財政轉移支付對資源枯竭型城市產業轉型的影響研究

摘" 要：本文通過梳理黑龍江省資源枯竭城市發展和轉移支付補貼現狀以及轉移支付對資源枯竭城市產業轉型的影響機制，從加大轉移支付力度、優化轉移支付結構、引導金融機構參與、強化要素保障以及因地制宜發展特色經濟等方面提出有針對性的建議，旨在為其他資源枯竭型城市的轉型提供有益的借鑒和參考。

關鍵詞：黑龍江省" " "財政轉移支付" " "資源枯竭型城市" " "經濟發展" " "產業轉型

一、引言

資源型城市在我國工業化進程中扮演了至關重要的角色，不僅為經濟建設提供了豐富的資源，還推動了落后地區經濟發展模式的轉變。然而，隨著資源的過度開采和消耗，許多資源型城市面臨著資源枯竭的困境，產業結構單一、經濟效益下滑、社會問題凸顯等逐漸暴露出來。黑龍江省作為我國重要的資源型省份之一，也面臨著資源枯竭型城市的轉型問題。

為解決這一問題，中央政府自2007年起對包括黑龍江省在內的69個資源枯竭型城市實施了財政轉移支付政策，旨在幫助這些城市擺脫“資源詛咒”，實現可持續發展。這一政策不僅為資源枯竭型城市提供了必要的財力支持，還為其產業轉型和升級提供了可能。然而，盡管轉移支付政策已經實施多年，但其對資源枯竭型城市的影響究竟如何，仍是一個值得深入研究的問題。特別是對于黑龍江省這樣的資源型大省來說，轉移支付政策是否真正促進其資源枯竭型城市的產業結構轉型升級、經濟發展和社會穩定，需要進行系統的評估和分析。

資源枯竭城市轉移支付雖然屬于一般性轉移支付，直接補充到資源枯竭城市財政資金中，但是近年來學術界對轉移支付的效果評估仍然存在爭議，資源枯竭型城市轉移支付也存在著一系列問題。張楠（2019）在研究轉移支付對資源枯竭城市的經濟增長效果時發現，轉移支付可能會通過“權力尋租”等機制改變地方政府激勵與行為，抑制創新和經濟發展效率，產生“粘蠅紙效應”；宋德勇（2020）從綠色技術創新角度重新考察了轉移支付對資源枯竭城市的影響究竟是賦能激勵還是政策陷阱，他發現財力性轉移支付有效激勵了資源枯竭型城市的綠色技術創新，但具有一定的滯后性；李濤（2022）指出轉移支付對于資源枯竭型城市基礎設施建設有著顯著的促進作用，但存在門檻效應，轉移支付一定程度上反而抑制了資源枯竭型城市基礎設施的改善；汪玉葉（2023）以地市級及以上的資源枯竭型城市為研究對象認為中央以財政轉移支付的形式對資源枯竭型城市進行補貼，并不能帶來產業結構轉型升級，單純依靠地方自身的力量難以轉變，產業結構升級促進的作用較為有限。針對轉移支付對資源枯竭城市的效果評估上，我國學者的研究尚未達成統一。

因此，本文將以黑龍江省為例，深入探討轉移支付對資源枯竭型城市產業轉型的影響。通過對黑龍江省資源枯竭型城市的轉移支付政策實施情況進行詳細梳理和分析，旨在揭示轉移支付政策在促進資源枯竭型城市產業結構升級、提高經濟效益、改善民生等方面的實際效果，并為其他資源枯竭型城市的轉型提供有益的借鑒和參考。

二、黑龍江省資源枯竭城市發展狀況

（一）資源枯竭型城市發展狀況

根據《中國城市統計年鑒》，包括地級及以上城市和縣級城市在內的我國656個城市之中，共有262個資源型城市，資源型城市的比重占39.9％。黑龍江省是資源大省，在黑龍江省13個地級市中，就有11個資源型城市（包括9個地級市和2個縣級市），資源型城市的比重占比達84.6%，遠遠高于全國平均水平。其中處于枯竭型的資源城市有6個，分別于2008年、2009年和2011年納入國家資源枯竭城市轉移支付的補貼名單中。

曾經得天獨厚的資源促使黑龍江省各資源型城市經濟快速發展，并提供了大量的就業機會，但隨著資源的枯竭，產業結構單一、經濟效益下滑、社會問題等逐漸暴露出來，資源型城市占全省GDP的比重不斷下降。1995年至2008年中央開始對資源枯竭城市進行轉移支付補貼以來，黑龍江省地區生產總值從3255 億元上升至8310 億元，增長幅度為155%，全省6個資源枯竭型城市地區生產總值從223.3億元增加到634.7億元，占全省 GDP 的比重也由13% 下降到 7.6%，下降了5.4 個百分點。由于資源的大規模開采，資源型城市已陷入發展困境，轉型發展是大勢所趨。

（二）資源枯竭城市轉移支付補貼狀況

根據《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，中央財政于2007年設立了針對資源枯竭型城市的一般性轉移支付，自2011年第三批資源枯竭城市名單確定以來，全國一共有69個資源枯竭型城市被納入中央轉移支付補貼范圍。從全國來看，自2007年以來，中央對資源枯竭城市轉移支付補貼每年逐步增長，從2013年的168億元增到2023年的232.9，增速達到38.6%，呈現出補貼對象范圍更廣、預算管理更精細、支出結構更優化、資金使用效益更高的態勢。黑龍江省作為資源大省，資源枯竭城市補貼資金規模連續12年位居全國第一，轉移支付額度逐年增加，從2013年的20.4億元增加到2023年的25.17億元，增速達到23.3%，且連續12年中央對黑龍江省的轉移支付金額占全國轉移支付總額比重在11%-13%之間，補貼金額非常穩定。

三、轉移支付影響資源枯竭城市產業轉型的機制分析

（一）解決歷史遺留問題，改善民生福祉

資源枯竭城市在發展過程中往往積累了一些歷史遺留問題，如社保欠賬、環境保護、公共基礎設施建設和棚戶區改造等。這些問題不僅影響城市居民的生活質量，還制約了城市的進一步發展。轉移支付資金可以用于解決這些歷史遺留問題，改善城市居民的生活條件，提高民生生活質量。例如，可以用于支付社保欠賬，保障退休人員的基本生活；可以用于環境保護和治理，改善城市生態環境；可以用于公共基礎設施建設和棚戶區改造，提升城市居民的生活品質。轉移支付資金還可以用于提升資源枯竭城市的公共服務水平，如教育、醫療、文化、體育等領域。同時，公共服務水平的提升也有助于提升城市的軟實力，為城市的產業轉型提供更好的社會環境。通過轉移支付資金的支持，政府可以實施價格干預政策，穩定物價，同時加大對低收入人群的補貼力度，縮小貧富差距。

（二）緩解財政壓力，發揮政策導向作用

資源枯竭城市由于資源的枯竭，往往面臨產業效益下降、經濟總量不足、地方財力薄弱等問題，導致職工收入下降，社會不穩定因素增加。轉移支付作為一種經濟援助手段，可以直接增加這些城市的財政收入，緩解其經濟壓力，從而有助于維護社會穩定。這些資金可用于支持基礎設施建設、公共服務改善、社會保障體系建設等方面，為城市的產業轉型提供必要的保障。同時，轉移支付往往伴隨著一定的政策導向，中央在無償援助資源枯竭城市的發展建設時，出臺了《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，明確了資源型城市可持續發展的指導思想、基本原則和工作目標。2022年，財政部印發了《中央對地方資源枯竭城市轉移支付辦法》，這為資源枯竭型城市的未來發展提供了更加清晰的方向和具體的政策指導。中央鼓勵資源枯竭城市發展接續替代產業等，為資源枯竭城市的未來發展規劃和培養重點產業提供了引導作用，從而實現經濟的可持續發展。

（三）激發地方政府的積極性，推動政策落實

轉移支付資金在分配和使用過程中，中央通常會加強對地方政府的監管和評估。這包括建立健全資金管理制度、加強資金使用監督檢查、開展績效評估等。通過這些措施，確保轉移支付資金能夠真正用于支持資源枯竭城市的可持續發展，避免資金的浪費和濫用。資源枯竭城市的轉型效果通常會與地方政府的行為和績效掛鉤，這種機制可以激發地方政府的積極性，更好地落實國家政策，加強城市管理，提高行政效率，進一步推動資源枯竭城市的產業轉型。同時，為了確保財政轉移支付資金的有效使用，中央通常會制定一系列激勵和約束措施。例如，通過績效考評獎懲機制，對轉型成果明顯、資金使用績效優秀的地區給予獎勵；對工作成效不佳、資金使用效益差的地區，則結合實際情況對轉移支付資金予以扣減或取消當年補助。這種激勵與約束并重的機制有助于促使地方政府更加積極地使用和管理轉移支付資金，提高其使用效益。

（四）吸引人口和資本流入，促進經濟良性循環

2007年出臺的《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，明確指出地方政府要著力解決就業問題，其中包括創造新的就業崗位，吸引外部資金、技術和人才。資源枯竭城市由于長期依賴資源開采，產業結構單一，缺乏多元化發展。接續替代產業如發展新興產業、提升傳統產業技術水平、加強科技創新等是促進資源枯竭城市進行產業結構升級和轉型的重要推手，這些措施有助于增強城市的產業競爭力，培育新的經濟增長點，從而推動經濟增長。而充足的人才儲備和外部資金就是培育接續替代產業的重要保障。中央對資源枯竭城市的轉移支付資金需要著力到吸引人才和投資的措施上來，政府使用轉移支付資金來提高資源枯竭城市對人才的吸引力和打造良好的投資環境，就要加強基礎設施建設、提高政府服務水平、優化營商環境等。

四、結論與對策建議

轉移支付對資源枯竭城市產業轉型的影響機制是多方面的，包括增加財政支持、促進產業結構升級和轉型、改善投資環境、提升公共服務水平以及激發地方政府的積極性等。這些機制共同作用，有助于推動資源枯竭城市的產業轉型，實現可持續增長。然而，也需要注意到轉移支付資金的使用效率和監管問題，確保資金的有效使用和城市的可持續發展，本文從以下四個方面提出建議。

（一）加大轉移支付力度，建立長效融資機制

資源枯竭城市由于歷史原因和產業結構特點，往往面臨較大的經濟壓力。因此，應進一步加大財政對資源枯竭城市的轉移支付力度，確保資源枯竭城市有足夠的資金用于經濟轉型和產業升級。建立補償資源枯竭城市歷史欠賬的穩定的財政轉移支付制度，確保資金能夠持續、穩定地投入到這些城市的產業轉型中。同時引導金融機構積極為資源枯竭城市經濟轉型提供金融服務，如貸款、投資等，以拓寬融資渠道，降低融資成本。創新融資方式，建立長效融資機制，鼓勵資源枯竭城市探索創新融資方式，如發行地方政府債券、引入社會資本等，以籌集更多資金用于產業轉型。

（二）優化轉移支付結構，提高資金使用效率

轉移支付應明確用于支持資源枯竭城市的產業升級、基礎設施建設、生態保護與治理等方面，確保資金能夠精準投放，避免浪費和挪用。因此，要加強績效管理，建立轉移支付績效評估體系，對資金使用情況進行定期評估和監督，確保資金能夠發揮最大效益。對于產業轉型效果良好的資源枯竭城市給予獎勵；對轉型效果不佳的資源枯竭城市，要結合實際情況對轉移支付資金予以扣減或取消當年補助。明確任務，落實責任，切切實實將轉移支付資金高效、實效、準確地落到產業轉型上來。

（三）強化生態要素保障，推進綠色發展

過去資源枯竭城市往往采取粗獷型的發展方式，對當地城市的環境、生態、經濟可持續發展等造成嚴重破壞。實現可持續性發展就必須堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，建立生態補償機制，預留專項資金，提高補貼比例，支持資源枯竭城市的生態保護與治理工作。提高資源稅費留成比例、礦產資源補償費、消費稅的地方留成比例，增加資源枯竭城市的財政收入。中央預算內資金支持應向資源枯竭城市的基礎設施建設傾斜，如采煤沉陷區治理、廢棄土地整理復墾、道路、供水、排水等，以改善城市環境和提升城市功能。

（四）因地制宜，發展特色經濟

資源枯竭城市應根據自身資源特點，促進產業升級，發展新興產業，以替代傳統資源型產業，實現經濟多元化發展。黑龍江省6個資源枯竭城市在《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》指導下，陸續找到了適合自己的發展道路，如鶴崗、雙鴨山這種典型的煤城在延長產業鏈、產品深加工的基礎上，將對煤的依賴轉向同出于碳元素的石墨，還注重環境修復，綜合處置煤矸石、粉煤灰等固體廢物，對塌陷土地進行充填、復墾；伊春、五大連池這種森工城市則是合理利用森林資源，護育共舉，發展森林食品加工、林特產品，堅持“生態立市、旅游強市”，把生態治理與發展特色產業有機結合，升級產業鏈供應鏈，實施“旅游+”戰略，促進多業態深度融合發展。

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（作者單位：黑龍江大學）

責任編輯：張莉莉