俄羅斯新地方自治法緣何難以落地

俄羅斯是一個聯邦制國家，行政區劃和治理體系非常復雜，中央和地方的關系以及權責歸屬亦是其政治發展過程中的熱點問題。普京2000年首次就任總統時，俄羅斯正處于國體四分五裂的時期，葉利欽時期地方精英通過多種手段獲得了大量實質性權力，形成了“弱中央、強地方”的政治格局。一個最典型的例子就是，1995年后，各聯邦主體地方行政長官由總統任命改為選舉產生，中央控制有所減弱，地方首腦勢力膨脹。因此，制止國家非一體化趨勢，改革聯邦中央與地方的關系是普京執政后采取的重大舉措。自2000年以來，俄聯邦制改革的核心目標始終聚焦于全面重構國家垂直權力體系，旨在通過更為完善的政治體制設計，解決葉利欽時期中央政府權威性不足、地方權力過大的問題。

兩部立法，命運截然不同

2020年，俄羅斯對憲法進行了自1993年實施以來規模最大的一次修改。根據修訂后的憲法內容，俄羅斯將不具備國家權力性質的地方自治機關納入到公共權力體系，通過整合聯邦中央、聯邦主體與地方自治三級權力結構，形成統一公共權力體系，這標志著俄政治體系建設進入新階段。具體來說，聯邦主體系統層級由若干個自治共和國、州、邊疆地區、聯邦直轄市、自治州和自治區等組成；地方自治系統層級則由市、區和鄉鎮等地方自治單位構成。

《俄羅斯聯邦主體公共權力組成一般原則法》和《統一公共權力體系中的地方自治組織原則法》，是為具體落實2020年修憲中提出的統一公共權力體系而出臺的聯邦立法。然而，兩部同由俄國家杜馬國家建設與立法委員會主席帕維爾·克拉申尼科夫起草的法律，卻遭遇了截然不同的命運。前一部法律旨在梳理統一公共權力體系下聯邦中央、聯邦主體和地方自治三者關系，在短短三個月內迅速獲得通過。然而，針對俄地方自治事務的后一部法律，立法進程已延續三年，至今未有定數。這一現象映射出在烏克蘭危機尚未平息的背景下，俄聯邦政府在推進國家政治體制改革過程中所面臨的困境。

如何理解俄中央與地方關系

俄羅斯1993年憲法第131條規定，俄羅斯“在城市、村鎮和其他地方實行地方自治”。這意味著，在俄羅斯，聯邦主體以下的各級區劃都實行地方自治，也就是說，由地方居民自己共同管理地方公共事務。其組織形式就是地方自治機構而非具有國家權力性質的政府。該版憲法規定，地方自治機關的機構設置，由在相應區域內居住的居民自主予以決定。地方自治區域的變更，須得到在相應區域內居住的居民的同意。各聯邦主體憲章中也明確規定了地域范圍內的各區劃實行自治，比如《阿爾泰共和國憲法》規定，在阿爾泰共和國的城市、市鎮區、農村社區和其他領土上實行地方自治。阿爾泰共和國由一個城市和十個市鎮區組成，這些市鎮包括90個村，248個居民點。

通常而言，依據各國治理的實踐經驗的差異，現代的地方自治制度可劃分為自主型與統合型兩種模式。自主型模式基于自由主義思想，認為地方自治權力與居民的傳統與利益一致，應享有高度自治。統合型模式則強調中央權力的權威性，主張權力集中的管理模式，地方自治權應由中央賦予。自俄聯邦成立至今，其地方自治體系的構建呈現出從自主型向統合型的轉型軌跡。

那么，應該如何理解聯邦中央、聯邦主體以及地方自治之間的關系呢？可以從2021年12月通過的《俄羅斯聯邦主體公共權力組成一般原則法》的相關規定一窺。作為規范三者權力關系最重要的法律文件，該法在處理中央與聯邦主體關系時強化了中央對聯邦主體的直接監管，允許聯邦國家權力機關在聯邦主體境內直接行使職權，同時允許聯邦行政權力機關可參與聯邦主體行政權力機關的組建；同時也完善了聯邦總統免除聯邦主體領導人職務的問責機制。在處理聯邦主體層級與地方自治層級權力關系時，該法則采取了統合主義的立法思路，賦予了聯邦主體更廣泛參與地方自治事務的權力，完善了聯邦主體對地方自治機關的監管。正如有分析指出的，聯邦中央對地方自治的控制是依托于對聯邦主體的管控，是一種層層遞進的管理方式。值得注意的是，此種“套娃式”管理模式源于當前法律框架下，聯邦中央難以直接對地方自治層級進行控制。目前中央正依托政黨黨紀與國家政策等非制度性方式對地方施加影響力。

因此，俄國內輿論普遍認為，目前處于立法中的前述《地方自治組織原則法》是俄羅斯統一公共權力體系建設中的最后一塊拼圖，將成為俄國家權力體系建設的又一里程碑。

新地方自治法的主要爭議

目前，俄羅斯新地方自治法立法遭遇的爭議主要存在于兩個不同維度：其一為立法及流程方面的爭議，其二則是在法律改革推行過程中產生的問題。

針對俄地方自治制度法律地位的爭議，其淵源必須追溯至1993年憲法的制定時期。葉利欽總統上任之初，為徹底改革蘇聯時代的治理架構，實施西方民主原則，俄采納了將地方自治保護條款納入憲法的策略，以確保其獨立性。1993年憲法第一章第12條明確指出：俄羅斯聯邦承認并保障地方自治權。然而隨著1994年第一次車臣戰爭的爆發，俄政治精英逐漸認識到，中央政府的權力過于薄弱，且地方自治層級的獨立性并未能在制約地方政治強人方面發揮作用，俄國家權力體系迫切需要改革。

2000年普京執掌政權后，俄政府依次進行了聯邦主體和地方自治兩個層面的政治組織結構改革。在此過程中，地方自治層級的官員任命及治理架構經歷了多次調整。然而，由于憲法第一章的規定，地方自治層級無法直接納入國家權力體系之中。為解決上述問題，在2020年俄修憲的過程中，普京政府構建了一個包含所有層級的新政治組織結構，這促成了俄羅斯統一公共權力體系概念的建立。修訂后的憲法第八章第132條明確指出：“地方自治機構與國家權力機構均屬于俄羅斯聯邦統一的公共權力體系，兩者之間進行協作，以更有效地維護居住在相應區域內的人民利益?！敝档米⒁獾氖?，由于2020年俄羅斯憲法修正案內容繁雜，實際表決流程中采取了將修正案打包為“一攬子”的方式，進行統一投票。這種做法遭到了眾多專家的反對。由于采取了技術性的修憲策略，此次新地方自治法在立法與法律解釋方面飽受自由派學者詬病。

在改革具體推行過程中，新地方自治法所引發的爭議主要源于其試圖將地方自治層級的區域單位設置全面轉變為單一層次（市轄區自治機構）的方案，取消城鎮和鄉村居民點等次級地方自治機構。當前地方自治改革所遭遇的反對意見主要源自政黨利益與地區利益兩個方面。從政黨市政選舉的視角審視，廢除次級地方自治層級機構將對參與聯邦主體領導人選舉產生深遠影響。俄羅斯在恢復聯邦主體層級領導人直接選舉后，為了證明參選者對地方事務的熟悉程度，建立了市政過濾機制。依據法律規定，參選聯邦主體層級領導人者需收集一定比例的地方自治層級機構的簽名支持。然而，鑒于除俄第一大黨統一俄羅斯黨外的其他政黨在一級地方自治層級（市轄區）中缺乏強大的黨組織基礎，次級地方組織機構層級（城鎮和農村居民點）的取消將使得收集簽名支持的工作面臨更大的挑戰。在某些地區，其他黨派必須通過與統俄黨合作才能達成提名目標，因此，部分政黨對上述改革持反對立場。

在少數民族地區尤其是以韃靼斯坦共和國為代表的穆斯林聚居的聯邦主體，關于地方自治法的主要爭論則集中在治理模式方面。此前俄羅斯地方自治制度的建立體現了對地方歷史傳統與治理經驗的尊重。然而，在本次改革過程中，取消鄉村居民點的方案或將對穆斯林聚居的農村地區造成負面影響。以韃靼斯坦共和國為例，在歷史上，該地已經形成了基于社會關系、宗教傳統與保守價值觀的基層治理模式，且該模式已與長久以來推行的地方自治制度緊密嵌合，在此情況下突然地進行機構改革無疑會破壞業已成熟的治理體系。據韃靼斯坦國務委員會主席法里德·穆哈梅辛所言，此次對基層地方自治機構進行合并是一種對韃靼斯坦參與“特別軍事行動”的地方精英的背叛，韃靼斯坦共和國三分之一的人口生活在農村地區，當地居民的一切問題都需要鄉村定居點解決。許多供職于鄉村的干部都參與了對烏“特別軍事行動”，這種做法將使這些人感到失望。不過，另一方面韃靼斯坦共和國的高層也強調，在當前時期，必須與中央保持總體意見上的統一。目前韃靼斯坦共和國并未對新地方自治法的立法流程與司法解釋提出質疑，僅對俄中央決定地方自治事務表示不滿，認為俄羅斯幅員遼闊，不能僅有一種治理模式，俄羅斯各地區必須具有自行決定本地自治層級組織形式的權力。

綜上所述，從聯邦中央的視角出發，地方自治層級的核心職能在于實現地方的有效治理。然而，在改革的推進過程中，如何均衡地方利益并尊重地方的歷史文化傳統，是不可規避的關鍵議題。在烏克蘭危機的背景下，解決該問題顯得尤為復雜。

（作者為上海外國語大學上海全球治理與區域國別研究院博士研究生）