社會組織參與跨域治理的效能與限度

摘 要：社會組織本應在跨域治理中發揮彌合行政邊界、倡導跨域政策、紓解訴求差異、賦能公眾參與等效能，卻在現實中普遍受限。已有文獻從結構性和自主性視角豐富了相關理解，但是它們或者停留在應然層面，或者只是在實然層面關注到了社會組織的策略行為，沒有對不同類型社會組織參與跨域治理受限的具體原因做出有針對性的分析。作者通過構建“政治關聯-組織網絡”的分析框架，對武漢市四家環保組織展開比較，發現社會資本在縱向與橫向的稟賦差異，使社會組織參與跨域治理效能受限，既包括社會資本掣肘下的資源中轉、資源與合法性困境下的弱政治化、專業缺失下的行政依附和生存壓力下的風險規避，也面臨地域限制和組織碎片化等共同障礙。應當通過差異化合作形成跨域治理合力以增強其效能。

關鍵詞：跨域治理；社會組織；社會資本；政治關聯；組織網絡

由于行政轄區內的公共事務向毗鄰自然區域外溢和滲透，跨域治理成為解決跨域公共事務的可行路徑^[1]。作為一個多譜系概念，跨域治理存在區域治理（regional governance）、網絡治理（network governance）、多中心治理（polycentric governance）等相關概念，可以提取出跨區域、跨部門、跨領域、跨主體治理等多維意涵。本文所謂的跨域治理是指在特定區域范圍內，統合多個不具有隸屬關系的行政區域的治理需求，通過協商合作的方式對域內相關機構和組織進行資源整合與重組，實現跨越多個行政轄區的公共事務治理。

對跨域治理的理論探討主要源于傳統改革派和公共選擇派的長期爭論^[2]。傳統模式下跨域治理突出行政主導，即中央與各級地方政府通過政治動員推動跨域治理，但地方政府在效率優先的邏輯下難免陷入合作不暢、地方保護、跨域污染等困境^[3]。在新區域主義理念影響下，除中央政府主導、平行區域協調，還出現了對接型合作、撬動型合作和跨越型合作等^[4]。治理模式的更新反映出跨域治理的新特征，即政府主導之外的不同主體（包括社會組織在內）參與地位漸趨平衡，合作方式從府際合作、公私合作到全方位合作不斷拓展深化。

在國家-社會分野的邏輯下，西方理論強調社會組織相對于國家的獨立性與自主性，預設了對公共權力的質疑和通過公民社會制衡國家的愿望^[5]。中國語境下的國家與社會組織關系呈現出更加多元復雜的特征，尤其在跨域治理問題上，強調社會組織獨立性與自主性不易形成其有效參與的路徑。黨的十八大以來，政府對社會組織的管理模式由原本的政府單一控制向雙方合作互動轉變，進而達成一種“調適性合作”^[6]。這一轉向既強調政府的主導作用，也肯定社會組織自身的積極建構，旨在形成跨域治理的合作共強關系。

一、社會組織參與跨域治理：文獻述評

跨域治理的發展趨勢更多體現在社會組織等第三部門主體由有限參與轉為深度參與。我國長三角、珠三角、京津冀等地區的跨域治理已成為區域合作的重要內容，隨著城市與區域一體化的迅速推進，包括社會組織在內的多主體合作勢在必行。以跨域治理中較為典型的環境保護為例，2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，要求構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系；《“十四五”規劃綱要》指出，要健全現代環境治理體系，引導社會組織和公眾共同參與環境治理。

（一）社會組織在跨域治理中的效能

跨域治理需要不同類型主體互動來構建合作治理模式，而非僅憑政府的作為來處理^[7]。就本質而言，跨域治理可被視為一個不同主體相互作用的系統。社會組織是第三部門，在跨域治理體系中可發揮多重效能。

一是彌合行政邊界。地方政府對處于縱向發包程度高、橫向競爭低的公共事務往往缺乏介入激勵^[8]，同時跨域治理涉及跨行政邊界的公共事務，具有區域合作的縱向弱激勵屬性，因此，橫向協同的失效與縱向激勵的缺失導致跨域治理的政府失靈。在當前我國流域、大氣污染等跨域治理實踐中，避害型府際合作普遍存于各類治理場景中^[9]。而社會組織在跨域治理中不為固有的行政邊界所阻隔，基于其公益追求的普遍性與利他性，不僅能打破行政區劃的限制、彌補市場的缺陷和政府供給的不足，還可以在跨域合作中以社會組織的身份發揮橋梁作用。

二是倡導跨域治理政策。由于跨域治理兼具跨界、復雜與整體性，傳統的治理理念與被動的服務難以滿足區域整體發展的需求，專業信息的供給有助于提高跨域治理的效能與水平。社會組織作為推動公共事業發展的專門機構，在跨域治理中可以憑借其“社會技術性”提供獨立的第三方信息和專業服務^[10]。還可以運用新媒體發聲、構建公共議題，使組織的專業信息在更大范圍內傳播^[11]。由此，社會組織憑借其專業性能夠有效推動跨域治理政策的出臺。

三是紓解訴求差異。企業因跨域問題而整改、搬遷或關閉，會帶來生產成本增加、經濟收益降低的風險。地方政府在跨域治理中會面臨因未妥善處理跨域問題而導致社會不穩定與公信力下降的風險。地方政府既需關注社會公益取向，又得考量地方經濟增長目標，兩者因目標與訴求差異存在內在張力。以社會組織為代表的公共參與主體能夠較好地彌補企業的負外部性市場缺陷，紓解地方政府與企業因訴求差異而產生的緊張關系。

四是賦能公眾參與。在跨域治理中，公眾往往居于弱勢地位，個體能力與跨域治理的復雜性往往不相匹配。社會組織不僅能夠幫助公眾有效發聲，賦能公眾參與，消除個體和弱勢群體的參與無助感^[12]，還能夠幫助公眾培育參與意識、提升參與素質和增強自我效能，并提高公眾參與跨域治理的意識和能力。

（二）社會組織參與跨域治理的限度與緣由

從政策趨向來看，鼓勵社會組織發展的制度環境正在形成。然而社會組織在跨域治理中普遍處于缺位或受限的狀態，面臨政府管理體系限制、活動范圍相對狹窄、工具主義發展邏輯、專業能力發展緩慢等問題^[13]，尤其表征在環境公共事務的跨域治理上。作為典型的準公共物品，生態環境在空間上具有較強的外部性與延展性。西方環保組織往往采取媒體造勢、信息交流等方式，形成契約式的跨域環境治理^[14]。而目前我國環保組織的定位難以與復雜的跨域環境問題解決相適配，尤其在面對跨域環境事件時，環保組織往往保持觀望乃至“主動劃清界限”^[15]。同時，環保組織與政府之間的合作存在分野，部分環保組織采取嵌入體制或在體制許可范圍內進行活動的嵌入式環保主義策略^[16]，還有部分環保組織則選擇與政府保持“若即若離”的關系^[17]。

究其緣由，一方面，在結構性維度上，不同于西方基于競爭性民主政治框架的社會組織發展，中國語境下社會組織的自主性更多依賴于與政府權威的緊密程度和資源供給，其風險控制與在多元治理中主體性的發揮共存于社會組織的宏觀政策框架內。同時，不同屬地內的社會組織結構相似，高度嵌入地方行政網絡，以屬地為活動的主要邊界^[18]。發展路徑的依賴與合法性壓力促使大多數社會組織不會將自身的服務供給拓展或轉向本地邊界之外。另一方面，在自主性維度上，當地方政府較多考慮社會組織在公共服務上“幫助之手”的角色時，便會允許其保持較高的獨立性和自主性^[19]。但這種獨立性與自主性的生發邏輯是社會組織對政府的依附而非契約關系。當這種自主性向跨區域拓展時，便會出現排斥跨區域的社會組織競爭，甚至為競爭者設置“隱性競爭壁壘”^[20]。究其本質，這是地方政府借社會組織之力來解決行政體系內部張力的一種方式，但這在跨屬地邊界層面顯得極為困難^[21]。

已有文獻對社會組織參與跨域治理的探討側重于結構性和自主性兩個視角，前者注重規范層面的討論，后者關注經驗層面的策略行為，這些文獻豐富了對社會組織參與跨域治理的理解，但是它們或者停留在應然層面，或者只是在實然層面注意到了其策略行為，并沒有對不同類型社會組織受限的具體原因做出有針對性的分析。因此，仍然要追問的是，所有社會組織參與跨域治理受限的原因都一樣嗎？為何理論上應該發揮的作用實際上受到很大限制？作者試圖超越結構性和自主性的視角，基于社會資本理論在經驗材料的基礎上構建一個類型學分析框架，從政治關聯與組織網絡的維度，探討不同社會組織參與跨域治理的效能與限度。

二、政治關聯-組織網絡：分析框架

（一）理論建構

社會資本理論認為，社會組織的行動很大程度上受其所嵌入的社會網絡影響，帕特南（Putnam R.）區分了縱向社會資本與橫向社會資本的不同作用，前者代表一種“庇護-附庸”關系，后者代表公民合作的促進^[22]。社會組織參與跨域治理的策略行為，在結構層面既受到與政府部門關系網絡影響，也與組織關系網絡的豐富程度有較大關聯。也就是說，影響社會組織參與跨域治理的社會資本要素存在縱向與橫向兩個維度，作為縱向社會資本的政治關聯，可解決跨域治理中的合法性壓力與資源依賴問題；作為橫向社會資本的組織網絡，類似于科爾曼（Coleman J.S.）提出的通過關系的改變促進工具性行為的生產性社會資本概念^[23]，在跨域治理中意味著在特定的制度環境下尋求信任與合作。作者在社會資本理論視角下，選取政治關聯和組織網絡作為社會組織參與跨域治理的分析維度，探討不同社會組織參與跨域治理行動策略的生成邏輯。

1.政治關聯：一種縱向社會資本。社會組織的正式治理結構能否發揮作用，很大程度上取決于組織內外非正式關系網絡的嵌入程度^[24]。政治關聯作為縱向關系網絡，在中國語境下一般指向組織的高管與政府官員建立的聯絡關系，或是組織的高管因擔任人大代表、政協委員而與政府建立的關系^[25]。在缺乏正式法律制度支持的情況下，組織的高管傾向于通過培養私人關系作為替代品^[26]。當前制度環境下，與政府建立政治關聯已成為社會組織廣泛采取的策略^[27]。我國社會組織面臨物質資源與合法性的雙重約束，并因此形成對國家與社會的雙重依賴^[28]，政治關聯成為觀察社會組織參與跨域治理可行的考量維度。在西方國家，社會組織的政治關聯大多代表社會組織與政府的資源依賴關系。在中國，政治關聯不僅影響社會組織獲得政府補貼與物質支持的規模，還影響其行動空間與合法性^[29]。作者將政治關聯界定為社會組織負責人或核心成員基于政府關系網絡的特殊性而獲取便利的一種非正式制度，并嘗試從資源依賴和合法性壓力兩個維度進行闡釋。

社會組織參與跨域治理很難脫離對政府資源的依賴，主要體現在三個方面：一是資金依賴，社會組織的資金狀況是影響其生存能力的首要因素，而政治關聯的強弱很大程度上影響政府輸入的資金量，如具有官方背景的社會組織往往能獲得更多的資金支持^[30]。二是項目依賴，在政府購買服務過程中，往往傾向于選擇領導層有體制工作經驗或由本部門退休人員發起成立的社會組織合作^[31]。在跨域治理中，官方背景的強弱影響著政府購買方式和選擇對象。同完全“草根”的社會組織相比，政治關聯強的社會組織往往可以優先享受稅收優惠和政府購買服務。三是隱性組織形象依賴，政治關聯可以提高社會組織的社會認可度和公信力，社會組織與政府構建的非正式反饋渠道更有利于其實現組織目標，提升組織有效性^[32]。

從合法性維度考量，政治關聯的強弱決定社會組織面臨不同程度的制度約束。社會組織的政治關聯與其政策倡導等功能之間并非簡單的正向或負向的線性關系，過高的政治關聯可能阻礙社會組織有效性的提升，使其難以形成專業化的發展態勢^[29]。社會組織的生存與發展不能沒有合法性支撐，亦不能完全解除與政府的資源依賴關系，兩者的共同作用決定了政治關聯對于不同類型社會組織的跨域治理行動具有較強的解釋力。

2.組織網絡：一種橫向社會資本。如果說政治關聯是影響社會組織參與跨域治理的結構性制約因素，組織網絡則是影響其參與跨域治理范圍、水平、方式的自主性激勵因素。組織網絡代表著社會組織利用自身關系網絡資源，圍繞組織使命與目標，為社會提供非營利性質的產品和服務，確保組織可持續發展過程中體現出來的潛能和素質^[33]。社會組織領導者的社會網絡及其知識構成對組織行為和特征也會產生重要影響^[34]。

在跨域治理場景中，社會組織網絡包括組織內部、組織間和組織與公眾三個層面。組織內部網絡意味著社會組織內部成員聯結的緊密程度，在很大程度上關涉跨域治理行動中專業性的發揮和服務供給的質量。內部網絡緊密的社會組織能夠更好地實現組織內部整合、資源協調、專業管理等^[35]。組織間的網絡代表著跨行政邊界的不同組織間的關系水平，在政策剛性的限制下，這種組織間網絡通常表現為組織核心成員將私人影響力轉化為社會網絡資源優勢的能力。社會組織與公眾的網絡，代表著社會組織通過跨域公共服務，獲取社會合法性的過程。通過橫向社會資本的構建，社會組織在跨域治理中亦可增加自身行動的自主性，并在此基礎上形成與政府的協作關系^[36]。

（二）社會組織參與跨域治理的分析框架

作者從政治關聯和組織網絡兩個維度建構起分析框架，力圖在縱向與橫向社會資本的相互關聯與印證中，為理解社會組織在不同稟賦下跨域治理的效能和限度提供解釋視角（見圖1）。

第一種是資源中轉型。這類社會組織同時具有較強的政治關聯和組織網絡，一般以發展成熟的合作型組織為主。如果強大的政治關聯能夠與組織網絡形成良性互動，不僅可以有效地影響和推動政府的跨域治理政策，還能夠帶動并賦能其他同類型社會組織參與跨域治理。但現實中，政治關聯和組織網絡“雙強”的社會組織并不意味著其在跨域治理中一定能夠發揮重要作用，一旦社會資本在橫向與縱向間發生掣肘，即當社會組織無法有效平衡多重資源依賴下的利益失衡困境時，往往選擇將基于自身政治關聯與組織網絡所獲取的資源中轉到其他社會組織或投入跨域治理的宣教倡導中，因此，從資源中轉向資源中樞的轉化始終存在較大的距離。

第二種是弱政治化型。這類社會組織政治關聯程度較弱但組織網絡較強，一般為自發成立的社會組織。豐富的組織網絡賦予其和政府溝通的一致性力量，在跨域治理中與政府保持若即若離的關系，利用社會網絡的鏈接或專業化評估等對跨域治理產生實質性影響。但該類組織面臨的最大障礙是合法性問題，特別是當自身的跨域治理行動對本行政區域內的地方政府產生負面影響時，在資源與合法性的雙重壓力下，只能選擇避免直接觸及與政治高度關聯或高敏感性的議題，通過弱政治化的方式來降低跨域治理中的對抗性成分，進而換取組織的持續發展。

第三種是行政依附型。這類社會組織具有較強的政治關聯但組織網絡發展不夠充分，通常以官辦或半官辦的社會組織為主要代表，在跨域治理中能夠依托府際合作較好地發揮自身效能，充當政府跨域公共服務供給的助手與“補充器”。強政治關聯使其參與跨域行動具備一定的合法性基礎，但同時也會削弱其與相關政府部門合理博弈的動力。受制于組織網絡發展不充分，它們往往傾向于關注本行政區域內的公共事務。對于跨域事務，或是在專業限制下顯得心有余而力不足，或是依托本地政府的主導在其中發揮輔助或宣傳作用。

第四種是風險規避型。這類社會組織橫向與縱向的社會資本均不突出，主要以“草根”社會組織或處于萌芽創立階段的社會組織為主。從效能來看，該類組織往往可塑性與創新性較強，在跨域治理的政策傾向下，存在向專業型跨域治理組織轉型的可能性。就限度而言，該類社會組織關注的核心問題更多是組織自身的存續與發展，對跨域治理問題往往持觀望態度，謹慎評估跨域治理可能帶來的政策與資源風險，以避免在早期發展階段承擔不必要的壓力。

需要指出的是，上述四類社會組織并非基于跨域治理優劣差異的劃分，而是在跨域行動策略上對具有不同社會資本稟賦的社會組織進行區分，不同類型社會組織均能夠在跨域治理中發揮各自所長。

三、環保組織參與跨域環境治理的多案例比較

武漢市作為長江中游城市群的龍頭，著力健全都市圈生態環境協同共治機制，推動長江、漢江、梁子湖等重要流域的跨域治理。作者基于社會組織成立時間、服務領域、行動項目、規模大小等多因素考量，選取武漢市四家環保組織作為典型案例，它們都或多或少參與了跨域環境治理，且在不同程度上面臨效能發揮的限度問題。案例資料來源包括三方面：一是關于地方政府和各環保組織的內部文件材料；二是對環保組織負責人、核心成員和志愿者的深度訪談和參與式觀察；三是涉及環保組織跨域環境治理的權威媒體公開報道和官網資料。前后調研時間跨度三年多。

（一）社會資本掣肘下的資源中轉：B基金會

B基金會的成立源于二十世紀九十年代國家科委領導的提議，目的是給白鱀豚和江豚的研究保護工作提供比較穩定的經費來源。在官方牽頭下，B基金會理事會邀請部分知名人士組成了一支專業江豚保護團隊。由此，B基金會屬于政治關聯和組織網絡都較強的一類環保組織。

B基金會資金來源穩定，基金會理事長、監事長等均有一定的體制背景或與政府部門人員多有交集。同時，B基金會在業務上接受所屬地區管理委員會和中科院水生生物研究所的業務指導，獲取了相應的社會資源。B基金會成立以來，憑借其強大的組織網絡在開展跨域江豚科學考察工作中發揮專業優勢，通過承擔長江流域調查、舉辦珍稀水生野生動物保護研討會等，一定程度上彌補了政府失靈。

B基金會雖然具有參與跨域治理的效能，但同樣面臨參與不充分的問題，主要體現在跨域保護性治理的組織宗旨與偏重公益宣教的實際行動之間的落差。從官網公布的組織章程來看，該基金會的宗旨是動員社會力量支持長江豚類的研究和保護，將研究保護白鱀豚和江豚作為首要工作指向，具有明顯跨域治理特征，但在資金使用方面呈現出與組織宗旨不同的行動偏向。該組織2021年度的審計報告表明，在重大慈善項目大額支付方面，用于科普宣傳等的支出比例達69.09%，而用于作為跨域治理目標的江豚保護監測等支出比例僅有22.88%^[37]?！禕基金會未來五年建設發展規劃報告（2021-2025）》共列出籌款和主要資助內容7項，推進跨域法規政策制定、加強江豚研究保護、形成多條籌資渠道、扶持各類草根社會組織發展等跨域治理內容是其關注的重點。雖然江豚研究保護的公益宣教僅是其中一項工作，但是已成為該組織資金支出的主要方面，表明其參與跨域治理的其他效能還有較大的提升空間（見表1）。

從組織宗旨、活動范圍和發展規劃來看，B基金會具有明顯的跨域治理屬性，但在實際行動層面未充分發揮跨域治理效能，主要原因是該組織的社會資本積累在縱向與橫向上相互掣肘，未能形成良性互動。該組織雖然將白鱀豚和江豚的研究保護這一跨域工作作為首要指向，但資金來源地方化限制了其參與跨域治理的意愿和能力。從1996至2020年底的企事業單位捐款情況來看，捐款范圍集中于東湖開發區管轄的企事業單位和中科院武漢分院管轄的研究所，市域范圍外僅有北京九龍公司一家捐款單位^[38]。社會組織資金來源越單一，就越容易受到資助機構的單向影響。B基金會雖然憑借強大的社會資本獲取了足量的資源，但在各類資源的運用上更像資源中轉站而非資源中樞，資源的輸出并未被跨域治理的發展取向充分賦能，發展與行動偏好不斷向資助方傾斜，跨域治理的多重目標被單一的公益宣教形式所遮蓋，政策倡導和監督功能未得到充分發揮，與其他環保組織進行資源中轉和供給合作的效能轉換也時高時低。

（二）資源短缺與合法性困境下的弱政治化：X環保公益發展中心（“X中心”）

X中心的關注重點是消除水汽廢渣等工業廢料帶來的環境影響，創始人D具有豐富的環保項目調研經驗，吸納培養大量專業人員，與其他環保組織密切合作，在武漢及周邊地區實現了較好的環保效果。但作為獨立性較強的社會組織，X中心與政府的互動存在較大的提升空間。

X中心重點關注工業、內河航運業的減污降碳及環境信息公開，憑借專業優勢，利用調查監督、法律倡導、公眾活動等方式推動跨域環境治理（見表2）。X中心基于D豐富的社會關系網絡，開拓了跨域環境治理項目。2021年，X中心對恩施、宜昌、荊州、咸寧、鄂州、武漢、黃岡、黃石等8個城市長江干流周邊5公里內污水處理廠及大型企業排污口或雨水排口進行現場走訪排查，甚至參與巴塞爾、鹿特丹、斯德哥爾摩（BRS）國際化學品環境公約的有關事務。

弱政治化型社會組織往往面臨較大的資源短缺和合法性壓力。D表示，該組織的主要資金來源是環?；饡澲蚱髽I購買服務，近三年內該組織沒有獲得任何政府購買服務或財政補貼。以X中心2021年度報告為例，其收入來源主要為提供服務所得（53%）和捐贈收入（46%），政府補助為零^[39]。當X中心的行動觸及政府環境治理效能的評估或檢測時，基于維穩邏輯的地方政府往往會采取嚴控措施。特別是當此類環境信息公開評估超越地域界限，地區間的競爭與比較思維進一步促使地方政府為環保組織設限，這就一定程度上制約了環保組織參與跨域環境治理：

官方的阻礙也有很多，包括打電話告訴我們說在網上發表了不良言論……2017年我們在做流域環境信息公開評估的時候，環保部門專門把我們約到民政局談話。因為環保局并不是我們的業務主管單位，所以那個時候我們也沒太放在心上，但是后來環保局直接發函說我們從中詆毀，并要求民政局對我們做出相關的約談。當年，我們的機構年檢是屬于基本合格的一個狀態。（訪談記錄：20210210DQ）

社會組織難以借助政治關聯獲取資源，其發展會在一定程度上受限，組織領導者個人的品質、風格和能力將會決定其政策能力甚至生存和發展空間。在面臨資源窘境時，D憑借豐富的人際關系網絡，幫助X中心對接了阿里巴巴公益基金會，先后開展了多項污染防治項目，對長江中游城市群的工業大氣排放、污水處理排放情況進行調研與信息公開。S市環保服務中心的負責人同時也是X中心理事之一，兩個機構以伙伴關系進行了有關污染防治工作的信息互通：

看到一個值得進行公益訴訟的案例，我們會一起進行調研和協作。其他方面也會有一些定期的溝通，兩個機構都比較小，所以如果個人層面的關系較好，機構層面也會有較好的關系。（訪談記錄：20210204GS）

為避免觸碰底線，此類社會組織通常采取弱政治化策略調整其政策倡導或公共參與功能。2012年，武漢市漢陽區鍋頂山垃圾場焚燒事件，除全國性的環保組織如自然之友外，武漢本地沒有一家環保組織“摻和”其中，而是保持觀望或“主動劃清界限”^[40]。面對政治關聯較弱帶來的合法性壓力，該組織只能選擇在某些跨域治理領域間接發揮其專業優勢，從第三方視角發現問題并反饋給政府部門，由政府部門推動治理整改，并作為公眾與政府、企業之間的對話橋梁。

（三）專業缺失下的行政依附：J湖泊水環境保護協會（“J協會”）

J協會理事長C從小在T湖邊長大。2012年，退休不久的C自費買船義務打撈T湖綠藻和垃圾，感動、吸引了兒時的玩伴與周邊的志愿者。2016年11月，在湖北省委宣傳部建議下，J協會正式在其所屬區民政局登記備案。J協會在成立備案過程中得到了區水利局的大力支持，其主要資金來源為水利局的購買服務，從而保證了J協會的資源獲取相對充足、便利。在跨域治理行動上，J協會主要配合相關水務部門開展定期的水質監測工作：

跨域的環境保護項目也有，我們主要配合區水務局和市水務局以及相關環保部門做一個湖泊水質的采樣檢測，他們出人，我們出工具。在湖泊上的各個點采水樣，監測水質。每個月做兩三次采樣。（訪談記錄：20210218CDJ）

J協會資源獲取的來源比較單一、固定，這種單向的資源關系使其更易喪失組織自主性^[41]。J協會與政府部門建立了良好關系，在運作層面也經常受到業務主管部門的指導與監督，其跨域治理的相關行為只能在主管部門既定框架內進行：

其實我們不太需要跨域的水質治理這一方面的專業人士。因為我們能力有限，深層次治理如水質這一塊是系統性的工程，我們參與不到那塊去，只能給政府建言由哪些單位來搞這些事，哪塊主要由企業和政府來操作。我們更缺能讓協會正常運作、正規化發展的人。（訪談記錄：20210218CX）

由于J協會在組織網絡層面積累不足，其成員數量相對有限，流動性也比較大，少有志愿者能夠向組織核心成員轉化，宣傳、財務等專業人士的匱乏成為J協會進一步發展的障礙。近年來J協會逐漸將工作重心轉移到環保宣教板塊，在區社會組織孵化中心的指導下，致力于對小學生開展環保科普知識宣教活動。

政府對社會組織的強制性和結構性權力影響越大，社會組織越會表現出依賴與服從的特征^[42]。J協會作為武漢市某區的湖泊保護型環保組織，其環保行動局限于本區域湖泊流域內，少數的跨域治理行動也依托政府部門進行，并只充當配合者角色。加之J協會在組織網絡方面積累不足，組織成員較高的流動性以及自身的專業性缺失，使其原本的專業性、優勢不斷被消耗，難以利用強大的政治關聯在跨域治理議題上與政府進行有效溝通，進而淪為旁觀者角色。

（四）生存壓力下的風險規避：Z公益發展中心（“Z中心”）

Z中心以一次青年環保組織研討會為契機，創始人L以較低的注冊資金成立了該組織。Z中心沒有能力提供政府所需的公共物品，無法從政府部門得到資源，并且因缺乏穩定薪資而無法吸引專業人員，因而難以搭建較為穩定、規范的組織架構，屬于典型的政治關聯與組織網絡均較低的草根社會組織。憑借著主流媒體最初對環保研討會的報道與關注，Z中心在成立初期開展了一系列倡導宣教屬性較強的跨域治理行動，先后在武漢、咸寧、襄陽、黃岡、神農架等地開展環境保護公眾宣傳教育和環境調研活動，在跨域范圍內評選最佳和最差湖泊等。

Z中心發起者和核心成員以青年人為主，大多缺乏社會組織運營管理的成熟經驗，因此，在歷年評估中，Z中心在內部治理、業務活動等方面很難取得3A以上的綜合評級結果。Z中心無論在縱向還是橫向社會資本的積累上都面臨難題，作為缺乏一定的官方背景與體制資源且發展相對不成熟的社會組織，在業務主管部門那里往往并不討喜，難以獲取相關資源，Z中心負責人L常常陷入巧婦難為無米之炊的窘境。由于無法形成一定數量的核心成員，治理結構呈現“1+N”的松散狀態，Z中心逐漸失去了承接政府購買服務、資金扶持的競爭資格。

風險規避型社會組織還面臨合法性缺失的問題。我國社會組織登記制度普遍采用雙重管理方式，即必須經過業務主管單位與民政部門的雙重審核，導致社團登記難、缺乏活力成為長期難題。黨的十八屆二中、三中全會提出，包括公益慈善類、科技類等在內的四類社會組織，可以不經上級機關批準，由民政部門直接辦理。然而當前對社會組織加強管理是政府的主要做法，社會組織需要先找好業務主管單位，才能在民政部門登記。Z中心面臨合法性的巨大壓力，一方面環保組織并不在民政部支持直接申請登記的范疇，另一方面部分環保部門也不愿擔任環保非政府組織的業務主管單位。在合法性壓力下，Z中心選擇另謀主管單位，獲得了一定程度的合法性，但在失去最初的社會關注和相應的資源優勢后，Z中心在其曾經開展的跨域治理行動上只能采取風險規避的策略行為以避免跨域治理可能對組織生存所帶來的沖擊。面對資源供給、信任危機等多重壓力，Z中心逐漸淡出跨域治理的社會視野。

四、社會組織參與跨域治理的限度：政治關聯-組織網絡視角下的雙重邏輯

當前社會組織在跨域治理實踐中的限度表現為一種缺位或輔助狀態，即采取觀望或保持界限的策略行為?；谏鐣Y本在縱向與橫向上的稟賦差異，不同類型社會組織采取策略行為的動因不盡相同。同時，在政策剛性限制與社會組織碎片化發展的現狀下，也面臨著普遍的制度障礙與現實矛盾。這種雙重邏輯的疊加，造成社會組織在跨域治理中的應然角色和實然角色相悖離。

（一）社會組織參與跨域治理限度的個性緣由

社會資本掣肘下的組織自主性挑戰是影響資源中轉型社會組織跨域治理的主要因素。這類組織往往同時依賴政府、企業或其他社會組織的資金支持。資源依賴的多重結構沖突導致社會資本在縱向與橫向上的相互掣肘，在縱向上既難以擺脫對政府的依附，又無法完全滿足橫向主體的利益需求。不同維度的訴求差異使其陷入平衡多重利益的困境，并在資源依賴關系下產生一定程度的“外部控制”。由此，自主性挑戰使該類社會組織成為跨域治理資源的中轉者而非操盤手。

資源與合法性困境是決定弱政治化型社會組織參與跨域治理行動的關鍵動因。該類社會組織的自主性與獨立性被限定于一定框架內，尤其是在資金與資源的壓力下，當跨域治理行動超出相應界限，在風險與壓力下，這類組織往往主動選擇弱政治化的策略，以宣教倡導、跨域交流等方式間接達成組織自身的目標，逐漸習慣根據政府部門的支持決定其行動策略。這種習慣的形成自然而然在社會組織的跨域治理中產生策略行為傾向，一定程度上影響跨域治理目標的實現^[43]。

專業性缺失導致行政依附型社會組織在跨域治理中裹足不前。這類組織雖然憑借地域效應與政府支持在發展初期能夠吸引公民參與跨域治理行動，但由于政治關聯過強、資源依賴單一，隨著發展高峰期退去，資源再生能力的不足便會導致入不敷出，往往只能在行政主導下參與一些本區域內公共事務的治理。面對錯綜復雜的跨域治理議題，這類組織因欠缺組織網絡和專業能力而難以在治理過程中發聲，更多時候只能選擇充當“傳聲筒”角色。

生存壓力讓風險規避型社會組織在跨域治理中難以為繼。這類社會組織雖然在成立之初可能憑借初生牛犢不怕虎的勇氣，組織成員參與一些跨域治理行動，但是在專業人員稀缺、缺乏與各類跨域治理主體博弈的資本等關乎組織存續與發展的問題未能得到解決的情況下，其可持續發展始終難以保證。組織的低能狀態也使其無法獲得社會和民眾的充分信任。因此，生存危機往往是該類組織面臨的首要難題，在跨域治理中只能采取風險規避的策略行為。

（二）社會組織參與跨域治理限度的共性障礙

一是地域限制與跨域治理合法性之間的矛盾。合法性障礙始終是懸在社會組織參與跨域治理頭上的一把達摩克利斯之劍。在當前制度剛性的制約下，幾乎沒有社會組織能夠在沒有一點政治關聯的情況下獲得發展空間，更遑論參與跨域治理。2018年8月，民政部發布的《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》明確提出“社會組織不得設立區域性分支機構”，將社會組織設立分支機構的最大范圍限定在登記地行政轄區內。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》規定，跨行政區的環境污染和環境破壞的防治工作，由有關地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解決。由于治理理念和治理能力的非均衡性，地方政府協商解決跨域問題的能動性較弱，對社會組織參與跨域治理往往持謹慎態度，采取強干預方式實施控制戰略，服務于地方穩定目標^[44]。地方政府從組織關系、名稱規范、注冊資金等方面做出嚴格規定。2018年，武漢市民政局印發的《關于開展全市社會組織集中排查整治專項行動的實施方案》中明確要求嚴格登記審查，重點查找超地域范圍活動，對超地域開展活動的行為加大處罰力度。在法律法規的限制下，社會組織的跨域治理存在“民不告，官不究”的隱性合法性問題。社會組織參與跨域治理需要在參與有效性和地方發展目標、維穩底線之間把握合適的度，正是對于度的自我考量會不斷提醒乃至限制社會組織參與跨域治理的積極性。社會組織參與跨域治理的優勢就在于其獨立性、專業性和公益性，如果因為合法性壓力和資源依賴等過度考量而喪失這些特征，那么其在具體的行動策略上就會首鼠兩端，陷入缺位狀態。

二是組織碎片化現狀與跨域治理公共價值之間的矛盾。組織碎片化是制約社會組織參與跨域治理的現實因素。社會組織的公共性追求受制于行政邊界的約束，在實踐中往往陷入短期、脆弱不穩定的泥淖，造成公益服務的碎片化。當前，社會組織參與跨域治理的方式相對有限，主要依賴組織負責人的關系網絡或短期性的跨域治理論壇，難以達成機構之間的穩定與常態化合作。一方面，跨域治理的碎片化與跨域公共產品的供給不足密切相關，政府在我國跨域公共物品的供給上發揮著主導作用，社會組織處于依附業務主管部門充當配角的狀態，公共產品供給能力相對有限。另一方面，社會組織合法、正式的跨域治理表達渠道尚不暢通，因而只能利用非正式的表達渠道，部分或間接達成跨域治理的行動目標。組織碎片化是當前我國社會組織網絡較弱的具體體現，客觀上限制了社會組織參與跨域治理的能力，也是其在跨域治理中效能受限的動因。

五、結論與討論

在國家-社會合作共強的邏輯下，應當構建一種社會組織參與跨域治理的差異化合作模式，使其參與從有限轉向有效。資源稟賦的差異導致不同地方政府在對待社會組織的跨域治理時具有不同的行為動機與支持力度，如東部經濟發達省份對社會組織的發展政策強于中西部省份；同一省份的經濟發達地區對社會組織的支持力度也與欠發達地區存在明顯差異^[45]。在資源有限的前提下，差異化合作有利于地方政府基于自身的資源稟賦對社會組織參與跨域治理進行優化配置。在由區域行政向區域治理的轉型中，每一種類型的社會組織都有其存在的合理性，關鍵是要各盡其職，有效破解各類社會組織面臨的限度問題，形成參與跨域治理的合力（見圖2）。

資源中轉型社會組織應使其政治關聯與組織網絡達成良性互動，成為跨域治理的高效參與者。可以在政府牽頭下，采取專業知識培訓、人員交流、組織建設經驗傳授等形式，幫助社會組織成長，培養社會組織的跨域治理協同意識。針對跨域治理的相關項目進行專項資助，以網絡直播、線上會議、虛擬產品打造等新形式，提升跨域治理行動的有效性。弱政治化型社會組織應當加強和優化頂層設計，以更大的政策包容度充分釋放其參與跨域治理的潛力，成為主動發聲者?？刹扇　案H協作，多方參與”的跨域治理模式，從制度設計、專業評估、人才交流、平臺搭建諸方面提升社會組織參與跨域治理的政策包容度。行政依附型社會組織應充分發揮其政治關聯強的優勢，在跨域治理中發揮彌合邊界的效能。在與政府的直接溝通中積極灌輸和踐行跨域治理多元主體合作理念，同時激勵其不斷拓展自身的組織網絡以滿足跨域治理的需求。風險規避型社會組織作為跨域治理的潛在儲備力量，應當發揮吸引更多公眾參與的優勢，調整有序發展和發揮作用的空間，傾力支持公眾參與賦能；充分依托政府購買與資源支持，平衡好道德熱情與理性治理的關系，發展成為具有參與跨域治理能力的社會組織。

構建差異化合作治理的關鍵還在于破解跨域治理的地域限制和組織碎片化狀況。首先，著力破解社會組織參與跨域治理的合法性障礙。一方面，在當前制度環境下，社會組織面臨政策匱乏與政策剩余并存的問題。要充分發揮政府的制度創新和政策供給能力，制定更具統合性的跨域治理法規政策，為社會組織的效能發揮構建良性的制度空間。另一方面，地方發展的差異可能導致不同類型的社會組織在區域間的比重不盡相同，經濟發達地區通常擁有更多資源中轉型社會組織，欠發達地區的風險規避型社會組織則往往較多，地方政府需要因地制宜優化已有政策框架或探索實施臨時許可、跨域備案等靈活管理機制，實現對合法性障礙的精準破解。其次，指導和支持各類社會組織加強組織建設。通過完善治理結構、拓展組織網絡等，使其具有承接政府轉移職能、反映訴求的能力，為跨域治理儲備新生力量。最后，實現社會組織政治關聯和組織網絡的合理適配。完善跨域治理中社會組織的參與機制，將一些新的治理要素吸納到組織領導和決策過程中來，引導社會組織在跨域治理中進行能量、技術、信息的交換。通過委托、授權、淡出等方式將跨域治理的部分公共產品交由社會組織提供。積極轉變跨域治理中的政府職能，以合同外包、特許經營等手段引導社會組織履行職能，形成利益共享和責任分擔機制。

本文的局限在于，雖然環境問題因其跨越邊界的外部性與不可分割的公共性使其在跨域治理中具有較高代表性，但這并不排除社會組織在面對其他類型的跨域治理問題時可能呈現出不同的行動策略。同時，對四類社會組織的劃分只是關于其跨域治理效能與限度在特定時段的靜態描述，然而，現實映射出社會組織在跨域治理中的實際行動處于縱向與橫向社會資本的動態變化中，伴隨著資源鏈接、組織發展與政策調整，社會組織的類型可能會發生轉化。

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The Effectiveness and Limits of Social Organization’s

Participation in Cross-Regional Governance

—A Multi-Case Comparison Based on ENGOs

Liu Ye / Zhang Jinsong

Abstract： This paper explores the limitations faced by social organizations in cross-regional governance， where they are expected to bridge administrative boundaries， advocate for cross-regional policies， mediate demand disparities， and empower public participation. Existing literature has expanded our understanding from structural and autonomy perspectives; however， it often remains theoretical or solely focuses on the strategic behaviors of social organizations without a targeted analysis of the specific constraints faced by different types of organizations in cross-regional governance. By constructing an analytical framework based on “political affiliation–organizational network，” and conducting a multi-case comparison of environmental organizations in Wuhan， this paper finds that the differentiated endowment of social capital along vertical and horizontal lines constrains organizational effectiveness in cross-regional governance. These constraints include resource transfers hindered by social capital， weak politicization due to resource and legitimacy challenges， administrative dependence due to a lack of expertise， and risk aversion from survival pressures， along with common barriers of geographic limitations and organizational fragmentation. The paper suggests forming differentiated cooperative strategies to foster synergy in cross-regional governance and enhance organizational effectiveness.

Keywords： Cross-Regional Governance; Social Organization; Social Capital; Political Affiliation; Organizational Network

（責任編輯 熊易芳）