做好“五個統籌”“五個針對”實現中國經濟新飛躍

中央經濟工作會議于2024年12月11日–12日在京召開，習近平總書記發表重要講話，李強總理作會議總結。會議全面總結了2024年經濟工作，深入分析了當前國內、國際經濟形勢，部署2025年經濟工作。會議傳遞出許多新的重要信號，需要我們深入學習、貫徹落實。

一、2024年經濟發展成就令人鼓舞

2024年是實現“十四五”規劃目標任務的關鍵一年。面對外部壓力加大、內部困難增多的復雜嚴峻形勢，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨全國各族人民，沉著應變、綜合施策，經濟運行總體平穩、穩中有進，我國經濟實力、科技實力、綜合國力持續增強，新質生產力穩步發展，改革開放持續深化，重點領域風險化解有序有效，民生保障扎實有力，全年經濟社會發展主要目標任務即將順利完成。

2024年《政府工作報告》提出，2024年經濟社會發展主要預期目標是：國內生產總值增長5%左右；城鎮新增就業1200萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右；居民消費價格漲幅3%左右；居民收入增長和經濟增長同步；國際收支保持基本平衡；糧食產量1.3萬億斤以上；單位國內生產總值能耗降低2.5%左右，生態環境質量持續改善。

2024年前三季度，我國GDP同比增長4.8%。2024年9月26日中央政治局會議提出實施一攬子增量政策后，四季度經濟運行狀況明顯改善。前三季度全國居民人均可支配收入實際增長4.9%，高于GDP增速0.1個百分點。1–11月，全國城鎮調查失業率平均值為5.1%。全年糧食總產量首次突破1.4萬億斤。2024年以來，我國出口增長明顯高于進口增長，外匯儲備持續增加。

從目前情況看，各項指標中只有居民消費價格漲幅與年度目標出現較大偏差。1–11月份，居民消費價格上漲0.3%，工業品出廠價格下降2.1%。這正是本次中央經濟工作會議強調要全方位擴大國內需求、實施適度寬松的貨幣政策的主要原因。2025年我國財政、貨幣政策調控力度將明顯加大，有條件實現增長穩、就業穩和物價合理回升的優化組合。

二、當前經濟運行面臨的困難、挑戰與風險

中央經濟工作會議指出，當前外部環境變化帶來的不利影響加深，我國經濟運行仍面臨不少困難和挑戰，主要是國內需求不足，部分企業生產經營困難，群眾就業增收面臨壓力，風險隱患仍然較多。

國內需求不足是當前最為突出的問題，也是物價低位運行的主要原因。主要表現為有收入作為支撐的消費需求不足，有合理回報的投資需求不足，以及有本金和債務約束的金融需求不足。

部分企業生產經營困難，主要源自產能過剩。在實地調研中發現兩方面情況比較突出：一方面，在新能源汽車、鋰電池、太陽能光伏等新興產業領域，生產能力快速擴張，明顯超過現有需求水平；另一方面，在房地產行業深度調整過程中，與之直接或間接相關的鋼鐵、水泥、建材、家具、家電等行業需求明顯收縮，而產能調整相對緩慢。這不僅影響了企業的經營收入和盈利水平，也導致一些行業被迫裁員減薪降本增效，對群眾就業增收構成壓力。

與此同時，在化解房地產泡沫、地方政府債務風險和中小銀行風險的過程中，取得了一些積極進展，但各地區進展不一、成效差異較大，部分地區問題仍然比較突出。

三、2025年經濟工作的大政方針

2024年中央經濟工作會議強調“堅持穩中求進、以進促穩，守正創新、先立后破，系統集成、協同配合”，這是2025年我國經濟工作的大政方針。對比多年來一直強調“穩中求進的工作總基調”，以及2023年中央經濟工作會議提出的“穩中求進、以進求穩、先立后破”，2025年經濟工作的大政方針內容更加豐富，涵蓋領域也更加廣泛。

之所以要強調“先立后破”，是因為今天我們正處在新舊競爭優勢、新舊增長動能轉換的關鍵時期。如果新與舊的關系處理不好，就有可能出現新舊競爭優勢、新舊增長動能轉換的失敗，從而引發經濟增長大幅度滑坡，甚至出現嚴重的經濟衰退。

處理好新與舊的關系，始終是我們經濟工作中的一個重大原則性問題。從新舊競爭優勢來看，我們原有的競爭優勢是建立在勞動力資源豐富、勞動力價格低廉之上的低成本低價格優勢。隨著勞動力成本的不斷上漲，原有的競爭優勢在不斷削弱，而新的競爭優勢還在培育過程中。當前，由于新的競爭優勢還不足以替代原有的競爭優勢，在中國式現代化的新征程上，仍需要在相當程度上繼續依賴原有的競爭優勢。這種情況下，如果勞動力成本持續大幅上漲，將徹底動搖我們原有的參與國際競爭的優勢。強調“先立后破”，就是要在新的競爭優勢確立之后，再逐步擺脫對原有競爭優勢的依賴。從新舊增長動能轉換的角度來看亦是如此。比如，房地產業支撐了我國經濟過去20多年的高速增長，當前行業進入深度調整階段，而新的增長動能還在成長中，導致經濟下行壓力加大。這就決定了我們相當程度上仍需依賴原有的增長動能，對房地產業不能“一棍子打死”，這就是中央經濟工作會議提出要“穩住樓市”的原因。

“系統集成”也是一個關鍵詞。中央經濟工作會議提出“推動標志性改革舉措落地見效”。應當看到，經濟社會各個領域是相互影響、相互關聯的。改革舉措在某一領域深入推進，如果得不到其他相關領域的配合與支持，就難以達到預期目標。因此，必須整體謀劃、系統集成，改革才能發揮出應有的作用。

“協同配合”同樣重要。中央經濟工作會議指出，要打好政策“組合拳”。加強財政、貨幣、就業、產業、區域、貿易、環保、監管等政策和改革開放舉措的協調配合，完善部門間有效溝通、協商反饋機制，增強政策合力。把經濟政策和非經濟政策統一納入宏觀政策取向一致性評估，提高政策整體效能。中央已經明確了要實施更加積極的財政政策、適度寬松的貨幣政策，其他領域的政策，包括地方出臺的政策，都要與宏觀政策取向相一致，不能背道而馳。如果政策之間相互掣肘，就不可能取得好的效果。

四、2025年經濟領域重點任務及政策走勢

國內需求不足是當前影響經濟發展最為重要的問題。“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”是2025年經濟工作的首要任務。

影響消費增長的因素很多。現代經濟學創始人凱恩斯提出消費是收入的函數；貨幣學派創始人弗里德曼認為，收入是流量，財富是存量，消費取決于存量財富；預期學派認為消費取決于對未來的預期。當前促進消費穩定增長需要從收入、財富、預期等多方面入手，綜合施策、久久為功。從收入角度看，要在政府轉移支付中加大對中低收入群體的補貼力度，經濟政策的重點更多轉向惠民生、促消費。從財富角度看，需要出臺更多穩住樓市股市的政策舉措，改善居民財富狀況，提高居民消費能力和消費意愿。從預期角度看，需要加強預期管理，提振市場信心。

投資可區分為生產性投資和非生產性投資。其區分標準為：投資形成的資產能否產生現金流，能否帶來投資收益。企業為滿足市場需求擴大再生產，用新技術改造傳統工藝和流程，以及修建高速公路、高鐵、機場等，都屬于生產性投資。相反，城市內的道路、公園、廣場、圖書館、博物館等的建設，由于這些投資形成的資產不產生現金流，則屬于非生產性投資。有價值的新想法、具有成長性的企業、能提供良好投資回報的資產始終是稀缺的，而沒有財務約束的非生產性投資機會則隨處可見。我國非生產性投資占固定資產投資總額的比重持續上升，2021年達到40.1%。非生產性投資與老百姓的幸福感、獲得感高度關聯，地方政府也必須量力而行、盡力而為，不能盲目擴張，不能過度超前，不能貪大求洋。

中央經濟工作會議提出，實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，增強宏觀政策的前瞻性、針對性、有效性。

更加積極的財政政策包括財政收入政策和財政支出政策。從中央經濟工作會議有關部署看，2025年將以加大財政支出政策力度為重點，但財政收入政策仍有較大空間，更多舉措還需要進一步研究完善。更加積極的財政收入政策主要是降低稅率、提高起征點等，減輕企業和個人的稅費負擔，從而激發市場主體的活力。如果較大幅度地提高個人所得稅起征點，可以切實減輕工薪階層的稅費負擔，提高這一群體的消費能力和消費水平。因個人所得稅起征點提高而產生的稅收缺口，可通過加強對高收入群體的稅收征管來彌補。

中央經濟工作會議提出實施適度寬松的貨幣政策，發揮好貨幣政策工具總量和結構雙重功能，適時降準降息。根據目前的國內國際形勢來看，降低法定存款準備金率的空間是存在的，降息也有一定空間。

中央政治局會議在分析研究2025年經濟工作時提出要“加強超常規逆周期調節”，這意味著隨著經濟下行壓力不斷加大，如果只是常規的政策操作可能很難對沖。此外，我國的外部環境面臨較大不確定性，也需要有超常規的思路，提前做好政策儲備，預留足夠的空間來對沖外部環境可能出現的超常規變化。

五、全力做好“五個統籌”“五個針對”，促進經濟發展

中央經濟工作會議提出，必須統籌好有效市場和有為政府的關系，形成既“放得活”又“管得住”的經濟秩序；必須統籌好總供給和總需求的關系，暢通國民經濟循環；必須統籌好培育新動能和更新舊動能的關系，因地制宜發展新質生產力；必須統籌好做優增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率；必須統籌好提升質量和做大總量的關系，夯實中國式現代化的物質基礎。

在不同的發展階段，政府和市場兩者關系不同。在經濟追趕的早期階段，我國與發達國家相比差距較大，有很多確定性的任務需要完成，在這一階段更多發揮政府作用可以加快追趕進程，縮短追趕時間，實現更高的經濟增速。但是今天的情況已經發生變化，需要重新認識政府和市場的關系。這一方面是因為，經過40多年的追趕，我國越來越多的產業、技術已達到國際前沿水平，未來的方向不確定，需要多方面探索甚至不斷試錯才能找到正確路徑，不能再像過去那樣簡單依靠政府來“拍板”。另一方面，今天的消費需求已經日益多樣化，能夠大規模釋放的單一消費需求不易出現，很難僅僅依靠政府就做出正確的決策。因此，當前在處理政府和市場二者關系上，應更多依賴市場而不是政府。應當管住政府這只“有形的手”，讓市場這只“無形的手”發揮更大作用，從過去政府的集中決策轉向企業的分散決策，讓企業在市場中找到正確方向。

統籌好總供給和總需求的關系，讓二者保持大體平衡、相互促進的狀態。需求的不斷升級將帶動供給的不斷升級，進而在更高水平上實現供求的基本平衡。如果供過于求、產能過剩，就應當在市場競爭中不斷優勝劣汰。

統籌好培育新動能和更新舊動能的關系，一方面要大力培育新動能，另一方面要利用新技術改造提升傳統動能，保持我國經濟的基本穩定。

統籌好做優增量和盤活存量的關系。比如在房地產領域，城中村改造和危舊房改造、保障性和租賃性住房建設等都會產生增量，爛尾樓和賣不掉的商品房則屬于存量，應注意統籌好兩者之間的關系，提高資源配置效率。

統籌好提升質量和做大總量的關系。2024年《政府工作報告》將2024年的GDP增長目標定在5%左右，這是扭轉中美兩國經濟總量差距不斷擴大的趨勢、爭取中美戰略博弈主動權的需要。因此一方面要提升質量，另一方面要做大總量，夯實中國式現代化的物質基礎。

中央經濟工作會議還提出，要緊抓關鍵環節完成好2025年經濟工作重點任務。針對需求不足的突出癥結，著力提振內需特別是居民消費需求；針對制約發展的深層次障礙和外部挑戰，堅定不移深化改革擴大開放；針對產業轉型升級的瓶頸制約，推動新舊動能平穩接續轉換；針對企業經營中的關切訴求，加強政策支持和優化監管服務；針對重點領域風險隱患，持續用力推進風險處置。要大力提升抓落實的效能，充分調動基層的積極性、主動性、創造性，持續優化營商環境，更好凝聚推動高質量發展的合力。

面臨新形勢新挑戰，我們要堅持干字當頭，增強信心，迎難而上，奮發有為，深入推進高質量發展，在現代化新征程上不斷實現新的飛躍。

（作者為第十四屆全國政協委員、國務院發展研究中心原副主任。本文據其2024年12月18日在《中國發展報告2024》沈陽發布會上的主旨演講整理，發表時已經作者審定）