負”以及組織執行中的“重憂”，使得數字技術未能取得預設的效果。而治理“負能”的生成機理在于數字技術未能匹配原有的治理制度和組織要素，導致了基層治理場景適配的技術洼地、數字治理適應性調整的制度短板和基層治理效能提升的組織瓶頸。基于此，應進一步強化數字技術與基層治理適配，推動基層治理的制度改革，以及推動組織執行與治理效能同步提升，從而推動基層治理的現代化轉型。

關鍵詞：基層政府；數字治理；技術洼地；制度短板；組織瓶頸

基層治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，建設數字政府則是數字時代推進中國式現代化的重要引擎。近年來，大數據、互聯網、云計算和區塊鏈等技術的不斷發展，為數字技術嵌入基層治理實踐提供了契機。與此同時，中央對數字治理愈發重視，陸續發布了《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》《數字中國建設整體布局規劃》等一系列文件，指引基層政府的數字化轉型。在國家政策的高位推動下，各地基層政府積極開展數字技術賦能基層治理的實踐探索，形成了“接訴即辦”“一網統管”“e福州”“回天大腦”等多個數字治理平臺，數字技術賦能使得基層的治理效果得到了普遍改善。

但是隨著數字技術運用的逐步深化，部分地區的數字治理出現了執行變異、拼湊應對、績效損失等負面問題，既虛耗干部精力與政府資源，抑制了行政效率^[1]，也使得政府回應民生、精準服務的能力大打折扣，減損了政府權威，進而導致數字技術從“賦能”跌落“負能”的治理風險加大。因而，如何進一步提升數字技術嵌入基層治理后的效果，已成為當前理論研究和改革實踐需要關注的重要命題。本研究主要以B市C區12345熱線實踐為例，重點圍繞12345熱線技術嵌入C區政府后基層治理效果究竟產生了何種負面影響，探究基層數字治理“負能”的生成機理和深層邏輯，并提出消解“負能”的路徑。

一、文獻綜述與分析框架

（一）研究審視：關于數字治理的文獻綜述

數字治理是技術加持下的數字技術理性與政府治理的結合，在提高政府治理效能的同時，也不可避免地與傳統治理發生碰撞、沖突，產生意料不到的治理“負能”。學界主要從數字治理中的“結構性困境”和“功能性困境”視角展開研究。一方面，數字治理面臨結構性困境。數字技術與壓力型體制之間存在現實張力，數字治理的行政化、封閉化較為嚴重，重資金投入而輕公眾體驗，重內部硬件投入而輕公眾連接與應用，重前期建設而輕公眾的有效互動^[2]，容易陷入“指尖上的形式主義”泥沼^[3]。另一方面，數字治理面臨功能性困境。數字技術本身失控又會不斷產生治理環節冗雜、文本規則泛濫等問題，出現主體結構離散化、共治合力低效化的現實難題^[4]，數字清晰化與社會模糊化之間產生張力^[5]，逐漸與政府治理過程脫節^[6]，最終導致數字“懸浮”^[7]、“數字負擔”^[8]、“數字工具泛濫”^[9]、“數字化陷阱”^[10]等治理異化現象，淪為各級政府追趕潮流、宣傳政績的形式主義產物^[11]。數字治理面臨的以上困境，也導致了數字技術應用于社會治理后可能會產生負面影響，主要包括數據安全風險、“機器烏托邦”^[12]、數字鴻溝^[13]、數字專制、智能官僚主義^[14]、政務大數據壁壘^[15]等，這些負面影響不僅不能實現“減負”與“便民”，反而會增加政府和公眾的負擔和成本，阻礙數字技術賦能社會治理的高質量發展^[16]。

鑒于數字技術的“負能”表現和負面影響，學者們進一步深入研究這一現象背后的根源。數字治理賦能基層治理是一個系統性的動態過程，政府在借助數字技術的技術優勢過程中，需與制度體系融合和組織結構嵌入，因而研究也主要從“技術-制度”和“技術-組織”兩個視角展開。

一是關于數字技術與制度體系的關系研究。作為社會運行的結構性要素，制度與技術之間需要不斷調適以實現雙方的深層耦合^[17]。其中，制度的規范性和秩序性對技術進行規制，確保技術服務于特定的制度形式，實現技術的向善發展^[18]。反之，數字技術作為引發人類社會調整的剛性結構^[19]，對組織中的人、信息和資源進行調控，改變了社會治理原有的制度環境^[20]。所以，制度體系應進行同步更新以應對技術實踐中的新矛盾，實現技術賦能制度、制度規制技術和價值形塑技術^[21]。二者如何融合互促也成為數字技術有效嵌入社會的政策依據和實踐參考^[22]。

二是關于數字技術與組織之間的關系研究。數字技術在政府治理中的效能更多地呈現在技術與組織的關系中，技術和組織分別作為技術提供方和技術使用方，在實踐互動和調試中相互建構^[23]。信息技術因技術結構性具有組織剛性，同樣組織結構也具有技術剛性，信息技術的應用能否成功取決于技術本身和組織結構的可互構性^[24]。二者之間的相互作用也闡述了數字政府建設的內向效果，從而促進數字政府的合法性建構^[25]。在此過程中，技術治理作為科層組織改革的組成部分，既幫助科層組織通過技術吸納不斷優化治理效能，又不可避免地受制于科層組織剛性權力結構和組織工具限度。因此，城市治理的賦能效果最終取決于組織-技術雙向融合的深度和效度^[26]。

以上研究揭示了技術、制度與組織之間相互協同與制約的內在機理，拓展了數字治理的研究視野與理論成果。但事實上，制度和組織作為政府治理的基本要素，數字技術在嵌入過程中不可避免地會對兩者同時產生影響，技術、制度和組織的調適與變革是同步進行的。簡·芳汀（Jane E.Fountain）基于美國電子政務的實踐將信息技術、組織理論和制度理論結合起來考量，構建了經典的技術執行框架，為更好理解技術、組織和制度之間的互動關系提供了全新的分析視角^[27]。因此，將技術、制度、組織三者同時置于一個統一的分析框架中，這樣能夠更加全面地詮釋數字技術的嵌入如何影響政府治理效果。

（二）理論基礎：“技術-制度-組織”的分析框架

數字治理是推動基層治理現代化轉型的重要工具和途徑，受到制度安排與結構體系兩個關鍵要素的約束。其中，基層組織是基層數字治理的執行主體，數字技術則是基層數字治理的載體，借助于制度的強制性和規范性予以落地，實現數字技術有效嵌入基層治理。據此，本研究構建出“技術-制度-組織”三維框架，從基層數字治理的技術、制度、組織三個維度，深入探討基層數字治理的現實效果（見圖1）。

第一，基層數字治理的技術理性。中央層面借助于精細化和智能化的數字治理技術，以期更好地監督基層政府的治理行為與治理效果：一方面，技術治理實現了對基層治理過程的全方位監督，強化了國家行政權力的監督與規范作用；另一方面，技術治理具有程式化與數字化特征，有效地實現治理過程的程序規范與治理結果的量化考核，倒逼基層政府盡職履責。

第二，基層數字治理的制度安排。數字治理是推進基層治理現代化的重要引擎。2021年以來，國家連續出臺了多項關于基層治理的重要制度文件以推動基層治理數字化轉型，如《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》《數字中國建設整體布局規劃》等。在國家宏觀制度安排下，各地政府積極推進數字技術嵌入基層治理體系，重塑基層治理的制度環境和結構關系：一方面，傳統的治理制度需要從原則、結構和機制等方面進行重構，為數字技術運行與發展提供穩定的政治環境與制度條件；另一方面，數字技術在治理應用的過程中需排解制度制約和政策滯后等帶來的阻礙，盡可能發揮數字技術的實際效能。

第三，基層數字治理的組織執行。基層數字治理能夠有效解決具體的基層事務和矛盾，其背后所呈現的是基層組織的行為與治理模式。一方面，數字治理為組織提供新的政策工具，約束并調節組織原有的行為與習慣，調適組織現有的治理方式。另一方面，組織中的執行者通過對數字技術的內化與執行，有意識地進行自我調節，以適應技術帶來的調整，從而推進基層數字治理的實踐效果。

二、案例呈現：B市C區12345熱線的治理“負能”

（一）案例選擇與數據來源

B市12345熱線開通于2003年，2017年實現了全市群眾訴求的“一號受理”，2021年又出臺了《B市12345政務服務便民熱線條例》，成為全國最早對12345熱線立法的城市之一。經過二十多年的發展，12345熱線作為依托數字技術的治理手段，憑借技術優勢和成熟的運轉體系深度嵌入B市基層治理系統。其中，B市搭建了12345熱線的數字技術平臺，由B市熱線中心統一受理來電人的訴求并生成工單后，再由各區12345熱線負責接收、整理與匯總，并轉派至各承辦單位，承辦單位需現場辦理并反饋結果至12345熱線，由區12345熱線中心審核，不合格的駁回重辦，合格的進行回訪和確認，這也生成了數字基層治理完整、閉環的處辦流程（見圖2）。

由于12345熱線賦能的成效獲得了B市居民的認可，熱線的多功能性與高回應性也吸引著更多的居民訴求向平臺集聚。另外，C區由于地處新舊城區與農村接壤的位置，基層治理情況更為復雜，技術賦能所引發的治理異化也衍生了一系列的“負能”問題。因此，B市C區12345熱線的基層實踐為深入探究基層數字治理的“賦能”與“負能”提供了豐富的素材，這也成為觀察與理解基層數字治理效果的窗口。基于案例研究的代表性與典型性的原則，本研究選取B市C區12345政務服務便民熱線作為研究樣本。

圖2 B市12345熱線處辦流程

本研究以質性研究為主，利用觀察法和非結構式訪談獲取一手資料，對搜集到的材料和數據進行歸納和梳理，開展以個案為基礎的理論研究。為了深入了解B市C區12345便民服務熱線的運行狀況，課題組于2023年6月到10月對B市C區12345熱線開展了為期4個月的實地調研，2024年1月又采取電話、微信等線上訪談方式進一步了解C區熱線運行的最新動態，共與C區12345熱線坐席人員、區住建局、機場、街道等承辦單位負責人以及來電人交談33次，共整理10萬余字訪談材料、調研筆記和觀察記錄。同時，也獲得了C區12345政務服務便民熱線實施方案、會議紀要、月報周報等文本10余份，從多方面對該問題進行三角驗證，確保訪談的真實性和可靠性（見表1）。

（二）B市C區12345熱線的治理“負能”表現

1.技術規制下的“重壓”

（1）熱線工單量大幅上漲

受制于科層政府治理資源的限度，其治理能力與承載能力是有邊界的^[28]。政務熱線技術屬于全口徑的訴求收集和回應系統，其背后的主體依然是科層政府，承載能力同樣存在著邊界^[29]。B市12345熱線在取得實效的同時，也導致了熱線平臺就像一個“無底洞”，無論什么事務都不斷往里“鉆”，熱線工單的日益增長使得各承辦單位承擔的壓力越來越大。尤其是新冠疫情防控期間，工單量出現了爆發式增長。有限的人員和不斷增加的工單已經成為基層數字治理面臨的首要矛盾。根據C區熱線中心數據統計，2018年到2023年間，該區累計受理政務服務便民熱線320818件，2023年更是達到了一個峰值，遠超熱線技術的承載負荷，這也極大地加重了基層政府的工作負擔與治理壓力（見圖3）。

“老百姓根本不知道什么是受理范圍，有問題就打電話，反正就是動動嘴的事兒。很多需要通過法院或者其他機構解決的問題最后都到了我們這里。”（訪談編號：20230826FAJD，F街道單位工作人員K）

“我每天第一件事就是看工單數量，只有解決好了才有時間做其他的事，但是現在每天都這么多單子，根本忙不過來。”（訪談編號：20230824ZJJ，C區住建局工作人員A）

（2）熱線工單的重辦率高

為了能夠更加契合治理目標，數字技術需要對治理流程與內容進行針對性調整^[30]。B市為進一步規范承辦單位的工單處辦流程，在技術上要求工單必備的回復要素，包括答復人、答復時間、處辦過程、辦理結果等內容。但是承辦人員為節省時間與人力成本進行簡略回復，意圖“蒙混過關”，此類打折扣、鉆空子的做法表面上像是妙招，實則卻是昏招^[31]。因為工單由承辦單位處理后交由區熱線中心再次審核，若答復不符合規定或缺少內容，則將工單駁回并重辦。據調查，2023年下半年C區共受理工單48813件，重辦工單5041件，重辦率達10.33%（見表2）。被駁回的工單進一步擠占承辦單位的治理成本，還會額外增加區熱線中心的工單審核量，徒增了更加繁雜且隱性的工作負擔。

“強調了多少次要有協調過程跟協調結果，但這工單回復就一句話‘來電人訴求應通過法律途徑解決’，中間發生了什么事，就得通過法律途徑解決？像這種什么都沒說清楚的工單必須退回重辦。”（訪談編號：20230825RXB，C區熱線運行中心坐席C）

“重辦的工單太多了，每次都是新的沒解決，舊的又回來了，真沒辦法。”（訪談編號：20230825ZJJ，C區住建局工作人員C）

2.制度運行中的“重負”

（1）過度留痕的傾向嚴重

科層制出于對理性的追求，依托數字技術實現全流程監控與全域治理的感知^[32]。12345熱線運行過程中，B市要求各區的承辦單位全程留痕，具體表現為可視化的文字、圖片等佐證資料。任何一件工單，不論事情大小和輕重緩急，基層人員都必須在系統內上傳和更新工單的處辦進度，并輔以現場核查照片、具體時間以及核查人員與群眾溝通的過程和結果。對于經回訪未解決的工單，需要專職人員進一步收集證明材料，形成文字說明上報區熱線中心。全程留痕可以清晰地展現基層政府是否充分響應來電人訴求，以及處辦過程是否合理、合規^[33]。因此，每件工單都必須完成從受理、轉辦、催辦、答復、復核到后期的領導匯報的各項記錄任務。辦事留痕儼然演變為事實上的過度留痕，這也導致了同一件訴求的行政成本較高，分散了承辦人員的注意力，使基層政府陷入了一種越來越忙、忙而無效的惡性循環中。

“過程中如果沒有留痕要么就是工作白做了，要么就是出了問題我們自己承擔責任，所以我們每天都會花大量的時間來整理這些材料。”（訪談編號：20230824ZJJ，C區住建局工作人員A）

“熱線中心也是一樣的，咱們區的街道和各個局每天上傳的留痕材料都是我們來審核的，每項材料都要仔細看、認真對，不合格的還要駁回重辦，是個功夫活。”（訪談編號：20230825RXB，C區熱線運行中心坐席B）

（2）治理空轉的現象突出

政府績效由于公眾參與理性不強而難于考核^[34]。為了解決這一問題，B市政府將12345熱線所反映的種種問題簡化為承辦單位的“工單解決率”和來電人的“訴求滿意率”兩項指標，以此實現對基層政府的精準考核。由于工單中所反映的問題難易和復雜程度不一，工單解決率不容易掌控，但訴求滿意率則完全依照來電人的主觀評價，具有一定的可控性。為了避免評價過低帶來的問責壓力，承辦單位往往會動用各種社會關系給來電人做工作，盡可能地讓在沒有解決問題的情況下也能做出“滿意”評價；又或者親自撥打熱線電話咨詢簡單事項或要求處理簡要問題，承辦人員走完流程后即可收到來電人滿意的評價，以此提升整體的滿意率（見表3）。盡管C區的滿意率遠高于解決率，但是這些多余的治理行為擠占基層政府的時間與精力，非但不能增進基層治理效益，還會陷入有增長無發展的資源虛耗中。

“滿意率達不到時，我們就發動親朋好友來打熱線電話然后評‘滿意’，這樣一來就能把考核的數字搞上去。”（訪談編號：20230826ZJJ，C區住建局工作人員B）

3.組織執行中的“重憂”

（1）無權處辦情況頻發

權責對等是現代政府運行的基本規則，也是政府治理規范運行的基礎性環節^[35]。但是部分工單反映的問題往往超越了承辦單位的職責范圍，或者單靠某個部門無法從根本上解決。例如機場旁某小區住戶反映飛機產生的噪聲影響休息，要求飛機改變航線，該工單判定由A機場負責。而飛機航線是民航局綜合考慮飛機性能以及機場跑道的構形和位置設計的，A機場并不具備管理權限，也無權予以更改。因問題無法解決，來電人就認定機場工作人員不作為，直接評價“未解決”或“不滿意”。針對此類訴求，承辦單位只能耐心地進行勸慰與引導，盡可能減少公眾的負面情緒與不良后果。

“這個工單合不合理先不說，就說我們現在這個權限問題，我們沒權這個問題就解決不了，和住戶溝通后還是不滿意，最后只能被判為未解決工單。”（訪談編號：20230826JCA，C區機場工作人員B）。

（2）“推諉”“扯皮”現象不斷

當無限責任與低度自由裁量權相遇，既有體制下基層政府的避責心理會顯著增強^[36]。《B市12345政務服務便民熱線條例》規定，若不屬于自身管轄區間，承辦單位擁有工單回退的權利。原本為防止派單出差錯的“回退權”卻為承辦單位“推諉”“扯皮”提供了契機。首先，承辦單位以三定方案為依據拒絕任務。當工單轉派到某一部門時，該部門負責人可能會以工單超出本部門職責為由，并搬出具體的制度條例作為客觀理由直接退單。如在處理新建小區供暖問題的過程中，作為供暖主管部門的綜合執法局就認為，當初由開發商負責建設，所以實際職責應歸住建局。其次，承辦單位刻意強調工作難度以擺脫工單。當承辦單位無法從職責角度推卸工單時，他們還會通過刻意強調工單的處辦難度，甚至通過夸大難度，希望以此放寬工單的處辦期限甚至“逼退”工單的轉派。由于新建小區供暖問題涉及住建局，部門負責人如是說：

“我們主要負責農民工工資清欠，若討要工資首先就得有證據，如果沒有證據，我們就要協調雙方核對工程量，這一個核對的過程，就不是5個工作日能完成的。這種職責范圍內的我們都不能按時完成，更何況再接那些只擦邊的工單。”（訪談編號：20230824ZJJ，C區住建局工作人員A）

這些推諉工單無法按照既定的流程分派，需要區熱線坐席人員定點分派或聯合處辦，增加了額外的治理成本。

“每天我們有一半的時間都是在處理部門推諉的工單上。”（訪談編號：20230825RXB，C區熱線運行中心坐席B）

三、困境解析：基層數字治理“負能”的生成原因

基層治理與數字技術的深度融合是基層政府未來的發展趨勢^[37]。但是基層數字治理并未考慮到治理制度的匹配性和組織結構的適應性，導致了技術、制度、組織三者出現調適不足，進而引發12345熱線在基層政府治理的“負能”效應。

（一）基層治理場景適配的技術洼地

若數字技術一味依照自身特點與偏好運行，會逐步顯露出技術的工具性與理性的困擾，程序化和數字化的過度滲透阻礙了基層數字治理的調適過程，無法適配基層治理場景。

1.訴求受理過程缺乏甄別

治理需求的發起與識別是政府展開治理行為的前提條件。12345熱線突破了時間和空間的限制，從技術上確保訴求能夠無差別、無障礙、低成本地納入政府注意力，更容易激發公眾訴求反饋的熱情。但是由于熱線平臺無法識別公眾訴求的受理范圍，使得原本需要通過法律、協商等途徑解決的訴求，也一并進入熱線范圍內，大大增加了基層政府的受理壓力。與此同時，來電合理性與真實性的甄別也超出技術范疇，公民的表達權與評價權在12345熱線的制度設計下受到上級政府的高度保護，不可避免地刺激少數公民權利泛濫，將12345熱線作為謀取私利或發泄私憤的平臺。當私利訴求無限擴展時，平臺的公共性也在不斷被擠壓。

2.技術執行的程式化偏好明顯

12345熱線作為數字技術發展的一個縮影，數字技術的程式化偏好貫穿工單處辦的全過程。當其過度彰顯數字技術的優勢時，容易忽略基層治理的現實差異。一是數字技術的統一性與治理場景的差異性存在悖論。12345熱線將全部事務、現象與問題統置于一個系統中進行測量與編碼，無論是復雜的工單還是簡單的訴求，必須走完的技術流程是一致的，所需提供的信息也是固定的，任何一個細節的缺失都有被駁回重辦的風險，政府治理的差異性被數字技術的統一性所支配，容易引發“治理僵化”的負能危害。二是數字技術的規范性與基層政府的自主性存在沖突。12345熱線這一非人格化的數字技術以嚴格的程序與標準規定了工單處辦時間與流程的客觀性與不可逆性，對基層政府的行動范圍與治理邊界進行全時態綁定，政府的治理軌跡成為技術規制下的可預設的透明信息，勢必弱化基層政府的自主和調適能力，導致治理矛盾與隱患的遮蔽與掩蓋。

（二）數字治理適應性調整的制度短板

當數字技術嵌入基層治理后，需要調整已有的制度以及出臺新的制度，從而確保數字技術能夠發揮預設的作用。然而現實的數字治理調整的滯后，衍生出制度短板。

1.缺乏基層治理的評估機制

由于無法直接介入基層治理過程，上級政府更多的是依靠處辦過程中留下的“痕跡”，評估基層政府的治理過程是否合理有序，基層政府也借助可視化的信息與數據，將留痕這一環節異化為向上級展示績效的直接途徑。盡管12345熱線可以及時發現C區基層治理中的種種不足并予以回應，但留痕更多地導致以解決眼前問題與公眾訴求為目的，陷入就事論事的簡單線性思維^[38]。承辦單位缺乏對個體訴求的梳理，特別是高頻事件、高頻訴求背后的共性根源問題。當缺乏對基層治理制度中存在的缺陷與漏洞進行評估時，根源性問題得不到根本解決只會導致其衍生的公眾訴求不斷累積，只會陷入一種“越來越忙，忙而無效”惡性循環中。

2.對基層的考核過度倚重數字化

技術治理的價值基礎是工具理性，當其應用于政府治理時，假定社會事實是可計算的^[39]。在數字技術的驅動下，上級政府將基層治理效能與實際價值簡化為可通約和可換算的數據，將工單處辦的計算過程轉化為對基層政府的精準考核^[40]。數字化思維會本能地以達成量化指標為中心目標，強化了基層治理責任的剛性，也降低了上級政府對基層的考核難度。但是數字化的考核模式無法適應公共治理的復雜場景，而且數據化本能地忽略具體問題的性質、難度和強度，治理效果也無法通過數字指標予以全方位的展示，不僅沒有提升基層治理的賦能效應，反而有可能為基層政府的績效“裝飾”提供契機，催生數據的捏造、加工以及選擇性呈現的異化行為。

（三）基層治理效能提升的組織瓶頸

數字技術需要依賴組織的行政優勢才能更好地發揮效用，否則也會削弱數字治理的技術優勢，反而不利于治理效能的優化與完善。

1.壓力型體制下組織權責失衡

壓力型體制是我國現行的一種權力運行體制，反映了地方政府在治理過程中應對不同來源壓力而進行的任務分解與責任分配^[41]。為了更好地實現政民溝通，上級政府利用數字技術消除信息不對稱，并輔以督辦機制、考核機制壓實基層的責任。對于基層政府而言，上級政府利用壓力型體制將大量治理事務，特別是高風險、棘手的公眾訴求進行屬地責任分配，通過設立“硬指標”、發放文件、簽訂“責任狀”等多種方式下沉到基層^[42]。雖然這一做法實現了行政責任的過渡與轉移，但基層政府實際的治理權力并未擴大，反而面臨著上級指標化考核帶來的一系列責任和壓力。龐大的政府系統逐漸形成了職責與壓力的“漏斗效應”，權力與資源的“反漏斗效應”，基層政府陷入了“權小責大”的權責失衡結構。這種失衡結構使基層政府面對大量繁雜且瑣碎的公眾訴求時顯得力不從心，阻礙了基層治理的數字化轉型。

2.基層部門協同治理不足

當前的治理訴求具有復雜性、開放性和高關聯性的特征，科層體制下的政府部門卻是單一的、靜態的、封閉的，政府職責的“點”無法覆蓋基層治理的“面”^[43]。一是條塊關系阻礙部門協同治理。12345熱線處辦受條塊關系影響，承辦單位認定本部門的工單處辦情況才是政績的最終體現，也是上級政府考核與問責的唯一標準，促使各部門只知道“唯上”“唯權”，而不愿意分散時間與精力協助其他部門，一定程度上加重了“條塊分割”“各自為政”的部門壁壘。二是同級競爭導致協同治理困難。上級政府在承辦單位之間開展考核與問責，同級部門之間是競爭關系。為規避不滿意或未解決工單拖累最終的競爭結果，承辦單位缺乏與其他部門達成實質上的協同動力，導致公眾訴求的接收、落地、監管等各環節都難以實現跨部門、跨層級的協調整合，從而影響基層數字治理的整體性。

3.基層政府被動式治理突出

當前基層政府面臨著自上而下和自下而上的雙重考核壓力：一方面，在壓力型體制下，上級政府的常規任務與臨時性任務都會層層加碼至基層政府，基層政府需要投入大量的精力和時間完成自上而下的各項任務；另一方面，大量的公眾訴求經由熱線反饋到上級，通過上級權威認定后轉化為基層的治理責任，基層政府被迫化解自下而上的各類公眾訴求，以此緩解甚至避免上級問責追責衍生的一系列壓力。兩者同時涌入基層政府導致行政負擔越來越重，進而大大削弱基層的行動意愿與能力，呈現出被動治理的特征^[44]。基層政府的工單量與治理壓力進一步增加，更多地處于被動治理且疲于應對的狀態。

四、策略選擇：基層數字治理“負能”的消解路徑

數字化治理已成為基層治理不可逆轉的發展趨勢，因此需要盡力實現“賦能”，消解基層數字治理的“負能”效應，以推進政府治理能力與治理水平的有效提升。

（一）強化數字技術與基層治理適配，填平技術洼地

1.實現精細化的訴求甄別

第一，加大對訴求范圍的篩查力度。運用人工智能技術對公眾訴求進行實時分析，自動識別并通過合理訴求，鎖定并排除私利訴求，當日處理結果統一推送給熱線坐席人員進行審核，避免信息的遺漏與誤篩，輔助完成公眾訴求的識別和篩選工作。第二，嚴格界定不合理的工單訴求。由區熱線運行中心牽頭，對承辦單位上報的不合理工單數據進行技術排查，梳理惡意投訴、反復投訴等各種來電情形，以區為單位向社會公示，最大限度地保證承辦單位注意力聚焦。第三，加大對不合理訴求的懲戒力度。通過出臺相應的法規強化對不合理訴求的威懾和懲戒力度并使之常態化，輕者可采取行政處罰，造成嚴重后果構成犯罪的依法承擔刑事責任，堅決避免此類訴求對行政資源的過度占用。

2.推進數字技術的調適與變革

基層數字治理是以技術服務治理，必須推動數字技術的調適與變革，實現與基層治理的整合發展。一是審視技術的兩面性特征。數字技術嵌入基層治理是一把雙刃劍，會同時產生“賦能”與“負能”的雙重影響，因此，要以工單中所反映的問題屬性來界定熱線系統流程，根據基層治理場景，審慎選擇不同類型的技術工具與執行流程；以政府治理效果和群眾滿意度為導向，而不是以規定流程的完成度和既定信息的完整度作為工單的駁回依據，最大限度地避免數字技術可能帶來的“負能”風險。二是增強基層政府能動性。厘清技術規制的界限，對基層政府的行動范圍與治理邊界進行科學界定，拓展基層政府的治理能動性與執行自主性，避免技術的過度規制對基層政府產生的消極體驗與強力束縛。

（二）推動基層治理的制度改革，補齊制度短板

1.構建科學的基層治理評估機制

由市區兩級熱線中心牽頭，對承辦單位訴求處辦全鏈條進行復盤與總結，以基層治理的實際處辦過程、行動落實情況、群眾滿意情況作為評估依據，弱化辦事留痕帶來的過度留痕傾向。同時，認真梳理高頻事件、高頻訴求引發的各類情況，在個案總結的過程中深究問題背后隱藏的現行制度運行中的缺陷與漏洞，精準疏通基層治理中的痛點與堵點，全面補齊制度的短板。此外，推動民生疑難問題的主動治理，開展街鄉鎮的專項治理，積極探索將訴求問題轉為主動治理任務，從而實現未訴先辦。

2.完善績效考評與激勵管理

基于治理目標與具體實踐制定不同的考核標準，差異性地對基層政府進行績效考核。特別是利用熱線技術篩選各單位的熱線工單的響應情況、現場辦理情況、訴求解決情況和公眾投訴情況，圍繞這些指標進行多維度預警提醒、綜合評估和賦分排名，增強考核的針對性和合理性，弱化以量化數據過度衡量治理結果的非理性，為安排政府預算、人員晉升和獎懲提供信息與依據。同時，基于實際的考評結果，合理設置激勵目標和物質與精神獎勵措施，正確把握正向激勵與反向懲戒的邊界線，堅持“考用結合”，強化結果導向，防止純指標性、機械式激勵與治理對象結構性脫嵌帶來的種種問題。

（三）推動組織執行與治理效能同步提升，打破組織瓶頸

1.推動基層減負放權

盡管現行的壓力型權力運行體制顯露出巨大的優越性，但隨著數字技術的深度嵌入也顯露出諸多問題，需要通過減負放權雙向發力。一是賦予基層政府充足的執行權限與自主空間。充分了解數字技術的雙重作用，將數字技術作為加強對基層政府監督工具的同時，還可以通過這一技術的動員、引導和調適，推動更多的社會資源聚集、治理權力下放，保證基層政府擁有足夠的執行權限和空間，實現權責一致和權責匹配。二是推進基層政府數字減負專項治理活動。推動基層“屬地管理”責任清單化，及時糾正上級政府以“屬地治理”的名義，借助數字技術將任務與責任“層層下移”“層層加碼”，既要嚴格控制上級下放基層的文件數量，又要精簡基層回應上級的報表數量，避免空洞不實文件擠占政府原本的治理時間，提升基層政府治理的精準性和有效性。

2.推進基層部門協同治理

協同治理是社會治理體系和治理能力現代化的重要維度，責任明晰、清單管理、協商合作是達成協同治理的重要形式。一是以責任明晰為基礎，科學界定職責分工。積極理順不同層級、部門、崗位之間的責任邊界與職能分工，堅持“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”，并對落實情況展開“回頭看”，及時發現問題并整改，保證基層政府精準高效履責。二是以清單管理為抓手，調整規范權責事項。積極構建各層級權責清單，明晰不同主體的執行邊界與職責，突破科層區隔與治理碎片化掣肘^[45]，力圖破解職能交叉、相互扯皮的職責分工爭議難題。三是以協商合作為前提，完善協同治理機制。進一步構建縱向貫通、橫向聯結的協同治理機制，強化統籌協調能力，推動各部門積極協商、主動認領，實現被動服務與主動治理有機結合。

3.強化問題源頭治理

強化問題的源頭治理，推動基層治理由“被動”轉向“主動”。一是開展問題溯源。通過熱線平臺實時分析、定期篩選公眾關切、媒體反映的熱點問題、高頻共性難點訴求，找出訴求集中、基層治理薄弱的區域進行專項治理和精準施策，從根本上補齊基層民生短板。同時，由市區兩級熱線中心開展聯合督辦，以主動治理和未訴先辦為抓手，加強問題預警能力，主動破解基層治理的綜合性難題。二是實行清單式管理。圍繞大數據篩選出的疑難雜癥開展清單式管理、任務式推進，將高頻問題列入基層政府工作計劃，從解決一個問題延伸至解決一類問題，倒逼基層政府主動擔當作為。

五、結語

數字治理是基層治理的重要形式，也是推進基層治理現代化建設的重要舉措。本研究立足B市C區12345熱線的實踐經驗，借助“技術-制度-組織”分析框架，試圖勾勒、描繪出基層數字治理異化的立體畫面，并在治理實踐的背后理解基層治理“負能”生成的本質，進而提出實現基層數字治理賦能的可行之策。研究發現，基層數字治理以數字技術嵌入基層治理過程，重塑了基層制度結構和組織執行方式，試圖推動基層治理賦能建設。但是實際上，由于技術理性、制度剛性與基層組織的復雜現實之間難以兼容，造成了三者間的割裂與分離，基層數字治理未起到預設的賦能效果，反而跌落“負能”陷阱，阻礙了基層治理現代化轉型之路。總之，數字技術的嵌入在很大程度上改變了基層治理的制度結構與基層組織的執行工具，基層數字治理理想化的賦能目標能否實現并非簡單的技術問題，而是需要有效協調和平衡制度安排、數字技術與組織執行之間的關系，真正發揮數字技術賦能基層治理的作用。

本研究的理論貢獻體現在兩個方面。一是將數字治理視為技術、制度和組織三者間的互動過程，構建了一個更具解釋力的理論框架。與以往的研究大多局限在“技術-制度”和“技術-組織”的角度不同，本研究將治理效果歸納于技術、制度和組織三種要素的互動結果，可以更加全面地詮釋數字技術嵌入如何影響政府治理效果，這在一定程度上拓展了數字治理的理論研究。二是揭示了B市C區12345熱線面臨治理“負能”的內在根源。B市C區的數字治理所面臨的問題是絕大多數基層數字治理過程中的普遍狀態，并非所有的基層政府的治理水平能夠達到北京、上海等一線城市的成熟程度，短期內無法實現“未訴先辦”，而是疲于應對來自12345熱線所反映的種種訴求。通過對這一案例的深度解析，揭示出了“負能”現象背后的深層次原因，所得到的結論能夠為大部分基層政府更好地發揮和完善數字技術提供政策建議。最后，本研究仍存在著不足。我們選取B市C區12345熱線平臺建設作為數字治理的縮影，但數字治理絕非限于這一個平臺，只能從這個角度反映出數字治理的“負能”困境，并不能完全代表其全貌。此外，數字治理正處于快速發展和變遷中，各地均在紛紛提升本地的數字治理水平，如果能夠對B市C區進行長期的跟蹤研究，觀察“技術-制度-組織”在變遷過程中所發生的變化以及對應的治理效果變動，能夠更好地驗證該分析框架的合理性和解釋力，也能更為充分地說明如何消解數字治理的“負能”。

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Why does“Empowerment” of Grassroots Digital Governance Produce

“Negative Energy”of Governance： Based on the Analytical Framework of

“Technology-System-Organization ”

Lou Wenlong / Wang Xiaomeng / Wang Xiaohui

Abstract：The empowerment of digital technology for grassroots governance has become a new form，but it also leads to the “negative energy” of governance. Based on the analysis framework of “technology-system-organization”，this paper analyzes the performance and its reasons for “Negative Energy” of Governance caused by “Empowerment” of Grassroots Digital Governance through the case of 12345 government service hotline in C district of B city. The result finds that the “negative energy” of grassroots governance is manifested as the “heavy burden” in the operation of the system，the “heavy pressure” under the technical regulation and the “heavy worry” in the implementation of the organization，which makes the digital technology fail to achieve effect. The formation mechanism is that digital technology fails to match the original governance system and organizational elements. It has led to the institutional shortcomings of the adaptive adjustment of digital governance，the technical depression of the adaptation of grassroots governance scenarios，and the organizational bottleneck of the improvement of grassroots governance efficiency. Therefore，we should further promote the institutional reform of grassroots governance，strengthen the adaptation of digital technology to grassroots governance，and promote the synchronization of organizational implementation and governance effectiveness.

Keywords：Grassroots Governance; Digital Governance; System Short Board; Technology Depressions; Organizational Bottleneck

（責任編輯 王 玉）