《檔案法》實施背景下的檔案開放審核工作探究

摘 要：檔案開放審核是檔案開放、利用的前提和保障，也是檔案安全的重要基石?！稒n案法》就檔案開放審核做出了專門的法律規定，為檔案開放審核提供了法律依據。本文以《檔案法》實施為背景，就檔案開放審核的主體、客體和依據進行了分析，提出了檔案開放審核的現實意義及存在的主要問題，針對現實中存在的問題，有針對性地提出了解決之策，為貫徹落實《檔案法》，推動檔案開放審核工作提供有益指導。

關鍵詞：檔案開放；檔案開放審核；《檔案法》

概述

2021年1月1日起實施的新《檔案法》第三十條就館藏檔案與未移交進館檔案的開放審核工作做出了詳細規定，使檔案開放審核工作有了法律依據。2024年3月1日起實施的《檔案法實施條例》第三十條明確規定國家檔案館要建立檔案開放審核協同機制，以及館藏檔案和未移交進館檔案開放審核的責任主體、開放審核附具內容，以及開放審核統籌協調責任主體等。

檔案開放，是指國家檔案館按照法定權限將形成時間達到一定年限、無需限制利用的館藏檔案經過法定程序向社會提供利用的活動[1]。在檔案開放之前，需要從檔案的內容及密級等各要素進行審核，做出是否予以開放的鑒定結論，這一環節稱之為檔案開放審核，也是依法向社會開放前必須履行的工作程序[2]?？梢?，檔案開放審核工作的質量和效率直接決定并影響著檔案利用工作效率和效果。根據國家檔案局公布的數據顯示，2023年，全國各級檔案館開放檔案22128.7萬卷、件，提供檔案利用2844萬卷、件次，檔案開放、利用率分別為17.45%、2.2%。2022年，全國各級檔案館開放檔案20976.6萬卷、件，提供檔案利用2283萬卷、件，檔案開放、利用率分別為17.91%、1.95%。檔案開放數量和開放率有所增加，有效滿足了群眾檔案查詢和利用，為經濟建設和社會發展提供有力支持。

1 檔案開放審核的相關規定

新時代對檔案的要求是走向開放[3]?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業發展規劃》明確把“走向開放”作為新時代檔案事業發展的重要指導思想之一，使檔案利用服務達到新水平并作為新時代檔案事業發展的主要目標之一。《檔案法》《檔案法實施條例》的相關規定，進一步明確了我國檔案開放審核主體、內容和要求，等等。

1.1 開放審核的主體

《檔案法》《檔案法實施條例》均對檔案開放審核做出了具體規定，根據審核的客體不同，檔案審核的主體也有差異，具體來說，檔案開放審核的主體包括檔案館、檔案形成單位、檔案移交單位、檔案保管單位以及國家檔案館和縣級以上檔案主管部門。不同的檔案開放審核主體所承擔的檔案審核工作責任各不相同。比如，縣級以上檔案主管部門（主要是指各級檔案局）承擔著是“統籌協調”檔案開放審核工作。國家檔案館承擔建立檔案開放審核的“協同機制”。檔案館會同檔案形成單位或移交單位共同負責審核“館藏檔案”。檔案形成單位或保管單位則負責審核“尚未移交進館的檔案”。綜上，檔案開放審核的主體較多，承擔著各自的法定開放審核職責。

1.2 開放審核的客體

《檔案法》《檔案法實施條例》以及《國家檔案館檔案開放辦法》的規定，進一步明確了檔案開放審核的客體范圍。主要包括館藏檔案和尚未進館的檔案。其中館藏檔案又包括經濟類、教育類、科技類和文化類檔案。尚未進館、即將保密到期且不受控制使用的檔案，為滿足社會利用需求，也需要及時進行檔案開放審核工作。綜上，檔案開放審核的客體是即將到保密期限、無需控制利用的檔案。

1.3 開放審核的依據

根據已經發布實施的檔案管理領域的法律、法規及相關政策措施，一般檔案開放審核的依據有《檔案法》《檔案法實施條例》《國家檔案館檔案開放辦法》《“十四五”全國檔案事業發展規劃》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》等。涉密檔案開放解密審核依據《保守國家秘密法》《保守國家秘密法實施條例》《國家秘密解密暫行辦法》等。

2 檔案開放審核現實意義

1980年，國家檔案局印發《關于開放歷史檔案的幾點意見》，標志著我國歷史檔案開放工作方針的初步形成[4]。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確提出了檔案工作的“三個走向”指導思想。此外，一系列法律法規、政策措施的陸續頒布實施，為檔案開放審核工作提供了科學指引和根本保障。做好檔案開放審核具有積極的現實意義和重要價值。

2.1 有利于服務社會

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確指出，“檔案作為重要信息資源和獨特歷史文化遺產，價值日益凸顯”“迫切要求加快檔案開放”。與此同時，“歷史得以傳承、經驗得以總結”都離不開檔案的有力支撐。此外，檔案還具有存史資政育人功能。隨著經濟社會邁入高質量發展的新階段，人民群眾對信息需求的多元化，迫切需要更加全面、優質和高效的檔案信息。檔案館、檔案形成部門或檔案保管部門作為檔案開放利用的主要提供者，及時做好檔案開放審核，讓社會公眾了解館藏檔案的內容，最大限度地滿足群眾對檔案的需求，有利于激發社會和人民群眾對檔案利用的積極性、主動性，實現檔案資源在服務社會中的重要價值功能。

2.2 有利于開發利用

檔案開放審核是決定檔案是否開放的前提，也是檔案利用的基礎?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業發展規劃》明確提出要“加快檔案開放、擴大檔案利用”，到2025年，檔案利用服務要達到新水平。《檔案法》還就檔案的“利用”和“公布”做出的詳細規定，這些都是推動檔案開放審核的巨大動力和現實需求。開展檔案開放審核，經過嚴格審核程序，及時把符合開放的檔案予以公開，滿足人民群眾日益增長的對檔案信息的需求。為檔案編研、檢索和利用提供有力支撐，尤其是先進信息技術的應用，實現檔案信息共享，進一步發揮檔案開發利用的價值，為經濟社會發展提供重要憑證與參考等功能。

2.3 有利于宣傳教育

《檔案法》第六條規定“國家采取措施，加強檔案宣傳教育，增強全社會檔案意識”。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出要“挖掘紅色檔案資源”“充分發揮檔案在理想信念教育中的重要作用”。檔案具有重要的“育人”功能。因此，做好檔案開放審核工作，將滿足達到開放標準和要求的檔案及時向社會開放，利用館藏檔案資源進行“黨史、新中國史、改革開放史和社會主義發展史”的宣傳教育，有利于培養正確的世界觀、價值觀和人生觀。尤其是紅色檔案資源的開放審核，將紅色檔案予以開放，為“四史”教育提供豐富的宣傳教育內容，有利于賡續紅色基因、傳承英模事跡。

3 檔案開放審核的主要問題

3.1 檔案開放審核任務繁重

根據國家檔案局公布的《2023年度全國檔案主管部門和檔案館基本情況摘要》中公布的數據顯示，截至2023年底，全國各級綜合檔案館開放檔案22128.7萬卷、件，館藏檔案126846.5萬卷、件，檔案開放率僅為17.45%，較2022年下降了0.46個百分點。一方面，檔案館館藏檔案數量龐大，且增量持續累積攀升；另一方面，檔案開放審核工作進展緩慢，各級國家檔案館面臨著增量檔案和存量檔案開放審核的雙重壓力[5]。

3.2 檔案開放審核動力欠缺

《檔案法》明確檔案開放審核的范圍和內容及不宜開放的檔案類型。但《檔案法》中將檔案開放的條款規定為“應當”“鼓勵和支持”，并未設定為“必須”“嚴禁”或“不得”等必須履行或禁止的行為禁令。而且檔案開放審核的量與質并沒有完全與檔案工作業績相掛鉤，也沒有將檔案開放審核作為年度考核內容。雖然有些地方將檔案開放審核賦分考核，但分值占比較低，加之基層檔案部門人員少、工作事務多，檔案開放審核存量大、增量持續不斷攀升，檔案開放審核動力欠缺也極大地影響了檔案開放審核工作的推進和實施。

3.3 檔案開放審核素能薄弱

根據國家檔案局公布的統計數據顯示，各級綜合檔案館專職人員中具有檔案專業程度（含研究生、本科、大專、中專及高職）的人數占總人數的18.38%。也即有81.62%的檔案從業者并未接受專門的業務培訓和教育。檔案開放審核是一項專業性較強的工作，對從事檔案開放審核工作者的檔案開放審核專業素能要求較高。但檔案開放審核工作實施時間短，檔案開放審核的原則、流程、方法和要求等缺少相應的規章制度。專業教育培訓不足和相應規章制度的欠缺，直接影響了檔案開放審核工作的進程。

3.4 案開放審核機制不足

目前，檔案開放審核主要依據《檔案法》《檔案法實施條例》《國家檔案館檔案開放辦法》等相關規定和依據，但對大量館藏檔案中保管期限、密級錯標、漏標且形成時間過長的檔案開放審核缺少相應規定。提出了檔案開放審核的協調機制建設，但如何協調、協調的內容和方式都缺少具體與可操作性強的規定。此外，未建立相應的檔案開放審核免責機制，也是制約檔案開放審核工作的重要因素之一。

4 檔案開放審核路徑選擇

4.1 加快檔案開放審核進程

隨著經濟社會的快速發展，檔案數量和規模呈現出大幅度增長態勢，檔案館、檔案形成單位、移交單位或檔案保管單位要切實承擔起檔案開放審核的主體責任，明確制定檔案開放審核工作的計劃或規劃，明確年度或者短、中、長期檔案開放審核的目標任務，積極穩妥、高質量地部署檔案開放審核工作。要成立檔案開放審核工作專班，明確檔案主管部門負責人為組長、檔案館負責人、立檔單位分管領導為成員的檔案開放審核領導小組，為檔案開放審核提供有力的組織保障。要加快人工智能等現代化信息技術應用，不斷提升檔案開放審核工作智能化水平，提升檔案開放審核的質量和效率。給予檔案開放審核必要的人財物的支持，根據檔案開放審核任務及工作量，將檔案開放審核所需經費納入預算，實行?？顚Ｓ?，為檔案開放審核提供必要保障。此外，還要定期做好檔案開放審核工作進度的評估，按照規劃的方案和要求做好檔案開放審核的序時進度，為檔案利用墊底扎實基礎。

4.2 激發檔案開放審核的動力

要從激勵與約束兩個方面激發檔案開放審核責任主體的動力，變“要我審核”為“我要審核”，提升檔案開放審核工作的積極性和主動性。首先是激勵。把檔案開放審核工作的質量、效率和效果作為立檔單位、檔案審核人員評先評優、日常晉升的依據之一，并給予相應的精神獎勵和物質獎勵，調動檔案開放審核工作的積極性。其次是約束。要把檔案開放審核納入檔案工作考核的重要內容，作為考核的必設項，并增加賦分權重，倒逼立檔單位、檔案館或檔案保管單位高度重視檔案開放審核的工作，加快檔案開放審核進程。從檔案開放審核的數量、規模和進度予以考核，實行獎優罰劣。此外，要加強檔案開放審核工作重要性宣傳教育，讓檔案從業者充分認識到檔案開放審核是實現“三個走向”的重要途徑，增強檔案開放審核的職業責任感、使命感，激發檔案開放審核的內生動力。

4.3 提升檔案開放審核素能

檔案開放審核既涉及檔案學專業理論，也涉及國家秘密、個人隱私和知識產權等，無論是檔案開放的初審，還是復審與終審，對檔案開放審核參與者的專業素質、職業道德等綜合素質要求極高。因此，要全面提升檔案開放審核人員的綜合業務素能。首先是加強學習。圍繞檔案開放審核做好業務知識培訓，強化溝通交流，開展學術研討，進一步拓寬檔案開放審核人員的思路和視野，熟練掌握運用檔案行業標準規范。其次是技術運用。加強計算機、大數據、互聯網和物聯網等前沿信息技術知識的應用，注重運用大數據、人工智能技術賦能檔案開放審核，提升檔案開放審核技術運用，增強檔案開放審核質量和效率。如DFA搜索算法、COR、中文分詞工具、大數據挖掘技術。再次是職業素養。要加強《保守國家秘密法》的學習，加強檔案職業道德教育，保守職業秘密、嚴守職業道德，解放思想、實事求是，切實增強做好檔案開放審核工作的職業使命感、責任感和榮譽感。最后是細化標準。檔案開放審核要始終圍繞《檔案法》《檔案法實施條例》《保密法》等法律法規，根據檔案開放審核工作特點規律，做好檔案開放審核的頂層設計，制定檔案開放審核實施細則或實施辦法，統一、規范檔案開放審核流程，明確檔案開放審核的時限、方法、步驟和責任劃分等，嚴把檔案開放審核的質量關。

4.4 完善檔案開放審核機制

檔案開放審核開展時間較短，要根據檔案開放審核的實踐探索和成功經驗，及時提煉，完善檔案開放審核機制。首先，制定檔案開放審核標準。堅持合法性、操作性、動態性和安全性原則[6]，從“文種”“事件”“來源”“人物”等制定密件、非密件檔案開放審核標準。其次，完善檔案開放審核流程。從初審、復審、修改與完善、審定、公布、信息收集與反饋等，細化檔案開放審核流程及內容，明確各個流程的具體內容，提升檔案開放審核的規范性。此外，還要積極探索檔案開放審核免責機制，如創新開展檔案開放審核盡職免責容錯機制。再次，明晰檔案開放審核權責。進一步細化《檔案法》《檔案法實施條例》中進館檔案或未進館檔案檔案館、檔案主管部門、檔案形成單位和檔案保管單位在檔案開放審核中的權利與責任，使檔案開放審核工作獎有所依、罰有所據。

參考文獻

[1]國家檔案局.國家檔案館檔案開放辦法[Z].2022-7-4.

[2]劉曉春，王雁.檔案鑒定工作幾個問題的重新思考[J].檔案學研究，2015（3）：28-32.

[3]許增英.關于加強檔案開放審核工作的思考[J].四川檔案，2023（3）：50-51.

[4]王蘇，徐文斌，孫曉燕.新時期政策法規下檔案開放工作運行研究[J].機電兵船檔案，2024（2）：59-61.

[5]趙娟，邢玉瑩.檔案開放與審核面臨的問題及解決路徑探析[J].中國金屬通報，2023（19）：128-130.

[6]趙怡.檔案開放審核標準的制定與運用研究[J].四川檔案，2022（4）：42-43.

作者簡介：李文（1986.6—），大專學歷，南寧市職業技能培訓和鑒定指導中心館員，主要從事辦公室綜合業務及人事、文書檔案管理研究。